江苏徐州市县(区)长候选人公推公选

1.江苏徐州市县(区)长候选人公推公选^[1]

根据《宪法》规定，县(市、区)长候选人由政党提名和人大代表联名提名，由县人民代表大会选举产生。通常情况下，执政党的推荐人选会成为县(市、区)长唯一候选人，即便在有非组织提名人选的情况下，组织推荐人选仍然是最重要最关键的候选人。因此，执政党通过什么样的方式产生推荐人选对于县(市、区)长选举具有决定性的影响。传统的产生方式可以概括为“少数人在少数人中选人”，其主要弊端有三个方面，一是选人用人权过于集中，少数人甚至个人掌握了选人用人权力，容易导致用人腐败，甚至出现卖官卖官的现象;二是选人用人视野狭窄，少数几个领导选人，他们所认识的人和接触的范围有限，对备选人的了解有限，不利于优秀人才脱颖而出;三是缺乏民意的体现和忽视了党员的权利，决定推荐人选是政党最重要的决策，应该反映广大党员的意志，推荐人选的选择权是党员最重要的权利之一;四是容易形成官僚裙带关系，导致党员领导干部依附于提拔自己的上级领导，只对上负责不对下负责，只对个别领导负责不对组织负责。党委和组织部门对这些弊端有着深刻的认识，并进行了一系列的改革和创新。

2003年10月至12月，江苏徐州市进行了公推公选沛县县长推荐人选的试点，2005年6月至7月，徐州市丰县县长推荐人选通过公推公选产生，2006年3月至5月，徐州市云龙区、泉山区、贾汪区的区长推荐人选通过公推公选产生。公推公选已成为徐州市产生县区长推荐人选的重要方式。

1.1徐州沛县县长推荐人选公推公选实施办法

徐州市沛县县长推荐人选公推公选是在江苏省委组织部的具体指导下，在徐州市委及组织部的直接操作下根据精心设计的程序有序进行的。整个公推公选过程可以分为七个重要阶段或环节。

(1)准备阶段。准备阶段对于成功地进行试点来说十分重要，公推公选的制度设计和操作安排都在准备阶段完成，以保证公推公选活动在严密组织下有序进行。沛县县长属于江苏省委管理的干部，2003年9月10日江苏省委组织部制定了《江苏省公开推荐选拔县(市)长推荐人选实施方案》(以下简称《实施方案》)，对沛县县长推荐人选公推公选的原则、条件和资格以及程序进行了规定。随后，徐州市委成立了公推公选工作领导小组及其办公室，徐州市委书记徐鸣和副书记、组织部长陆正方分别任组长和办公室主任，领导小组办公室根据《实施方案》制定了《公推公选沛县县长推荐人选工作方案》，对公推公选工作进行了详细的部署。2003年10月20日，徐州市委召开了全市公推公选沛县县长推荐人选动员会议，各县市区党政正职、市委各部委办、市各委办局、公司、直属单位党政主要领导参加了动员会议。同日，公推公选领导小组办公室在徐州日报、徐州电视台、徐州党建网站、徐州政府网站发布了公推公选信息的公告。

(2)报名与资格审查。2003年10月21至22日为报名时间，凡是符合条件的干部到公推公选领导小组办公室报名。推荐选拔在徐州市市级机关、市辖各县市区党政领导班子以及市委管理领导班子的企事业单位范围内进行。凡符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条规定的基本条件，并具备下列资格者可报名参加:①职务要求:在市级机关任正副局长(正副县处职)，其中副职任职2年以上，并有1年以上县、乡工作经历;在市辖各县(市、区)任县(市、区)委副书记、常委，副县(市、区)长，任职2年以上;在市委管理领导班子的企事业单位担任单位正副职，其中副职任职2年以上。②学历要求:大学本科以上。③年龄要求:45岁以下。^[2]全市符合条件的88名人员中有70名报名参加。

(3)民主推荐。民主推荐环节是公推公选最重要的环节。沛县县长推荐人选公推公选包括两轮民主推荐，第一轮推荐会由辖县(市、区)四套班子成员，市委各部委办、市各委办局、公司、直属企事业单位正副县处职领导参加，10月24日上午，全市有754名县处级领导干部参加了第一轮民主推荐会，对报名并符合公推公选沛县县长推荐人选条件的人员进行定向定额推荐，得推荐票为前12名的人选进入第二轮民主推荐。第二轮民主推荐由在职副市级以上领导干部参加，10月27日下午，29名市级领导干部参加了第二轮民主推荐会，他们从第一轮民主推荐产生的前12名人选中推荐出6名人选。在两轮民主推荐会上，工作人员详细公布人选的基本情况，按照姓氏笔画排序，进行无记名投票推荐，根据得票多少确定进入下一轮竞争的人选。

