乡镇党委书记公推直选试点具体做法比较

4.乡镇党委书记公推直选试点具体做法比较

各地试点的具体差异主要表现在程序环节、竞选资格、提名方式、资格审查与组织考查、候选人如何推荐、竞争程度等方面。

(1)程序环节上的异同

本文上面所述的七个环节是一般环节，大多数试点地方都有这些环节，也有些地方多一两个环节，有些地方少一两个环节。平昌县乡镇党委班子公推直选没有实地调研环节，不利于不在本镇工作的候选人了解情况和被党员群众认识。重庆渝北区龙兴镇、陕西南郑县在推荐候选人之后还有一道组织考察的环节，渝北区的规定比较周到，根据推荐结果，以得票多少为序取前两名为考察人选，凡考察不符合《党政领导干部选拔任用工作条例》和有严重问题的，取消其资格，并按得票多少依次递补考察人员。

(2)竞选资格

竞选资格一般都包括学历、党龄工龄、年龄、任职条件等方面，具体要求有所差别。一般来说，竞选乡镇党委书记都要求符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条、第七条规定的基本条件和资格，学历大专以上，年龄在45岁以下，党龄在2或3年以上，工龄在3年或5年以上，任乡镇副职级两年以上。^[56]除了以上一般的条件和资格外，有些试点地方资格条件更多，门槛更高，有些更宽松，门槛更低。例如，南郑县增加了任职回避制度的要求^[57]，平昌县没有这方面的要求，本地人竞选当本镇的党委书记，实际效果比较好，有利于激发候选人为家乡做贡献，也有利于本乡镇人员监督党委书记，笔者的调研发现在本镇人竞选当党委书记并没有什么负面影响。^[58]成都新都区规定，特别优秀的党员干部和企业事业单位的党员科技人才、管理人才等，经区委常委会讨论并报上级组织部门同意后，可破格参加公推直选。^[59]这条规定，有利于扩大享有被选举权人的范围，使一些优秀的村党支部书记和非公经济界党员获得竞选的机会。

(3)提名方式

试点地方一般都实行开放的提名方式，改变了以前有上级组织提名或少数人控制提名的情况。凡是符合规定的资格条件的党员都可以报名参加竞选。由于规定的资格条件本身就将有资格报名的人限制在很窄的范围，例如要求任副乡镇级两年以上这一条就限制了绝大多数人。从目前的情况来看，云南红河州泸西县的竞选门槛是最低的，可以由党员和群众联名推荐。

(4)参加候选人推荐的范围

候选人推荐是公推直选的一个重要环节，一般都要先由竞选人发表竞选演讲，回答参会人员的提问，然后进行无记名推荐投票，投票结果当场公布，这与以前搞的民主测评是一个大的进步，以前的民主测评结果往往作为参考，并不当场统计公布结果。然而试点地方关于参加推荐会人员的范围是不一样的，我们可以从中看出制度设计者的理念。成都新都区、陕西南郑县的推荐会由本乡镇机关全体干部、村居党支部书记、主任和村民小组组长、驻镇单位负责人、企业负责人、各级党代表人大代表、各级政协委员以及民主党派、无党派民主人士等组成，这也是多数地方的做法。重庆渝北区在考察了新都区的做法之后，认为应该适当增加镇外人员的比例，更能体现公正性，于是区公推直选工作领导小组成员及办公室人员也参加推荐大会投票。^[60]平昌县的推荐大会规模是最大的，推荐大会由本乡镇全体党员和不超过党员人数30%的非党群众参加推荐大会，这实际上相当于预选。

(5)正式候选人的确定

正式候选人的确定反映了区县委对乡镇党委书记直选的干预程度的强弱。一般来说，经过推荐大会的推荐投票统计结果确定2名人选，如果这两个人经过组织考察没有问题就被确定为正式候选人，区县委的意见主要体现在审查和组织考察之中。重庆渝北区区领导小组成员及办公室人员直接参与推荐会投票，也是区委表达意见的方式。2005年12月四川遂宁市船山区永兴镇的做法最为复杂，区委的干预也最强。先由信任度测评和结构推荐(信任度测评10分，结构推荐90分)的综合结果从初步候选人中选出4名人选，再由区委全委会从4名人选中投票选出2名作为正式候选人。^[61]

