县级党代会常任制试点成果

1.县级党代会常任制试点总体情况

从时间上来，县级党代会常任制试点大概可以为分为两波，大致以党的十六大为分界线。第一波是指党的十六大以前进行的试点，1988年中组部确定在5省12县市进行党代会常任制试点，但第一波试点并不是仅仅指1988年进行的试点，实际上，十六大以前进行的试点改革也是连续性的，椒江市是1988年底开始的，绍兴市是1989年初开始的，永嘉县是1993年4月开始的，福建省的石狮市、晋江市、南安市和柘荣县也是1993年开始的，浙江瑞安市是1998年3月才开始的。第二波是指十六大以后开始的党代会常任制试点。至2005年8月，据不完全统计，已经在15个省市50多个县市进行试点。

表5－1　第一波县级党代会常任制试点省份和具体区县

总计:6个省市16个市县

表5－2　第二波县级党代会常任制试点省份和具体区县

总计:15个省市超过50个市县(www.xing528.com)

从试点范围来看，第二波远远超过第一波的范围，第一波只有6省16市县，第二波十几个省，超过50个县市。为什么会出现大规模的试点浪潮呢?主要有以下几个方面的原因:首先，党的十六大报告明确提出扩大县、市党代会常任制试点，十六大以后，各省组织部为贯彻落实十六大报告，对县、市党代会常任制试点进行了部署;其次，地方党组织自身改革的需要。地方党组织为了克服一些体制弊病，同时发挥党代表的作用，地方党组织产生了改革创新的需求;再次，第一波党代会常任制试点取得了一些经验，有一定基础，降低了第二波试点的成本和风险，使得更多的地方敢于试点;最后，近年来党内民主改革的呼声渐高，一些地方积极进行推动党内民主的改革探索;各地在试点方面不甘落后，相互竞争，带动了一些地方进行试点。

从试点内容上来看，第二波与第一波在制度设计上进行了新的探索:在选举方面，党代表选举实行直选，四川雅安和湖北罗田党代会代表都通过直选产生，增加了选举的竞争性，四川雅安规定党员可以自荐报名参选，领导干部与普通党员平等竞争，竞争性最强;湖北宜都市进行党委委员推选制，对党委委员的产生方式进行改革探索。在机构设置上，四川雅安雨城区设立了党代会的工作机构，探索党代会发挥作用的途径，改革党内权力配置;第二波与第一波还有一点区别就是，许多制度第一波已经设计出来，有了规定，并实行了，但是没有坚持，第二波与第一波的差别在于重新实行第一波没有付诸实践或没有坚持的一些制度和规定，例如上级任命的委员的确认选举，委员的评议。第一波与第二波在改革目标上的差别，尽管第一波在目标中也提出要扩大党内民主，但是核心是健全党的集体领导制度和民主集中制。^[1]关于1989年贯彻执行《中共椒江市党员代表制度》的实施细则第二波将党内民主更加突出出来，发展党内民主成为党代会常任制试点更为重要的目标。

从社会环境上来看，第二波处在市场经济体制已经建立的阶段，社会经济发生巨大变化，经济持续较快增长，非公有制经济蓬勃发展，非公有制经济在国民经济中所占比重越来越大。一些非公有制经济领域的党员当选为党代表，为非公有制经济领域的党员开通了参与党内政治生活的新渠道。例如，山东乳山有20名来自非公有制企业的党代表，湖北罗田有9名来自非公有制企业的党代表，其中不少党代表是私人企业主。政治制度化逐步完善，政治民主稳步发展，尤其是基层民主和党内民主的积极推进。随着地方官员的新老更替，地方官员的民主意识不断增强，对民主的认同不断增加，不仅接受民主的人越来越多，一些地方官员在领会中央改革精神的情况下积极主动进行政治改革的探索。

第一波的一些试点为什么没有坚持下来，1988年试点的12个县市只有浙江台州椒江区等极少几个地方坚持下来。这有两种说法，一是一些地方认为党代会常任制改革没有多大意义，而且还增加了不少成本，所以不搞了;另一种说法是，党代会常任制改革有利于扩大民主和加强监督，而领导不愿带“紧箍咒”，这正说明了常任制的积极意义。为什么没有坚持，是因为中央或者上级没有明确的态度，不反对，也不支持，做得好也好，做得不好也罢，上级不表态，在这种情况下，试点地方觉得还不如不搞，多一事不如少一事，何况改革是有风险的，改的好，对领导个人来说不一定有什么好处，改革不好反而遭殃，在这种情况下，对地方来说，理性的选择就是不再坚持党代会常任制。

然而椒江为什么能够坚持下来呢?椒江常任制改革制度相对完备，措施比较配套，如取消双层领导体制，实行委员会制，如果要放弃党代会常任制，不开党代会年会了，那只剩下委员会，没有办法开大会了，势必要全面回复旧制，也就是说要重新设置常委会和全委会，任何一个后来接任椒江的主要领导都不容易做到，因为党代会常任制作用一种民主改革的成果和“象征”，谁也不敢试图进行“反民主”的行动。而其他没有实行委员会制的地方，一旦主要领导借口太忙，没有时间开党代会，便很容易做到，因为不开党代会，可以照常开全委会扩大会议，在一定程度上起到开大会的作用。^[2]椒江能够坚持，甚至十六大能够提出扩大县市常任制试点，这与很多省级甚至中央一些高级领导的主张和推动是分不开的，例如原浙江省省长、全国政协常委沈祖伦，他曾多次坚持一定要把台州椒江的党代会常任制坚持下去，而且写信给中央政治局领导，提出扩大党代会常任制试点的建议。^[3]

党代会常任制试点是在中央或省委、市委的直接安排下进行的。为什么在这里试点，不在那里试点，有哪些因素影响试点地方的选择?首先，省委组织部或市委会考虑试点市县的代表性，使这些试点地方的经验能够反映某一类型市县的情况，从不同的试点地方获得不同的经验。例如雅安市选取雨城区和荥经县进行试点，就是考虑了雅安地理、经济和党组织分布状况的多样性，雨城区是城市人口和党员较多、经济条件相对较好，荥经县农村人口比重较大、党员居住比较分散、党建工作基础相对薄弱。党代会常任制试点是一项政治体制改革的试点，改革必须考虑社会影响和政治稳定，试点地方的选择要考虑试点情况必须容易掌握，不能失控，例如湖北省委组织部选择罗田进行试点，罗田县地处大别山下，位置相对偏远，只有30万人口，即使试点出了什么问题，影响也不会太大。试点地方的选择还要征求试点地方的主要领导的意见，一般要在当地主要领导愿意的基础上进行，试点是自愿性的探索活动，不是上级必须执行的命令，所以试点地方的主要领导一般是比较配合试点改革的。试点地方的党政领导班子比较团结，党群关系比较好。

为了更深入具体地了解党代会常任制试点的情况，笔者选取了三个典型的案例:浙江台州椒江区、四川雅安(雨城区和荥经县)、湖北罗田县三地的党代会常任制。浙江台州椒江区是最早进行党代会常任制试点的地方，也是坚持时间最长、各项制度较完善的试点地方;四川雅安是十六大后立即进行的试点，在党代表直选、设立党代会工作机构等方面进行了一些突破性尝试;湖北罗田进行取消县委常委会、完善全委会议事规则和党代会常任制各项制度等方面进行积极探索。选取这几个地方进行分析，基本上能够了解全国各地进行党代会常任制试点的情况。