陕西南郑县湘水镇党委书记公推直选制度创新与路径选择

3.陕西南郑县湘水镇党委书记公推直选

陕西省南郑县于2005年初至5月在所属的湘水镇进行党委书记公推直选试点，通过公推直选的方式产生了湘水镇党委书记和副书记。时隔四年，笔者于2009年4月下旬赴南郑县进行了调研，调研的重点是了解湘水镇公推直选后的情况，包括湘水镇党委书记公推直选对湘水镇产生了什么影响，领导干部、党员群众如何评价这次公推直选试点，湘水镇的试点对于加强基层党内民主建设具有什么启发意义。

3.1湘水镇公推直选镇党委书记的原因和背景

南郑县委为什么要在湘水镇进行镇党委书记公推直选试点，既有宏观环境变化方面的原因，也有促使其下决心推进这项试点的具体背景。经济社会环境的变化是南郑县推进试点的土壤，是改革所处的大背景。这主要是三个方面:一是农村经济社会发展对农村治理提出新的要求。20世纪90年代以来，农村发展相对滞后，尤其是西部农村发展面临诸多矛盾和问题，更好地推进乡镇经济社会发展需要建设强有力的乡镇领导班子;二是传统干部任免体制存在弊端，要求对任命制进行改革和完善，传统的任命制可以说是“少数人从少数人中选人”，选人的视野比较窄，干部任命的提名权集中在主要领导手中，容易在用人上存在用人唯亲，或用人腐败等不正之风。三是党员群众对民主的要求越来越高。村委会主任普遍实行竞争性选举产生，农村基层民主逐步发展，党员干部和群众的民主意识不断增强，要求在干部任命上实现知情权、参与权、选择权和监督权。

宏观方面的环境对于乡镇来说是共性的，为什么陕西别的县市的乡镇没有进行公推直选，而南郑县却进行了公推直选试点。这就需要了解南郑县改革试点的具体背景。2004年，南郑县杨春镇党委书记拿修高速公路给村民的补偿款用来赌博，把100多万补偿款输掉了。媒体报道这一事件后，在南郑县广大干部群众中产生极大的震动，南郑县委县政府以及广大乡镇干部面临很大的舆论和社会压力，对乡镇党委在群众的威信以及乡镇干部的形象产生负面影响。湘水镇党委书记林英志调入杨春镇当党委书记，湘水镇党委书记位置出现空缺。南郑县委研究决定，利用这个机会，通过公推直选来产生湘水镇的党委书记，以此来打破乡镇沉闷的空气，赢得广大党员群众的拥护和对县委、乡镇党委的信心，激发广大乡镇干部的工作热情和精神。南郑县委是一个具有创新意识的团队，县委书记郝宗友思路开阔，创新意识很强，乡镇干部选拔管理体制创新本来就是南郑县委确立的一项党建工作创新的课题和任务，利用湘水镇党委书记空缺的机会进行公推直选试点，也是一个很好的机会。同时，南郑县的试点也是一种学习行为，早在2004年初至2005年初，四川平昌县、成都市新都区都较大规模地进行了乡镇党委书记公推直选，新都区11个镇的党委书记全部由公推直选产生，媒体进行了大量报道，引起社会广泛关注和肯定。南郑县委组织部曾派员赴四川成都市新都区以及湖北等地对乡镇党委班子选举改革试点进行了考察，南郑的试点是在参考和改进四川等地做法的基础上进行的。另外，在湘水镇进行公推直选，还考虑到湘水镇班子比较团结、党员和干部群众素质较高、经济社会发展基础较好、对于干部具有吸引力等有利因素。

