党内民主制度创新与路径选择：基层和地方试点的成果

2.党内民主的发展路径

要推动党内民主实现突破性进展，关键是要针对现实存在的主要问题，找到推动党内民主发展的操作途径和运行渠道。当前党内民主方面存在的主要问题可以归结为两大类:党员权利缺乏保障、党内权力过于集中。针对这两类问题，从发展思路上来看，推动党内民主存在两条基本途径，一方面是保障和落实党员权利，这是发展党内民主的基础和核心，没有党员权利，党内民主就是一句空话;另一方面是规范和制约党内权力，这是发展党内民主的要求和体现，党内权力缺乏规范和制约，党内民主必然遭到破坏。发展党内民主，就是要实现党员权利和党内权力的平衡和协调，通过落实党员权利来构建党内权力的合法性和有效性，通过规范和制约党内权力来防止党员权利遭到侵犯和践踏。

2.1保障和落实党员民主权利

保障和落实党员民主权利，最重要的是要落实党章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。实现党员权利是一个推进党内民主发展的过程，党员权利的实现程度，或者说党员享有权利的充分程度，显示着党内民主的发展程度。尽管从党章和党内法规来看，党员享有完整的民主权利，但现实中党员真正享有的权利还十分有限，充分实现党员权利还有很长的路要走。当前党员权利落实不够主要是因为缺乏平台和渠道，落实党员权利必须建立实现党员权利的有效平台和制度载体。党的十六大以来，在保障和落实党员权利方面出台了许多相关制度和措施，颁布了党员权利保障条例，进行基层党组织领导班子直接选举试点，重大决策广泛征求党员意见，例如党的十七大报告起草过程中广泛征求了党员意见。在保障和落实党员权利方面，下一步要重点推进以下几项改革创新:

(1)切实推行党务公开，为保障党员知情权提供条件。党务公开是实现党员知情权的前提，党务不公开，普通党员无法知道党内情况。保守党的秘密是长期以来强调的纪律，实行党务公开，并不是说不需要保守党的秘密，而是要按照国家法律和党内法规，明确界定秘密的范围，改变定密过于宽泛和随意的情况，除了法律和党内法规明确为秘密的信息都应该公开。应该尽早制定党务公开条例，规定哪些内容应该公开，通过什么方式公开，党员具有索取有关信息资料的权利。

(2)扩大基层党组织领导班子直接选举范围，为真正落实党员选举权奠定基础。现存党内选举制度由于候选人提名制度和选举方式不合理，党员的选举权受到很大限制，重要职位的选举几乎都是等额选举，在选举中党员没有选择的余地，难以体现选举人的意志。尽管现在还做不到高级党员领导职位实行党员直接选举，但是基层党组织领导班子由党员直选的条件已经成熟，且在各地已经进行成功试点，积累了宝贵经验，完全可以在更大范围推广，这也是党的十七大明确提出的任务。

(3)拓宽党员参与党内事务的渠道，为实现党员参与权提供平台。党内的重要决策或重要文件的出台必须广泛征求党员的意见。各级党的代表大会代表必须保持同选举单位党员的密切联系，党员可以通过党代表反映意见和建议。一些地方党组织在扩大党员参与党内事务方面进行了改革创新试点，例如党员旁听党委会、党的常委会报告公开征求党员意见，这些经验值得总结和推广。

(4)重视和健全网络监督，为落实党员监督权开辟新的途径。普通党员监督党的领导干部是一种自下而上的监督，既有优势也有劣势，优势是党员人数众多、分布广泛，易于发现党的干部的违规违纪行为，劣势是普通党员缺乏有力的手段和工具，难以直接制止干部的违纪违规行为，只能向上级党组织反映情况。互联网的发展为党员发挥监督作用提供了便利，中央纪委、中央组织部都开通了专门的举报网站，有利于降低举报者的举报成本和风险。(www.xing528.com)

2.2规范和约束党内权力

规范和约束党内权力，实际上是要明确党内权力授受关系，完善党内决策和领导体制，合理配置党内权力，对党内权力运行实施有效监督。权力过于集中是我国政治体制中的一大弊病，也是推进党内民主发展的一大障碍，这已成为导致决策失误、产生腐败的重要原因。当前党内权力过于集中主要表现在:党的代表大会的权力集中到全委会，全委会的权力集中到常委会，常委会的权力集中到党委书记。党的十六大以来，中央政治局向中央委员会报告工作，接受中央委员会的监督，颁布了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，实行党的代表大会代表任期制，这些措施和制度有利于理顺党内权力授受关系，完善决策和领导体制。在规范和约束党内权力方面，下一步重点要推进以下几项改革创新:

(1)进一步完善党的代表大会制度。在党的代表大会代表任期制的基础上，改革党的代表大会的开会方式，真正把最重要的事情由党的代表大会来决定，而不是仅仅确认已经决定了的事情。

(2)改革和完善全委会制度。适当扩大全委会的组成人员，全委会的成员不应受到行政级别的限制，例如江苏省有的省委委员是县委书记。要使全委会成为决策的核心，必须增加全委会开会的次数，否则全委会绝大多数时候处于闭会状态，造成事实上由常委会取代全委会，全委会的决策权被架空。山东乳山市试行不担任公职的党员(私人企业家党员)通过选举进入乡镇党委担任党委委员，上海闵行区把“三重一大”(重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金)的决策权交给全委会，常委会主要对常规性工作和突发事变决决策，这些试点为全委会制度改革提供了新鲜经验。

(3)完善党委议事和表决规则。议事和表决规则对于集体决定的性质和质量具有重要影响，要使党委成员在集体决定时意志表达真实，必须从程序和技术上予以保证。例如，开会议题和相关信息必须在会前一定时间通知或送达开会成员，一般情况下禁止提临时动议;集体决定重大事项不能搞举手表决或邮寄表决票表决，要实行当场无记名投票表决，甚至可以要求实行电子表决器进行表决。

(4)改革和完善纪检监察制度。刚刚颁布的《中国共产党巡视工作条例(试行)》作为完善党内监督制度的一部重要党内法规，对几年来实行的巡视工作进行了总结和提升，将自上而下加强对地方各级党组织领导班子及其成员的监督，省、自治区和直辖市党委要根据条例要求落实和完善巡视制度。进一步完善对纪检派驻机构的统一管理，加强上级纪委对下级纪委的领导，增强纪委对同级党委班子成员的监督。