县级党代会常任制试点：实效与问题

3.县级党代会常任制试点的实际效果以及存在的问题

3.1县级党代会常任制试点的实际效果和意义

县级党代会常任制是否必要?县级党代会常任制有什么样的作用和意义?

对县级党代会常任制是肯定还是否定?是应该推广试点，还是要停止试点?要回答这些问题必须考察试点地方的实际效果。从以上几个典型的试点案例来看，县级党代会常任制在以下几个方面具有积极的意义。

(1)县级党代会常任制有利于落实党章的规定，即党的各级代表大会和它所产生的委员会是党的地方各级领导机关，党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。^[12]而非常任制的党代会，五年才开一次会，一次会就那么几天，不能落实党章的规定，党的代表大会的领导作用无法发挥，选举出来的委员会也不能向产生它的代表大会报告工作，因为选举出委员会之后，党代会就不存在了。只有实行党代会常任制，才能更好地发挥党代会的领导作用，使各级党的代表大会真正成为本级党的最高决策机关，一些最重要的问题交由党的代表大会决策。在每届任期内，委员会才可能向选举出它的代表大会负责并报告工作。从试点县市来看，每次党代会上，委员会都向党的代表大会报告工作。

(2)县级党代会常任制有利于发挥党代表的作用，并通过党代表发挥广大党员的作用。非常任制情况下，党代表的资格只在五年一次的大会上有效，几天之后党代表就不存在了，党代表以及广大党员缺乏起作用的组织平台。党代会常任制意味着党代表参加会议的次数增加了，在年会制的情况下，每年可以开一次会，在特殊情况下可以召集特别会议;党代表的常任制意味着在闭会期间，党代表可以通过各种视察活动、联系委员和一般党员，开展座谈会以及党代表的“述职”活动等，常任制为党代表发挥闭会期间的作用提供了途径和平台，为党组织和委员联系广大党员提供了载体，增强了党代表和党员的政治参与，增强了党代表和党员的党性意识，也增强了党代表和党员的责任感和使命感。从试点情况来看，实行常任制后的党代表参与的机会更多了，参与的积极性高了，责任也更重了。

(3)县级党代会常任制有利于密切县级党组织与基层党组织和广大党员的联系，增强县级党组织的合法性和凝聚力。在非常任制情况下，在党员和党的委员会之间存在组织断层，一个县的党员人数众多，而县的委员会也就十几个或二十多个，党员和委员会之间缺乏有机纽带。在常任制情况下，党代表及其联系的广大党员可以通过参加党的代表大会和闭会期间的活动反映意见，表达自己的利益需求和主张，加强党的委员会和广大党代表之间的沟通，保证党代表和广大党员的意见、建议能够及时、通畅地反映到党组织中来，使党组织及时回应党员的呼声。一方面有利于增强县级党的委员会的合法性，同时增强党代会和党的委员会的凝聚力。

(4)县级党代会常任制有利于扩大党内民主。在非常任制情况下，党的代表大会只存在几天之后就没有了，很多应该由党的代表大会决策的事项不得不由委员会来决策，事实上造成了党的委员会代替了党的代表大会。而党的委员会人数很少，一般来说，委员都是执掌全局或重要部门的首长，这样一来，权力集中在极少数手中。党代会常任制使得最重大的事项由党的代表大会来决策，尤其是涉及重大人事任免的事项。由相对较多的人来决策本身体现了一定的民主，党内民主意味着党的最重要的决策应该由体现多数党员意志的代表大会作出，如果所有重要权力都集中在极少数人手上，党内民主就成了空谈。党代会常任制不仅直接推动党内民主的发展，而且为党内民主的深入推进和创新提供了平台和基础，为到达更远的目标架起了一座桥梁，正如白纲教授所言，“十六大报告提出扩大市县党代会常任制试点，就是提供了一个非常有利的创作空间”。^[13]这是根据雅安市党代会常任制试点进行的一系列制度创新所得出的判断。伴随党代会常任制试点，进行党代表直选竞选、设置党代会的工作机构、对党的委员会和委员进行测评，在常任制基础上进行的系列制度创新为我们推动党内民主的发展，甚至进行更深入的政治体制改革提供了机会和平台。改革的设计和操作者对党代会常任制试点看得很远，“党代会常任制在党的建设中具有广阔的前景，党组织和党的干部的执政能力将在这个制度的执行过程中得到切实的锻炼和提高;党的十六大报告提出的正确处理党与人大、政府、群众团体之间的关系这个重大命题将从这里着手破题;它可以促进党的执政方式的改变，促进党的决策民主化。”^[14]现场观察了雅安党代会代表直选的白钢教授，对雅安的党代会常任制试点寄予厚望，“尽管我们的最终目标是通过建立党代会常任制来推动执政党的结构性变革，但是现在还不能太急，一急就容易砸锅，实际上是执政方式和权力的配置方式更尊重党员，党的各级组织应该是党员说了算。我看好这种制度创新的前景。”^[15]