3.2湘水镇公推直选镇党委书记的做法和特点

湘水镇公推直选镇党委书记试点工作具体分为八个步骤进行:一是制订实施方案。2005年年初，县委组织部在深入调研和广泛听取各方面意见的基础上，出台了《关于公推直选湘水镇党委书记、副书记实施意见》，明确了公推直选的目的意义、应遵循的原则、任职的资格条件、工作程序和方式方法等。二是广泛宣传动员。先后召开两次动员大会，发布公告和电视、报纸等媒体，对公推直选工作进行广泛宣传和深入动员，激发和调动干部群众参与热情。三是报名和资格审查。全县共有48名干部报名参加竞选湘水镇党委书记和副书记，其中正科级干部2名，副科级干部21名，一般干部25名;报名参加竞选湘水镇党委书记、副书记职位的分别为19名和29名干部。通过资格审查，共有42名干部符合参选条件，其中竞选党委书记的16名，竞选党委副书记的26名。四是实地调研。统一组织42名预备候选人，深入到湘水镇23个村、12个驻镇单位进行为期一周的实地调研，通过座谈、听取介绍、提问了解、查阅资料等方式，全面深入掌握湘水镇的基本情况和经济社会发展状况，各自撰写符合实际、具有针对性的竞职演讲稿。五是进行正式候选人公开推荐。2005年5月16日至17日，湘水镇机关全体干部、村党支部书记、村委会主任、村民组长、驻镇单位负责人和市县党代表、人大代表共292人参加了推荐大会。竞选人员以抽签方式确定的顺序上台发表竞职演讲，回答现场提问，然后由292名干部群众进行无记名投票，按得票多少分别确定2名书记候选人和2名副书记候选人。原湘水镇副镇长陈江涛、湘水镇镇长李先成分别以144票、134票被推为书记候选人，县城建局大河坎城建监察大队副队长肖智强和团县委干部王雪平分别以119票、77票被推为副书记候选人。六是组织考察。县委组织部抽调人员组成干部考察组，对公开推荐出的4名初步候选人深入考察，着重考察其德能勤绩等情况，在认真听取其所在单位干部群众和其他部门意见后，确无异议后，经公推领导小组研究，正式确定4人为正式候选人，并于公示。七是直接选举。5月26日在湘水镇机关大院召开全体党员大会。会议程序与公推大会相似，首先由公推办介绍候选人简历，然后候选人按抽签所定顺序上台演讲，回答党员现场提问并相互提问，演讲和答辩后，参会党员进行无记名投票，当场计票并公布投票结果。全镇462名党员中有395人参加大会并投票，湘水镇原镇长李先成以319票当选为湘水镇党委书记，湘水镇原副镇长陈江涛和团县委干部王雪平分别以278票、256票当选为湘水镇党委副书记。八是批复选举结果。湘水镇党委将选举结果上报县委，经公示一周后，县委常委会开会研究，对选举结果进行批复，随后按组织程序发文，当选者正式任职。

湘水镇试点具有公推直选的普遍特征，相对于传统的干部任免程序，公推直选最重要的是三个环节上的创新或突破:一是初始提名完全开放，符合条件的人都可以报名，经资格审查后作为初始候选人。传统方式一般是由上级党委提出考察对象，进入组织考察视野。二是通过预选确定正式候选人，公推大会实际上是一次预选，由参加大会的人投票从初始候选人中选出正式候选人。传统方式一般是组织部门对主要领导或分管领导提名的人选进行考察，考察范围比所需职数要多，以便上级党委有挑选余地。三是在党员大会上进行正式选举，由党员直接投票。传统方式是在乡镇党委委员会上选举镇党委书记和副书记。从选举方式上来说，湘水镇试点除了具有公推直选的普遍特征外，还有自己的特点。符合条件的人报名参选镇党委书记或副书记，在公推大会上根据得票多少确定2名为党委书记和2名副书记正式候选人，先投票选书记，落选的1人自动获得竞选副书记的资格，党员从公推大会上确定的2名副书记候选人以及竞选书记落选的1人共3人中选出2人为副书记。