(6)党委书记直选与其他党委成员的产生

各试点地方在进行乡镇党委书记公推直选的同时，其他党委成员的产生方式不尽相同，反映了乡镇党政不同的权力结构。成都市新都区赋予当选党委书记“组阁权”，镇党政领导班子组成人员由当选党委书记向区委提出建议人选，经区委组织部、区纪委考察后报区委按组织程序任免。这种方式很明显搬用了西方行政“组阁制”，与现行体制不符，使得权力更加集中，不利于党的集体领导和进行党内监督。遂宁船山区做法是党委书记和党委委员通过公推直选产生，当选党委书记从当选的党委委员中提名1名副书记建议人员，由区委考察任命。这种方式是一种折中的做法，没有组阁权那么大，但是赋予当选党委书记一定的提名权。陕西南郑县湘水镇的试点做法是乡镇党委书记和副书记都由选举产生，选举同时进行，从实际情况来看，没有竞选人同时报名竞选党委书记和副书记的现象。平昌县的制度设计在这方面比较科学合理，实行全差额选、三轮选和“倒着选”，^[62]党委书记、副书记和党委委员全部差额选举产生，选举分三轮进行，第一轮选党委书记，第二轮选举党委副书记，第三轮选举党委委员，根据候选人意愿，竞选党委书记的落选人员可以参加副书记竞选，竞选副书记落选的人员可以参加党委委员的竞选。先选党委书记，然后选党委副书记，再选党委委员，有利于竞选者报名竞选，保证党的人才不至于因落选而流失，同时有利于党的团结。从高到低职位轮次选举，使得竞选高职位的落选者有机会参与低职位的竞选，避免发生高职位竞选者一旦落选就失去了别的机会。这也有利于减少公推直选对现有乡镇领导带来的冲击。

(7)竞争程度和落选情况

各试点地方选举的竞争程度是不一样的，这与选举规则、党员干部的民主意识、党政人才情况、城乡经济社会发展状况等因素有关。报名参加竞选的人数可以反映选举的竞争程度。选举规则关于竞选资格条件限制比较高的地方，由于报名人数少，竞争就没有那么激烈。城乡差别比较大的地方乡镇党委选举的竞争程度要低一些，县直部门或县里单位的人不愿意去农村竞选乡镇党委书记，而城乡差别比较小的地方，或者说乡镇经济比较发达的地方，选举竞争十分激烈，县直部门和县里单位很多人报名竞选乡镇党委书记。平昌县9个试点乡镇只有兰草镇报名竞选人数为3人，其他8个乡镇只有2人竞选乡镇党委书记，选举竞争程度比较低。而经济发达的成都市新都区，11个乡镇平均有7个人竞选镇党委书记，其中木兰镇有11人竞争党委书记，只有3人是本镇的，4人来自其他乡镇，4人来自区直机关。^[63]重庆市渝北区龙兴镇有18人竞选党委书记，5人来自本镇，9人来自其他乡镇，4人来自区直机关。在实行乡镇党委成员全部公推直选的四川平昌县和云南红河州泸西县，原有的党委成员进行了“重新洗牌”，平昌县直选的9个乡镇中有3名原任副书记在竞选中落马，泸西县10个直选乡镇中，原任副书记4人在竞选被“竞”了下来，过去没有在组织“视野”的4位副书记和很多党委委员进入了新班子。

