上海闵行区全委会改革：党内民主制度创新与路径选择

3.上海闵行区全委会改革

2008年，上海闵行区实行全委会改革，建立相应的机构和制度，在真正发挥全委会的决策作用方面具有突破性意义。

原来的全委会制度对于发挥全委会的决策作用来说，缺乏相应的平台和制度支撑。闵行区的全委会改革实际上是为全委会决策提供各种条件和准备，建立有助于全委会决策的机构、平台、渠道和机制。上海闵行区全委会制度改革的具体内容包括:

一是增加全委会开会的次数，每年召开四次全委会，原来一般只召开2次。增加会议召开的次数是发挥全委会决策的重要条件，全委会开的次数太少，只能把大量的决策由常委会甚至书记办公会来代替决策，因为大量的决策不可能等待召开全委会的时候才进行。同时，全委会开会次数太少，为避免全委会决策提供了借口和理由。

二是充实全委会决策的内容，把最重要的、最实质性的决策明确纳入全委会决策的范围。这一点比开会的次数更重要，原来全委会开会一般是听取全委会对一般工作的报告，对已经常委会决策的有关事项或文件进行确认，可以说很多决策是程序性的，甚至是形式性的。闵行区委从四届五次全会以来，将常委会重点工作和重要议题、2009年公共财政预算编制原则、拟提拔任用的正处级领导干部预备人选等重大问题提交全委会讨论决定，充实了全委会的决策权。公共财政资金分配和重要人事任免，即财政权和人事权是最重要、最实质的权力，把这些权力交给全委会来行使，才是真正发挥全委会的决策作用。

三是成立全委会的工作机构，建立有助于全委会运行的专门委员会，即财经、人事、提案工作委员会及其办公室，并制定相应的工作机制。例如闵行区制定了《中共闵行区委全委会提案工作暂行办法》，明确规定以下机构可以向全委会提出提案:区人大、区政府、区政协党组可以提出提案;区委工作部门可以提出提案;区委常委会成员可以个人或联名提出提案;各镇、街道、工业区、委办局党(工)委(组)可以提出提案;区委委员、区委候补委员3人以上可以联名提出提案。全委会议题的确定对于发挥全委会决策作用至关重要，闵行区全委会允许区委委员以及下级党组织提出可能进入决策程序的提案，有利于发挥全委会委员和下级党组织的积极性和决策中的作用。

四是允许区党代表列席全委会会议并参与重大问题讨论。全委会的作用的发挥要做好与党代会的衔接，为党代表参与决策提供平台。闵行区全委会向区党代表开放，通过党代表联系广大党员，有利于把党员群众的呼声和诉求带入全委会，让全委会听到基层党员的声音，体现了全委会开放式决策、党代表参与式决策的特点。

五是增加了询问环节，全委会召开前通过网络广泛征集询问问题，会议期间代表和委员亦可口头提出问题。这有利于加强全委会对常委会的监督，常委会不仅要主动向全委会报告工作，还要回答全委会上来自各方面的提问。(www.xing528.com)

比较各种改革试点的利弊和效果，上海闵行区的全委会改革既取得了比较好的效果，又适宜普遍推广。完善党的地方委员会可以从以下几个方面做起:一是增加全委会的开会次数。党的八大通过的党章规定，党的省、自治区、直辖市委员会的全体会议，每年至少召开三次。党的县、自治县、市委员会的全体会议，每年至少召开四次。党的七大通过的党章规定，地委、县委之全体会议，至少每年召开四次。总结闵行区的试点经验，可以通过修改党章，规定党的地方委员会全体会议每年至少召开四次，一般一个季度开一次会。会期不要太长，半天就可以了。二是划清全委会和常委会的职责或决策范围。党章规定，党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权。这个规定没有划清全委会与常委会的职责，为常委会代替全委会决策提供了依据。可以考虑修改为:党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会的部分职权。在全委会闭会期间，有些全委会的职权可以由常委会行使，有些职权必须召开全委会才能行使。三是改进和完善全委会的决策方式。采取什么样的方式决策，对于决策的结果具有重要影响。例如，与决策或议题相关的信息必须提前一段时间告知参会人员，参会人员有权提前了解或调查与会议有关的情况;党委书记或者主持人不能首先表达意见倾向，不能示意或引导委员作出选择;重大问题的表决必须采取无记名投票表决，不能用举手、邮寄或者征询意见的方式进行表决。四是扩大全委会的参与范围。允许党代表报名列席会议，允许与会议议题相关的利益相关者旁听会议。五是完善全委会自身运作机制。可以考虑设立有助于全委会运行的协调办事机构，增加委员之间、委员会与党代表之间的沟通和交流，常委和委员有义务回答党代表的询问。

【注释】

[1]邓小平，“党和国家领导制度的改革”，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983，第328－341页。

[2]中共椒江市委:“椒江市建立党员代表制度半年来的情况汇报”，中共椒江市党员代表制度(常任制)资料汇编，1990年6月印刷，第37页。

[3]中共椒江市委:“椒江市建立党员代表制度半年来的情况汇报”，中共椒江市党员代表制度(常任制)资料汇编，1990年6月印刷，第41页。

[4]王贵秀，“取消书记办公会是发展党内民主的一项重要举措”，《学习时报》2006年3月21日。

[5]王政堂，正确评价书记办公会，http://cpc.people.com.cn/GB/64156/64159/5366318.html。