湘水镇党委书记公推直选试点自始至终是在南郑县委的领导和组织下进行的，体现了党管干部原则，除了在候选人提名和选举方式上进行了突破外，都严格按照党的有关规定进行。汉中市委组织部对南郑县的试点非常重视，组织部领导多次赴南郑进行指导。从选举组织者来说，县委成立了公推直选领导小组，下设办公室以及监督组等工作部门，负责选举日常事务管理。公推直选的方案和程序、参选资格条件都是县委研究决定后实施的。宣传发动、报名和资格审查、实地调研、公开推荐、组织考查、直接选举等都是由县委公推直选工作领导小组报名县委同意后，由其办公室具体组织实施的。公开推荐产生的候选人，组织考察后由公推直选领导小组研究审定，直选产生的党委书记、副书记由县委进行批复。公推直选的各个环节都是公开透明的，接受群众监督。县纪委专门制订下发了公推直选试点纪律，严禁试点过程中的非组织行为，例如在实地调研期间实行封闭式管理，候选人不得私自离开驻地，防止贿选。公推直选领导小组下的监督组专门履行监督职能，认真接待群众来信来访，对公推直选实行全程监督，确保整个试点工作公开、公平和公正。根据南郑县委组织部的介绍，在具体工作中，县委公推直选领导小组及其办公室坚持严把六关，即:政策关，在制定竞选人员资格与条件上，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关法律规定;审查关，在查阅档案的基础上，逐个进行审查，报名的48名同志中有6名同志因党龄不够等方面不符合规定而未通过资格审查;调研关，实地调研由县委公推直选领导小组办公室统一组织，个人不允许单独下村;演讲关，对演讲时间进行规定和监督;现场提问关，每个竞选人员都要回答问题，保证展示综合素质和才能的机会平等;选举关，党员到会人数严格按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和中组部有关规定，参会正式党员到了80%以上才正式召开选举大会，严格计票、监票，现场公布选举结果。(www.xing528.com)

3.3湘水镇公推直选4年后的情况及其分析

笔者到湘水镇调研的时候，湘水镇党委书记公推直选已经过去4年，公推直选是否还将继续搞下去，公推直选给湘水镇带来了哪些变化，给党员群众的观念和利益是否带来积极的影响，这是笔者调研的重点。公推直选4年后的情况怎么样，应该可以更好地判断公推直选是否是一项符合历史发展趋势的创新，以及预示公推直选的发展方向和前景。