(5)县级党代会常任制有利于加强党的监督。浙江椒江和湖北罗田取消“常委会制”，实行委员会制。原来的常委只是面对几十个成员的委员会的监督，而委员在五年任期内缺乏党代表的监督。现在委员们直接面对党代会和党代表的监督。雅安雨城区成立监督工作委员，履行落实党代会交办的监督职能，监督区委员和纪委委员。评议制度是党代会常任制对县级领导最重要的监督形式之一。笔者在湖北罗田调研时，向一位党代表问起党代会的评议是否起监督作用，他向笔者讲道，罗田县前几年有一个副县长，工作作风和生活作风都很有问题，可是党员没有办法制约他，现在党代会实行评议，要是他现在还在这里任职的话，肯定过不了这一关。^[16]从某种意义上说，选举是最好的监督。2004年1月7日，雅安市雨城区第二届党代会第二次会议全体会议选举增补委员，一名候选人未过半数而没有当选，136张选票得了78张，一票之差而未过半，全场哗然，党代表亲历了每张选票的真实意义。

从总体上讲，试点地方的实际效果是比较明显的。有关调查数据显示试点得到广大党员的认可和支持。试点地方也认为党代会常任制确实有积极效果。1996年椒江区委对全体党代表进行了问卷调查，发出问卷193份，收回170份。党代表对试行8年的党代会常任制，认为“很有必要”的70份，占41.1%;认为“有必要”的76份，占44.7%;在党代表参与区为有关重大问题讨论、决策和党内事务管理及监督方面，认为“能够发挥作用”的29份，占17%;认为“有一定作用“的117分，占68.8%，认为“没有多大作用或没有作用”的24份，占14%。常任制在浙江椒江区已经试行8年，认为“下届应该继续搞”的137份，占80.58%，认为“下届不要搞”的24份，占14.11%。^[17]1999年3月，中央组织部在浙江椒江召开了全国地方党代表大会常任制试点单位座谈会，试点单位对试行常任制工作的现实意义给予充分地肯定。^[18]

从政党的职能和执政党建设的角度来看，实行党代会常任制有利于更好地履行政党职能和增强党的执政能力。政党处于国家和社会之间，政党的重要职能之一就是聚集民意，集中公民的意见，反映公民的利益，代表社会向国家反映情况，提出要求。在党代会常任制情况下，政党可以通过党代表及其联系的党员聚集民意，一般党员本身就是公民社会的成员，党代表和党员同时又联系着更广大的公民社会，发挥党代表的作用可以增强政党的表达功能，增强政党的民意基础。尤其是在卡特尔型政党阶段，在实行“三个代表”思想的情况下，实行党代表大会常任制尤其重要，政党必须通过有效的组织途径聚合各个社会群体的利益。在党代会非常任制情况下，广大党员处于原子状态，没有组织途径表达自己的利益。党代会常任制构筑了各个群体的党员直达党组织的通道。例如，在实行常任制的试点地方，一些私营企业主通过当选党代表来表达自己的利益诉求，使党吸纳他们的主张，将他们的利益表达纳入党的组织渠道。向国家输送治国理政人才也是政党的重要功能，尤其是执政党的职责。执政党通过党的代表大会选举或确认推荐人才是保证党的优秀人才输送到国家机构的重要方式，也有利于将社会优秀人才吸引到党内，通过优秀党员在国家机构中任职来增强党的执政能力，同时有利于增强执政合法性。

3.2县级党代会常任制试点存在的问题与完善途径

任何一项制度创新必然会遇到一些障碍或困难，需要一个完善的过程。县级党代会常任制试点过程中也发现一些需要进一步改进或研究的问题。如何看待和解决这些问题将影响到我们对党代会常任制试点的价值判断，影响到党代会常任制试点的发展前景。