(4)实地调研。民主推荐产生的6名初步推荐人选赴沛县进行为期4天的调研，包括召开沛县县情通报会，由沛县县委书记介绍沛县经济和社会事业发展情况，提供相关资料，组织参观考察沛县重点企业、开发区、市政建设、教育卫生、乡镇等，召开了三个座谈会:经济综合部门负责人座谈会;科教文卫部门负责人座谈会;镇党委书记座谈会，让初步推荐人选全面了解沛县各个方面的具体情况。随后集中6名初步推荐人选封闭管理，独立撰写调研报告。省委组织部评委会对6名人选的调研报告进行评审并打分。

(5)演讲答辩与民意测验。2003年11月9日，徐州市举行了沛县县长推荐人选演讲答辩与民意测验会，演讲答辩实际上就是面试，主要是为了了解初步推荐人选的政策理论水平、综合分析问题的能力、领导水平以及语言表达、仪表气质等。每个初步推荐人选演讲答辩的总时间为40分钟，其中演讲(自我介绍和竞职演说)10分钟，答辩包括回答由专家组事先拟定的命题和回答现场评委和与会人员的及时提问，其中回答命题的时间为20分钟，回答现场及时提问10分钟。参加演讲答辩和民意测验大会的人由两部分人组成，一是评委会成员，负责对演讲答辩进行打分;二是参加民意测验的成员，成员根据初步推荐人选的演讲答辩情况填写民意测验表格。评委会成员由市公推公选领导小组确定，参加民意测验的成员共120人左右，其中沛县占30%，其他县(市、区)占30%，市直单位占40%。①沛县参加民意测验人员包括:党政领导班子成员和人大政协主要负责人14人，检法机构主要负责人2人，镇党委书记4人、综合部门负责人4人、人大代表3人、政协委员3人、党代表3人。②其他县(市区)参加民意测验人员包括:除沛县外，每个县4人，其中书记、县长或副书记1人，常委组织部长1人，镇党委书记1人，综合部门负责人1人。每区各3人，其中书记、区长或副书记1人，常委组织部长1人、综合部门1人。③市直单位参加民意测验人员包括:市委和市政府各部门负责人共25人，市人代表10人，市政协委员10人，市党代表10人。演讲答辩过程中，评委打分现场不公布，以免影响民意测验，演讲答辩后，评委退场，参加民意测验的人员填写民意测验表格。测验人员对6名初步推荐人选按照满意程度分别派出第1至第6名的名次，每个名次对应了一定的分值，综合统计时进行分数换算。

调研报告、演讲答辩和民意测验的结果按照3:3:4的权重进行综合汇总，根据得分高低确定前3名为被考察人员，由省委组织部进行考察。3名被考察人员是徐州市政府副秘书长冯其谱、徐州市政府副秘书长孟铁林、沛县县委副书记朱光亚。

(6)组织考察与市常委会建议。省委组织部对3名被考察人员进行组织考察，考察结束后，市委常委会根据省委组织部考察结果，讨论研究提出2名推荐人选建议人选，提交市全委会表决。常委会决定孟铁林和冯其谱进入下一轮角逐。

(7)市委全委会表决。2003年11月23日，徐州市召开市委全委会，到会市委委员32人(市委委员共36人)，从市委常委会建议的2名人选中投票选出1人为市委推荐人选。市委副秘书长孟铁林得票最高，为市委最终推荐人选。^[3]

沛县县长推荐人选的最终出炉要经历六“关”，首先是符合基本条件和资格，这是报名参与竞争的前提，也是参与竞争的起点，经过报名和资格审查，70人开始了竞争;“第二关”是“70进12”，由754名县处级领导干部参加的第一轮民主推荐从70人中选出12人;“第三关”是“12进6”，由29名市级领导参加的第二轮民主推荐从12人中选出6人;“第四关”是“6进3”，经过调研和撰写调研报告、演讲答辩和民意测验，根据综合得分排序，从6人中选出3人;“第五关”是“3进2”，市委常委会根据省委组织部考察结果从3人中选出2人;“第六关”是“2进1”，市委全委会投票表决从2人中选出1人。

1.2县区长推荐人选公推公选的特征

县区长推荐人选公推公选相对于传统县区长推荐人选的产生方式来说，是一次重大的改革和突破，传统的做法是市委书记在市常委会上提出县区长的推荐人选，经过常委会决定，然后提交县区人大常委会或人大选举产生。从实际运行来看，县区长的决定权往往掌握在少数人手中，尤其是市主要领导手中。县区长推荐人选公推公选改变了谁当县区长的决定权集中在少数人甚至个别领导手中的情况，是针对传统运作模式的弊端进行的重大创新，公推公选体现了扩大民主、个人竞争、党管干部、依法依规的特征。(www.xing528.com)