如何检验公推直选的效果，大致可以从两个方面来看:首先，公推直选产生的人怎么样，直选产生的党委书记和副书记是否胜任岗位，是否得到上级党委和广大党员群众的认可。在2005年公推直选产生的党委书记和两名副书记在岗位上都干得比较出色，工作热情高涨，干劲十足，积极履行竞选时的承诺，在自身学习提高、作风建设等各个方面严格要求自己，取得了较好的工作业绩，得到各方面的好评。在2006年和2007年的乡镇党政换届中，县委考虑到镇党委书记李先成年龄偏大且家庭比较困难等因素，将他调到县人大担任人大代表工作委员会主任，镇长陈江涛接替李先成担任镇党委书记，党委副书记王雪平提拔到圣水镇当镇长。应该说，从县委的干部调动来看，公推直选产生的党委书记和两名副书记都得到县委的肯定。笔者在湘水镇的陈家坝和木头坝村调查时，大多数党员和非党群众对这几位领导都表示认可，认为他们的工作干得不错。南郑县委组织表示，公推直选产生的干部既是党员群众选择出来的、受到群众欢迎的干部，也是符合党组织要求的，党员群众的意愿与党组织的意图是一致的。不仅是当选的党委书记和副书记得到认可，就是在选举中落选但得票率也较高的其他候选人也受到党组织的重视。当年参加公推直选的同志绝大多数都得到了提拔使用，参与竞争党委书记职位的16名同志中，提拔使用了8人，交流使用了6人;参与竞争党委副书记的26名同志中，提拔使用了15人。在2006年和2007年的乡镇换届中，县委先后从参与公推直选的同志中提拔了3名同志到湘水镇任职，这说明得票较高的同志与党组织的认识和判断是一致的。为什么党员群众选择的人与党组织的考察会是一致的，这是偶然的，还是具有一定的必然性?从选人的角度来看，如果这种结果是偶然的，那么公推直选不一定是选人的好方式，如果具有一定的必然性，那么公推直选就是选人的好方式，既保障党员群众的权利，增强基层执政合法性，又与党的整体目标相一致，与党的集中统一体制相适应。党员群众能否选出合格的乡镇党组织领导，主要取决于两个因素:信息对称和杜绝贿选。如果党员群众不了解候选人，或者对候选人的表现缺乏一定的判断力，那投票行为就会很盲目，选举的质量就会大打折扣，选出的人就很难具有信服力。贿选或者拉帮结派会影响选民真实意图的表达，败坏选举风气，影响选举的公正性。从信息对称的角度来看，党员群众了解候选人主要是通过平时的接触和见闻，以及公推大会和直选大会上候选人的讲演。一般来说，乡镇范围不大，党员群众还是有一定的机会了解乡镇领导，乡镇是最基层的政府，距离党员群众距离最近，党员群众对乡镇领导相对比较熟悉。候选人的竞职演说都结合乡镇实际，贴近党员群众，党员群众对事关自身的利益的事情，对乡镇经济社会发展这些自己身边的事情还是很清楚的，因而对候选人的演讲无疑最具有判断力。从选举的公正性来看，公推直选的全部过程都受到县委和县纪委的严格监督，每个环节都有相应的规定和制度设计，避免候选人进行非组织活动。笔者调研过程中发现，乡镇直选比村级直选的贿选现象要少，乡镇范围比村的范围大，选民也多，通过贿选达到目的的难度加大，贿选的成本和风险也加大了。从以上两个方面可以看出，公推直选完全可以选出值得上级党组织和党员群众信任的乡镇领导。

其次，公推直选后的乡镇经济社会发展情况怎么样，公推直选产生的领导人是否能够更好地领导和推动乡镇经济社会发展。2005年，湘水镇公推直选后产生的新一届领导班子，对公推直选过程中党员干部群众提出的73个问题进行梳理，归纳成7个方面，分别由领导班子成员牵头负责解决，研究整改措施、规定办理时限。到笔者调研时，已经过去4年，湘水镇领导班子在解决这些问题、推动经济社会发展方面取得了较好的成绩，主要包括以下三个方面:一是调整优化产业结构，推动镇域经济发展。针对全镇沙质土壤适宜山药种植的优势，鼓励和引导群众引进优质杂交山药，在2006年全镇种植面积达到2000亩，2007年达到2500亩。同时多渠道收集市场信息，拓宽群众视野，组织村支书、主任和致富能手到外地参观学习，引进种植优质核桃500亩，扩大种植玄参、乌药等中药材1500亩。加强对劳务输出的组织引导，建立和完善劳务输出网络，强化劳务输出人员技能培训。目前全镇劳务输出人员达4000余人，其中有组织的到广东、新疆等地务工的达到1800余人。到2007年末，全镇实现工农业产值6122万元，比3年前增长2800万元，农村人均纯收入达到2350元，比3年前增长410元。二是抓好重点工程建设，改善基础设施建设。基础设施建设对于农村发展起着至关重要的作用，也是公推直选过程中备受党员群众关注的话题。公推直选产生的班子抓住交通、用水、通讯等突出问题，多方争取资金。拓宽和硬化了17公里的全镇主干道，修建了6个村的通村公路，其中两个村的通村公路建成水泥路。修建了两座小学各3层教学楼，在集镇安装了自来水。三是加强了乡镇党政自身建设，改进机关作风，转变乡镇职能，优化服务。加强党员干部教育，提高基层党组织建设水平。总体上来看，湘水镇这几年的工作得到上级的肯定。2005年湘水镇被南郑县委县政府评为综合工作先进乡镇，2006年镇党委被汉中市委授予“先进基层党组织”称号，2007年被市委评为“市级平安镇”。如何看待湘水镇这几年经济社会发展取得的成绩，这些成绩与公推直选有没有直接的关系，笔者就这个问题与当时选上的领导，以及当地的党员群众和乡镇干部进行了交谈。当时公推直选产生的副书记后来当上镇党委书记的陈江涛，以及当时落选副书记后来组织调来当副书记的肖智强表示，公推直选给他们形成很大的压力，也带来了更大的动力，党员群众的眼睛都盯着自己，好像时刻提醒自己要努力实现竞选时的承诺，否则将失信于党员群众，甚至在民主测评或下一次选举中失去选票。带着这份动力和责任，他们比没有直选的情况下干得更加努力。肖智强告诉笔者，他竞选时曾经说过“如果山药卖不出去，就是前面挂个牌牌，后头背着山药，上西安到农博会去推销，也要帮助农民把山药卖出去”，肖智强来湘水镇担任副书记后，积极收集山药销售信息，广泛联络批发商，组建山药专业协会，为山药销售提供了有利条件。他说直到现在，他已经不分管这块工作了，有时还会有收购山药的商人打电话来向他询问。从笔者收回的问卷调查来看，80%的党员群众认为湘水镇这几年取得的成绩跟公推直选具有直接的关系。我们有理由相信，如果不搞公推直选，湘水镇在经济社会发展方面也会取得一些成绩，而公推直选由于给乡镇领导带来了更大的动力，形成更有效的激励，必然会比不是直选产生的情况下干得更加出色。