(1)如何真正使党的代表大会成为最高领导机关。邓小平在党的八大党章修改案中提到实行党的代表大会常任制的目的是要使党的代表大会的成为党的最高领导机关。我党历史上曾经实行过党代表会议制度，然而，党的代表大会与党的代表会议的性质是不同的，代表会议的职权远远小于代表大会，会上通过的决议要经该级党的委员会批准才能生效，也就是说委员会领导代表会议。代表大会与委员会的关系是，委员会由代表大会选举产生，接受代表大会的领导，对代表大会负责。实行党的代表大会常任制的关键是要使党的代表大会成为最高领导机关，而不是把党的代表大会弄成类似党的代表会议，那样的话就失去了党代会常任制的本来意义。这也是判断是否要搞党代会常任制，以及要搞什么样的党代会常任制的一条根本标准。一些试点地方的党代会常任制往往把党的代表大会开成了党的代表会议，只是听听领导作报告，根本不能领导党的委员会，把本来的领导与被领导关系颠倒过来。这涉及的各方面的复杂原因。党代会常任制成功的关键不在于开会的次数，当然必须要定期召开一定数量的会议，但是更关键的是要提高会议的质量，建立民主的会议规则和制度。必须保障会议人员成分地发表自己的意见，表达自己的真实意愿，会议的成果是通过沟通形成多数共识，而不是已经有了决议通过会议进行动员。这与代表的产生方式、代表的数量、代表的构成等等都有关系。

(2)党代表大会常任制的一些具体操作问题。要搞好党的代表大会常任制必须解决一些具体的制度设计和操作问题。

①党代表的产生方式。党代表顾名思义是党员的代表，党代表必须代表党员。从产生方式来说，只有通过一定的授权程序才能促使党代表代表党员。然而在实践中，党代表的产生不具有竞争性，党代表本人也没有积极性，当党代表往往是一种组织安排或任务，甚至有人把党代表作为一种荣誉称号。这样将使党代表失去代表的意义。党代表必须能够代表党员的意志，并且通过竞争的方式产生。四川雅安和湖北罗田的党代表通过竞争性直选产生，每个党代表都通过自愿报名、竞选演说等程序平等竞争产生，不仅提高了党代表参与的积极性，更增强了他们的责任感。通过竞争性选举产生党代表是党代会常任制成功的基础。

②党代表的数量问题。党的代表大会的规模对于党代表大会的运作效果具有重要的影响，人数太少，不利于代表广大的党员，人数太多，意见太分散，不利于提高会议效率和形成集中意见。根据党章规定，县(旗)、自治县、不设区的市和市辖区代表大会代表名额，一般为二百至四百名。从实践来看，对于县级党代会来说，这个数量太多，规模太大，不利于开会时充分地讨论和交流。四川雅安、湖北罗田、浙江椒江三个试点地方都大幅度减少了党代表的人数。雅安雨城区由上届249名代表减少为159名，荥经县由190名减少为166名。^[19]湖北罗田党代表由上届346名减少为211人。^[20]浙江椒江区由300名较少到198名。

③党代表的区域或单位代表性问题。如何划分党代表产生的选举单位，保证一定区域或单位、一定数量的党员都具有自己的代表。主要问题是产生一名党代表的党员人数不一致，以及由于党代表的流动导致党代表的分布不均，甚至一些单位没有党代表。例如椒江市1989年底乡镇换届干部调整、交流幅度较大，原选为党代表的乡镇党委书记变动较多，这就出现了部分乡镇党委中午党代表的现象。^[21]四川雅安党代会常任制试点为了解决这个问题，创新性地实行席位制，将席位与选举结合起来，保证代表的稳定性。

④党代表的比例问题。党代表的比例问题主要有两类，一是领导干部党代表的比例过高，一般达到70%以上，党员领导干部占党代表比例太高，不利于代表大会和代表发挥作用，基层党代表中领导干部比例为50%比较合适;二是社会界别比例不平衡，尤其是非公有制经济领域党代表比例太低。“结构划分忽视了新兴阶层的要求，虽然两个试点区县都有一些非公有制企业业主当选为党代表，但相对于非公有制经济在国民经济中所占半壁江山地位，代表性不大。”^[22]

⑤党代表的职权和作用问题。能否发挥党代表的作用，保障党代表的实行权利对党代会常任制具有重要影响。不仅要明确党代表的职权，还要为党代表履行职权提供条件和途径。各试点地方都制定了一些党代表在闭会期间开展各种活动的规定。关键是要落实保障党代表履行职权的措施和规定。