(1)扩大民主。传统模式最大的特点就是权力过于集中，缺乏民主，也是传统模式最大的弊端。公推公选最大的特征就是扩大了民主，在领导干部选拔任用过程中扩大了民主，变“少数人从少数人选人”为“多数人从多数人中选人”。这里说的民主不是一种理想状态，而是一种动态过程中的民主发展和民主建设，我们可以从以下四个维度清晰地测量这种民主的增长和民主的进步。①推荐人选资格或被推荐人选的范围，这是谁可以被挑选为推荐人选的问题?成为推荐人选的条件限制是放宽了还是更严格了，这些条件在多大的程度上会影响潜在推荐人选的规模和本质。传统模式情况下，除了符合基本的条件和资格外，只有进入市委主要领导或常委会视野的人才可能进入候选队列，而进入市委主要领导或市委常委会视野的人十分有限，公推公选情况下，凡是符合条件的人都可以自己报名，都可以参与成为推荐人选的竞赛中来，进入竞赛的起点开放了，因而，推荐人选的候选范围扩大了，从沛县的情况来看，88名符合条件的人选有70人报名，这些人都可以在相同的起跑线上开始竞争，而在传统的模式下，绝大多数人没有这样的机会。②选举人团，选举人团是指挑选推荐人选的机构，它可以由一个人、几个人或许多人、甚至全体成员组成。根据包容性和排他性对选举人团进行分类，所有种类联结成一个连续体，在包容性的极端，选举人团的范围等于政党所有成员的范围，在排他性的极端，选举人团就只有一个人。在两个极端之间，连续体上的每一段对应一种模式。传统模式下，产生县区长推荐人选的选举人团往往是少数几个人，甚至一个人，而公推公选模式下，选举人团是一个甚至几个人数相对庞大的机构，这个选举人团不是一个人或少数人所能控制的。选举人团成员的扩大意味着民主的增长。③推荐人选挑选中的分权。挑选推荐人选是完全由上级组织决定的，还是有下级组织的成员或一般成员的参与。传统模式下，推荐人选往往由市常委会决定，容易出现书记说了算的现象，县级组织及以下组织的成员没有参与，普通的干部或党员更不可能参与。公推公选情况下，参加两轮民主推荐的人来自不同的层面，县级组织以及以下的组织成员，甚至一般的党代表也参与进来，对推荐人选的产生有了发言权。领导干部的产生由少数人决定到多数人决定反映了民主的增长。④票决制。什么样的表决方式对于决定推荐人选的性质具有重要影响，如果政党推荐人选挑选过程中包含投票决定的程序，即由投票来决定提名推荐人选或决定将谁放在候选人名单上，就可以称为票决制。传统模式下，对于干部任用事项往往采用举手表决的方式，不利于表达表决人的真实意图，而公推公选在民主推荐环节和最后决定环节都采用投票表决的方式，体现了民主的进步。

(2)个人竞争。个人竞争是公推公选的一个重要特征。个人竞争包含了两层意思，一是公推公选过程中存在竞争机制，民主机制与竞争机制是紧密联系在一起的，民主必然意味着存在竞争。公推公选的过程就是一个竞争的过程，每个环节都有人在竞争中被淘汰，从民主推荐到演讲答辩，每个环节直接体现了报名人员之间的竞争。个人竞争包含的第二层意思是指竞争在个人之间进行，竞争是个人之间的竞争，不是派别或集团之间的竞争。公推公选制度设计的重要特征是考察竞争者个人的能力素质和民意基础，个人在竞争中只代表自己，没有派别背景。这是一党制情况下与多党制情况下党内竞争最大的区别。

(3)党管干部原则。公推公选不是自由放任式的竞选，而是在党的领导和党管干部原则下进行的竞争性选拔或选举。徐州市沛县县长推荐人选公推公选是省委提出来的，公推公选的实施办法是省委组织部制定的，整个过程是在省委组织部和徐州市委组织部直接操作下进行的，党管干部的权限没有变。公推公选是在坚持《党章》的规定、坚持《党政领导干部选拔任用工作条例》以及十六大和十六届四中全会精神的情况下进行的。党管干部的原则没有变化，但是党管干部的方式发生了改变，党管干部的方式由“少数人从少数人中选人”向“多数人从多数人中选人”转变，由个人推荐向自荐竞争的方式转变，由过于集权的方式向扩大党内民主的方式转变，由等额考察和等额决定向差额考察和差额决定转变。党管干部方式的民主化有利于更好地实现党管干部的目的，即选出能够坚持党的领导、贯彻落实党的方针政策的优秀领导干部，选出“政治上靠得住、发展上有本事、作风上过得硬”的领导干部。