【注释】

[1]新华社四川分社七名记者对直选进行了全程采访和录像，见证了直选试点的全部过程。笔者于2005年11月29日在成都与新华社四川分社副总编蒋作平进行了座谈。

[2]在党的十七大举行的第二场记者招待会上，中共中央组织部副部长欧阳淞介绍中国共产党党的建设和干部队伍建设情况，新华网，2007年10月17日。

[3]平昌县位于四川东北部，属于四川巴中市，面积2229平方公里，总人口97万，党员共2。6万，系国家扶贫开发工作重点县。

[4]中共平昌县委文件，平昌委［2003］92号，“中共平昌县委关于在乡镇换届中展开公推直选党委领导班子试点的实施意见”。

[5]中共平昌县委文件，平昌委［2003］92号，“中共平昌县委关于在乡镇换届中展开公推直选党委领导班子试点的实施意见”。

[6]笔者在四川平昌县的调研笔记，编号:W—Sichuan—20060308。

[7]笔者与平昌县委副书记郑开屏访谈笔记。郑开屏是平昌县推行公推直选乡镇党委班子的主要发起者之一。

[8]“倒着选”是平昌县委副书记郑开屏概括出来的，笔者以为没有更好的词语来表达这个意思，遂采用这个说法。

[9]笔者调研笔记，编号:W—Sichuan—20051127。

[10]至于如何评价这种提名方式，笔者将在后文分析。

[11]笔者调研笔记，编号:W—Sichuan—20060309。

[12]笔者调研笔记，编号:W—Sichuan—200603091。

[13]笔者与平昌县委书记刘谦祥访谈笔记，编号:W—Sichuan—20051227。

[14]2005年12月28日，笔者在涵水镇召开党员座谈会，编号:W—Sichuan—20051228。

[15]笔者与县委书记刘谦祥、副书记郑开屏的访谈笔记，编号W—Sichuan—200603092。

[16]县委书记刘谦祥的谈话。笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200603073。

[17]时任县委组织部长、现任县委副书记郑开屏的谈话。

[18]平昌县委书记刘谦祥和时任组织部长郑开屏就这个问题与笔者进行了坦诚地交流。访谈中，笔者感觉到他们对基层党内的情况非常熟悉，对基层党内的问题和发展方向看得十分清楚，公推直选的改革不是头脑发热和一时冲动进行的，而是在深思熟虑和精心地制度设计的情况下进行的。

[19]笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200603092。

[20]县委书记刘谦祥的谈话，笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200603092。

[21]时任组织部长郑开屏的谈话，笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200603093。

[22]这是平昌县委书记刘谦祥与笔者的谈话，编号:W—Sichuan—200603092。笔者可以看出，刘书记说的是真心话，可是大多数县委书记更喜欢把任命权看作重要的资源，而不是烫手山芋。

[23]笔者与池春林访谈的笔记，编号:W—Sichuan—200511271。

[24]平昌县于2003年10月份进行了乡镇区划调整，冯仁被任命为兰草镇党委书记，2004年1月进行公推直选。(www.xing528.com)

[25]笔者与冯仁访谈的笔记，编号:W—Sichuan—200511271。

[26]据中组部副部长欧阳淞在2006年3月1日国务院新闻发布会上介绍，截至2005年10月，全国一共有13个省的217个乡镇开展了“公推直选”的试点。资料来源:人民网:http://finance.people.com.cn/GB/4156430.html

[27]平昌县委副书记郑开屏的谈话，笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200511273。

[28]这是相对党委和人大来说的，乡镇党委书记直选涉及到县委组织部门的利益，但是组织部门直接听命于县委。

[29]虽然乡镇党委书记直选在推荐环节有非党群众参与，但是正式选举只有党员有选举权，毕竟是党内选举。

[30]中共四川省委组织部文件，川组通［2004］44号，“关于扩大基层民主落实群众公认进一步改进乡镇党政领导干部选任方式的通知”，第2页。

[31]第二届中国地方政府创新奖申报资料:四川遂宁步云乡直选乡长候选人项目申请书。2003年9月收到。

[32]四川省委副书记王川在全省推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设座谈会上的讲话，2005年8月25日。

[33]四川省委组织部长魏宏在全省推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设座谈会上的讲话，2005年8月25日。