(3)党代会、全委会以及常委会之间的关系。

实行党代会常任制后，县级党组织存在党的代表大会(年会)、委员会和常委会三个组织层次。如何处理三个层次的关系对于完善党代会常任制十分重要。党的代表大会是最高决策和监督机关，委员会在代表大会闭会期间代行代表大会的职权，常委会在全委会闭会期间代行其职权。在非常任制情况下，往往出现委员会代替党的代表大会，常委会代替委员会的现象。在常任制情况下，如何避免这种现象必须要有制度保证。浙江椒江和湖北罗田取消常委会，减少一个层级，目的是为了有利于发挥党的代表大会和委员会的作用，同时提高效率。但是关键的问题是委员会的人数问题，人数太少，将使权力更为集中，正如本文前面所分析的，如果人数太多，又担心意见分散，更担心主要领导失去对委员会的主导权。从试点情况来看，椒江区和罗田县都是比较谨慎的改革，都把委员会的人数设置的较少，实际上使委员会更像原来的常委会，如前所述，从某种意义上来说，实际上是取消了全委会。如果椒江和罗田能够将委员会的人数设置在20人左右，那将意味着领导体制改革将迈出实质性的重要一步，同时可以考虑使一些非公务人员的党员加入到委员会。在不取消常委会的情况下，与非常任制情况相比，组织层次多了一级，关键是要清晰界定三会之间的关系，党章的规定有些模糊，应该更清楚地界定三会的职权，明确党代会的哪些职权是可以由委员会代行的，哪些职权是不能由委员会代行的，同时，应该明确委员会的哪些职权是可以由常委会代行的，哪些职权是不能由常委会代行的，而必须有委员会来行事。

(4)党代会与人代会的关系。

党代会与人代会在会议的议题内容上存在重合的问题，从试点实践来看，县级党代会和人代会每年召开一次，都要就本地区的经济建设和社会发展等重大问题作出决议决策，根据法律和党规的规定，党代会和人代会都有决策权，而又没有明确分工，这样就同一事项可能存在两个最高决策系统。两个决策系统的存在可能导致如下情况，要么就同一事项作出的决策相同，那么两个大会工作重复，浪费人力物力;要么决策相左，那么究竟以谁的决策为最高决策，如果以党代会的决策为最高决策，那么宪法所赋予人大会的权力就落空了，如果以人代会的决策为最高决策，势必有人以坚持党的领导为由加以反对。要正确处理党代会和人代会的关系，首先，要在正确理解党的领导、依法治国和人民当家作主相结合的情况下，正确理解党代会和人代会的定位和关系。人大会是宪法确立的国家或地方权力机关，党代会是党的同级领导机关，党的主张应该通过合法的程序上升为国家意志，也就是说党代会的决议必须得到人代会的同意才具有法律效力。为了避免两会对所有的事情都进行决策，必须对党代会和人代会的职能进行明确的分工。党代会的重点议题是讨论决定党的建设的重大问题，以及党的重大战略、政策建议。例如雅安雨城区在党代会上作组织工作报告，总结上一年度的组织工作，汇报下一年度的组织工作安排，就党的建设、党费收缴和开支等情况向党的代表大会汇报。从开会时间上来看，试点地方一般都把党代会安排在人代会之前，避免两会决策不一致的窘境。

(5)实行党代会常任制的经费问题。

党代会常任制一般实行年会制，每年召开一次大会，闭会期间代表要开展各种活动，这都要增加不少经费。实行党代会常任制的试点地方一般都设立党代会常任制办公室，编制3至5人。人员经费和办公经费也会随之增加。如何看待党代会常任制的经费问题。有人认为党代会常任制增加成本而反对实行，这个理由是不充分的。关键要看制度改革的社会效果，如果党代会常任制能够带来良好的社会效果，那么这些经费可以看作是一种投资。(www.xing528.com)