(4)依法依规原则。县区长候选人推荐人选公推公选是对传统方式的创新，但是并没有改变有关国家法律和党的制度规定。依法治国是我国宪法规定的原则，依法执政是党执政要坚持的原则。沛县县长候选人推荐人选公推公选没有改变法律规定的县长产生方式的程序，根据宪法和法律规定，县长由县人大选举任命，县长候选人由政党提名和县人大代表联名提名，公推公选没有改变这些程序，而是在县长候选人的政党提名环节进行了创新，公推公选产生的是政党推荐人选或提名人选，县长仍然是由县人大选举任命。沛县县长推荐人选公推公选不仅依据法律法规进行，还遵循了党的有关制度规定。公推公选的创新坚持了依法依规原则，反映了党内民主发展的积累性，增强了党内民主创新的合法性，在某种程度上证明了党在发展党内民主和建设民主政治方面更加成熟，在推进社会主义民主政治建设方面的执政能力在不断提高。

1.3县区长候选人推荐人选公推公选的性质

如何看待县区长推荐人选公推公选的性质，需要认真分析才能确定。

(1)县区长推荐人选公推公选属于党内民主的范畴吗?

党内职务的竞争性选举属于党内民主，政党向政府重要职务推荐人选的竞争性选举或选拔也应该属于党内民主。沛县县长候选人推荐人选是执政党向县人大推荐县政府行政首长的人选，公推公选产生的是执政党推荐的县长候选人，而不是县长本身，县长仍然要由县人大选举任命。公推公选过程中虽然有少数非党员参加，但都是党内程序，是根据党内规定在党内进行的。实际上，在西方多党制国家，党内民主更多的是指政党候选人产生的民主。县区长推荐人选公推公选不仅直接体现了党内民主，也体现了党内民主与人民民主的有机结合。

(2)公推公选是选拔还是选举?

选举与选拔是两种不同性质的领导人产生方式。从方向上来看，选举是自下而上的，掌权者是通过众多的政党或社会成员投票选出来的;选拔是自上而下的，上级组织的领导决定下级组织的领导。从权力和权利上来看，选举体现政党或社会成员的民主权利;选拔体现上级领导的权力。从竞争的角度来看，选举由候选人之间的竞争来决定;选拔由选拔者与被选拔者的人际关系来决定。从程序的角度来看，选举往往依据公开透明、公平公正的程序进行;选拔往往是暗箱操作。选拔与选举可以看作一条线上的两端，中间存在很多种状态。从沛县县长候选人推荐人选公推公选的实际情况来看，公推公选涉及众多的环节，不同的环节由不同的人来参与和决定，体现不同人的权力和权利。公推公选是处于选拔与选举之间，既具有选拔的因素，又具有选举的因素，它不同于传统的选拔模式，也并非完全竞争性选举。从方向上来看，公推公选既有来自下面的成员参与，又有来自上级领导的决定;从权力和权利上来看，公推公选过程既体现了政党和社会成员的选择权利，又体现了上级领导的挑选权力;从竞争角度来看，公推公选存在候选人之间的个人竞争，候选人与上级领导的人际关系也起重要作用;从程序上来看，公推公选的多数环节是公开透明的，但也有个别环节是秘密进行的。公推公选反映了中国特色的民主增长和民主进步的道路，这条道路是从选拔走向选举的过程，党内民主发展是基于自身发展逻辑的内生性民主。

1.4徐州市县区长候选人推荐人选公推公选的原因

2003年徐州沛县县长推荐人选公推公选是江苏省委组织部请示省委领导后决定的，2006年徐州三个区的区长候选人推荐人选公推公选是徐州市委决定的。县区长候选人推荐人选公推公选是对传统县区长候选人推荐人选产生方式的重要突破，是领导干部产生方式民主化的重大进步，人们很自然地会提出为什么徐州市或江苏省率先进行这样的改革和创新。笔者在徐州调研时专门就这个问题与有关人员进行了访谈。徐州市县区长候选人推荐人选公推公选的原因主要有三个方面，一是宏观背景方面，传统选拔方式存在弊端需要改革，扩大党内民主是中央政策支持和鼓励的;二是决策者，省委和市委领导是决定和推动公推公选的关键因素;三是公推公选是近年来干部制度民主化改革的必然要求和发展趋势。