3.4湘水镇公推直选存在的问题

湘水镇党委书记公推直选试点过程中遇到什么问题，有什么需要完善的地方，也是笔者调研重点关注的话题。据南郑县委组织部介绍，湘水镇的试点还需要在以下几个方面加以改进:一是公推直选运行成本比较高，包括时间成本和物资成本，直选工作耗时长、工作量大，湘水镇直选试点从启动到完成直选历时近5个月，其间组织部都围绕这个任务运转;直选试点共花了10多万元钱，对于南郑县和湘水镇来说是一笔不小的开支。二是农村党员外出务工较多，要保证80%的党员参会率，难度比较大。三是对公推直选产生的干部的考核监督办法需要完善，直选后的相关配套制度能否跟上，影响公推直选干部任免体制的正常运行。

湘水镇公推直选只进行了一次，在2006年到2007年的换届时，湘水镇没有继续进行公推直选，而是采用了传统的任命方式。当笔者问南郑县委组织部为什么没有继续采取公推直选的方式，县委组织部解释说，主要是考虑当时湘水镇的具体情况，镇党委书记李先成年龄偏大，不太适宜继续担任镇党委书记，镇长陈江涛是接替李先成担任镇党委书记的较佳人选，党委副书记王雪平也应得到提拔。按照组织部的解释，这种情况下已经没有必要进行公推直选，或者说不适合采用公推直选的方式，如果进行公推直选，反而会出现与党组织对湘水镇干部调整的整体布局不一致的情况。同时，组织部也强调，湘水镇公推直选试点是成功的，积累了宝贵经验。当笔者问及是否可以大面积推广时，县委领导和组织部表示，关键是取决于上面的决策，从试点的经验来看，乡镇党委书记公推直选完全可以推广。县委组织部也表示，他们也在考虑适当的时候，可能在全县推广湘水镇的做法和经验。由此看来，试点是否成功，与试点做法是否持续没有直接关联，试点做法没有持续并不能说明试点不成功，试点做法的一时中断不能说明今后就不再继续搞下去。在没有外力推动或者上面政策要求的情况下，试点做法是否继续下去，取决于县委领导对于当时利弊分析和判断，当初试点对于县委来说是有很多收益的，对内树立信心、改变形象，对外赢得关注、获得赞誉。但是试点的收益是递减的，试点继续下去已经不会获得初次试点那么多的收益，甚至可能不利于新任领导的工作思路和布局。