3.3小结

现行体制下，五年一次的党代表大会毫无疑问不利于发挥党代表大会和党代表的作用，实行党代会常任制为发挥党代表大会和党代表的作用提供组织平台。从理论上来说，党代会常任制有利于加强执政党与社会之间的联系，有利于扩大党内民主和加强党内监督，同时为执政党的领导体制改革以及转变执政方式提供了创新载体和空间。但是这些都必须建立在内容上真正实行党代会常任制的基础上，而不是形式上实行党代会常任制，如果只是多开几次会，而不是把党的代表大会真正作为党的最高决策机关的话，党代会常任制将会流于形式而黯然失色。从试点的情况来看，一些地方的试点进行了大胆的创新，在许多方面积累了宝贵的经验，例如党代表直选竞选、设立工作机构、完善全委会工作规则、对全委会成员进行评议、席位制等等，都是一些重要的进步，将为下一步改革奠定基础。也有一些改革尝试需要大胆推进，例如取消常委会的改革措施，必须保证取消常委会后的全委会还是原来的全委会，或人数可以比原来的全委会少，但不能更接近于原常委会的人数，否则就成了取消全委会的改革。如果能够通过竞争性直选产生党代表、合理确定党代表的人数、增加非领导干部党代表的比例等等将为党代会常任制增加光彩。科学地、明确地界定党代会和全委会、常委会之间的权力配置是党代会常任制有效运转的重要条件，党代会和人代会之间的明确分工是党代会常任制的重要基础。

【注释】

[1]关于1989年贯彻执行《中共椒江市党员代表制度》实施细则，中共椒江市党员代表制度(常任制)资料汇编，1990年6月印刷，第22页。

[2]笔者与台州椒江区党代会常任制办公室人员的访谈。

[3]参考“台州市椒江区试行党代表大会常任制大事记”，中共台州市椒江区委，《中国共产党台州市椒江区代表大会常任制资料汇编》(第四集)，2002年12月印，第243页。

[4]中共椒江市委，“椒江市建立党员代表制度半年来的情况报告”，中共椒江市党员代表制度(常任制)资料汇编，1990年6月印，第35页。

[5]中共台州市椒江区委:“票决制改革试点的实践与思考”，中共台州市椒江区委编，《中国共产党台州市椒江区代表大会常任制资料汇编》(第四集)，2002年12月印，第78－80页。

[6]中共台州市委、椒江市委:“建立和完善县市区党的代表大会常任制工作的调查和思考”，《椒江区党的代表大会常任制工作资料汇编(2003年)》，2003年12月印，第34页。

[7]中共台州市椒江区委关于深化党的代表大会常任制工作的实施意见，2003年12月11日。

[8]“中共雅安市雨城区代表大会工作办法”，2004年1月6日中共雅安市雨城区第二届代表大会第二次会议通过，引自《中国共产党雅安市雨城区第二届代表大会第二次会议资料汇编》，2004年1月印，第51－53页。

[9]中国共产党雅安市雨城区第二届代表大会第二次会议资料汇编，2004年1月印，第59－60页。

[10]“关于我县试行党的代表大会常任制情况的汇报”，中共罗田县委组织部，《中国共产党罗田县代表大会常任制资料汇编(一)》，2004年3月印，第118－119页。

[11]“关于党代表在党代会期间开展评议的具体办法”，(2005年1月21日中共罗田县第十二次代表大会第二次会议审议通过)，《中国共产党罗田县代表大会常任制资料汇编(二)》，第27－28页。

[12]《中国共产党党章》，第十条第三款。

[13]白纲教授关于党代会常任制的讲话，雅安市委组织部工作人员整理的讲话稿。

[14]张锦明:“区县党代会常任制的实践与思考”，四川省党建研究会第四次会员代表大会暨理论研讨会交流材料，2003年1月17日。作者时任雅安市委常委、组织部长，正是雅安改革的设计推动者。

[15]白纲教授关于党代会常任制的讲话，雅安市委组织部工作人员整理的讲话稿。

[16]笔者调研笔记，编号:20050811。

[17]中共浙江省委组织部调研室《调研快报》第23期总第66期，1996年11月1日，转引自中国共产党台州市椒江区代表大会常任制资料汇编(第三集)，1998年12月印，第178－179页。

[18]中共中央组织部在椒江召开“全国地方党代会常任制试点单位座谈会”情况综述，中共台州市椒江区委编，《中国共产党台州市椒江区代表大会常任制资料汇编》(第四集)，2002年12月印，第58页。

[19]雨城区、荥经县党代表构成对比表，中共雅安市委组织部课题组:“关于在基层进行党内直接选举的探索与实践”，2003年7月印，第31页。

[20]关于我县党的代表大会常任制试点工作有关情况的汇报，中国共产党罗田县代表大会常任制资料汇编(一)，2004年3月印，第134页。

[21]中共椒江市委，“椒江市建立党员代表制度一年来的情况报告”，中共椒江市党员代表制度(常任制)资料汇编，1990年6月印，第51页。

[22]中共雅安市委组织部课题组:“关于在基层进行党内直接选举的探索与实践”，2003年7月印，第22页。