[34]笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200511282。

[35]同上。

[36]一个党员都没有的村称为“空白村”，随着老党员过世，而没有新的人入党，遂出现了空白村。

[37]这是笔者2006年3月9日下午在平昌县江口镇红庙村座谈时了解的情况，笔者调研笔记，编号:W—Sichuan—200603092。

[38]兰草镇党委书记冯仁提供的数据，笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200511282。

[39]笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200511271。

[40]平昌县委副书记郑开屏的谈话，笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200511273。

[41]笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200511282。

[42]笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200511281。

[43]来自原灵山乡党委书记池春林向曾庆红同志汇报的材料。笔者调研时得到证实。

[44]分别是《中国共产党党章》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党农村基层组织选举工作条例》的简称。

[45]《凤凰周刊》2005年第27期“党内‘直选’再试水”一文中写道:中共新《党章》(2002年通过)第二十七条规定:基层党委包括书记和副书记、党委委员，由党的委员会选举产生，报上级党委批准。这是一个错误。《党章》第二十七条的规定应该是:党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准。

[46]“雅安市直选县级党代表”是第二届中国地方政府创新奖获奖项目。2005年8月，笔者到雅安市进行了调研。笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200508062。

[47]当然可以给一点误工补助。

[48]平昌县在2004年元月举行的公推直选，正处寒冬时节，参加直选大会的党员需要取暖。

[49]一些乡镇派车接送岁数较大的老党员。

[50]这是笔者调研座谈时，许多党员这么说的，因为乡镇范围很大，宗族对选举的影响很小。笔者访谈笔记:编号:W—Sichuan—200511282。

[51]李春城于2003年12月23日在木兰镇调研时的讲话，参考《公推直选木兰镇党委书记资料汇编》，中共城都市新都区委组织部编，2004年9月印，第128页。

[52]“成都市新都区公推直选乡镇党委书记情况统计表”，笔者2005年11月30日在新都区调研时获得的资料，由新都区委组织部提供。

[53]《中共成都市新都区委关于镇党委书记公推直选的实施意见》第二十六条，引自《公推直选木兰镇党委书记资料汇编》，中共城都市新都区委组织部编，2004年9月印，第198页。

[54]“成都市新都区公推直选乡镇党委书记情况统计表”，笔者2005年11月30日在新都区调研时获得的资料，由新都区委组织部提供。

[55]由于重庆市是直辖市，重庆的乡镇的级别为处级，省的乡镇的级别一般为科级。

[56]一般地方要求副科级两年以上，重庆因为是直辖市，乡镇为处级，要求任副处两年以上。

[57]“南郑县公推直选湘水镇党委书记、副书记公告”，资料来源:南郑党建网http://www.nzxdj.net/

[58]笔者访谈笔记，编号:W—Sichuan—200603082。

[59]“中共成都市新都区委关于镇党委书记公推直选的实施意见(试行)”第六条。中共成都市新都区委组织部遍，《公推直选木兰镇党委书记资料汇编》，2004年9月，第195页。

[60]2005年8月11日，笔者与渝北区委组织部长黄宗华访谈的笔记，编号:W—Chongqing—200508112。参见“中共重庆市渝北区委关于公推直选龙兴镇党委书记的意见”(2004年5月21日)，中共重庆市渝北区委组织部编，《重庆市渝北区公推直选龙兴镇党委书记文件资料汇编》，2004年9月，第6页。

[61]孙立樵，“直选乡镇党委领导班子的创新实践—四川省遂宁市船山区公推直选永兴镇党委委员和党委书记纪实”，资料来源:中国政府创新网，http://www.chinainnovations.org。

[62]中共平昌县委文件，平昌委［2003］92号，“中共平昌县委关于在乡镇换届中展开公推直选党委领导班子试点的实施意见”。中共平昌县委资料汇编，2005年12月，第7页。

[63]“成都市新都区公推直选乡镇党委书记情况统计表”，笔者2005年11月在新都区调研时获得的资料，由新都区委组织部提供。