(1)客观形势发展需要对传统领导干部选拔制度进行改革。传统领导干部选拔方式可以概括为“少数人从少数人中选人”，这种选拔制度的弊端十分明显，从选拔范围来看，选人视野太窄，从选拔者来说，权力集中在少数人甚至个别领导手中，权力过于集中，从合法性来说，缺少党员干部的参与，公信力不够。权力过于集中的选拔方式为用人腐败提供了温床，不利于激励领导干部谋发展办实事。改革传统的干部选拔方式是客观形势发展的需要，尤其是近年来县级党政在地方经济社会发展中的作用更为突出，选好县区党政主要领导对于一个县区来说起着至关重要的作用。江苏省委认识到，在推进县域经济和社会发展过程中，县级领导班子特别是“一把手”承担着重要职责，省委的思路是要把公推公选县市党政主要领导作为促进县域经济社会发展的重要途径。

(2)省委市委领导决策是启动和推动公推公选的直接原因。公推公选是省委以及省委组织部直接启动的，是主动进行地改革和创新。改革创新者对于启动改革和创新来说起着十分关键的作用。徐州市之所以率先进行县市长推荐人人选公推公选首先是与江苏省委市委领导有关，省委市委领导是改革创新者。从某种意义上来说，公推公选最直接的影响就是省委和市委主要领导用人权力的削弱，传统的模式下，县区长候选人是由省委市委主要领导同志推荐的，体现了省委市委领导最重要的权力。公推公选过程中，虽然省委市委领导也起着重要作用，但是省委市委领导看上的人选不一定能成为推荐人选。为什么省委市委领导会进行改革创新而主动放弃自己的权力呢?几个方面的因素决定了他们愿意这样做。首先，省委市委领导具有改革意识，不因循守旧，江苏省委书记李源潮、徐州市委书记徐鸣都是具有强烈改革意识的领导，是创新型的领导者;其次，这与他们的权力观有关，正确的权力观的核心是权力来源于人民，权力应该为人民所用，为人民的利益服务，公推公选有利于推动地方经济社会发展，更好地为人民服务，对于领导者来说，放弃个人的某些权力而做有利于人民的事情，体现了江苏省委市委领导正确的权力观，这也是他们愿意推动公推公选重要因素;再次，这与他们的发展思路有关系，领导者的发展思路决定他们的发展举措，江苏省委市委领导十分重视县域经济社会发展情况，在江苏提出“两个率先”发展战略之后，如何实现县域经济社会发展成了关键，省委市委领导企图通过公推公选来选优配强县级党政领导以带动县域经济发展，从这个意义上说，党内民主发展是领导干部选拔制度创新的副产品，也是谋求促进经济社会发展的副产品;最后，公推公选对于市委主要领导尤其是市委书记来说也是有好处的，一般来说，县长人选由市委书记推荐提出，一旦某个县出现了县长职位空缺，很可能许多领导包括省委领导会向他提出推荐人选，这个副省长推荐一个人，那个省委副书记又推荐另一个人，等等，对于市委书记来说，如果依了这位省委领导的推荐，又如何去向另一位领导解释，处理这样的问题是件十分头痛的事情。如果实行公推公选，没有人再会去向市委书记推荐人选了，谁会成为推荐人选也不是市委书记说了算，市委书记也不会遇到上面这种难事了。而且，在全国率先进行符合发展趋势的改革创新，赢得民众和媒体的称赞，得到上级的肯定，这也是政绩的表现，不排除地方领导为了追求政绩而进行改革创新的动机，当然追求这样的政绩是值得鼓励的。

(3)公推公选是领导干部选任方式民主化改革辩证发展的结果。江苏省在领导干部选任体制改革方面进行了多年的探索，取得了一定的成绩，积累了一些经验。回良玉任江苏省委书记的时候就积极推动干部选拔方式的民主化改革，李源潮任江苏省委书记以来加快了扩大党内民主的步伐。公推公选就是在积累了干部选任中扩大民主做法的基础上，并针对传统的公开选拔存在的缺点，将“公推”和“公选”的优点结合起来进行的制度设计上的创新。公开选拔容易导致“以考定局”的弊端，一些长期从事研究工作的、但缺乏实际经验的研究人员容易在公开选拔中选出来，那些实际经验丰富、能力很强的人往往由于考试通不过而失去了机会。另外，公开选拔不能反映民意，不能体现广大干部群众的意见。传统的公开推荐范围较小，参与推荐的人数不多，徐州市公推公选扩大了公开推荐的范围，增加参与推荐的人数。公推公选制度设计就是在已有的经验和基础上进行改进和创新的结果，体现了领导干部选任民主化改革的辩证发展过程。