党内民主创新：成都新都区和重庆渝北区乡镇党委书记公推直选

2.成都新都区和重庆渝北区乡镇党委书记公推直选

2003年11月，成都新都区在木兰镇开展了乡镇党委书记公推直选试点工作，至2005年3月，新都区全部11个乡镇完成公推直选工作。2004年7月，重庆市渝北区龙兴镇党委书记通过公推直选产生。随后，云南、江苏、河南、陕西等省份纷纷进行了乡镇党委书记公推直选，2006年初，乡镇党委书记公推直选在更多的省份进行试点。乡镇党委书记公推直选尚处于探索阶段，各地的试点在具体的做法上有不同的操作程序，对不同的试点做法进行比较研究，有利于进一步总结试点经验，不断完善公推直选的程序规则，为公推直选的广泛推广提供借鉴，避免少走弯路。

2.1城都市新都区乡镇党委书记公推直选案例研究

城都市新都区于2003年11月至12月间在木兰镇进行了镇党委书记公推直选的试点，从2004年起在全区推开，截至2005年的3月，新都区全部11个镇的党委书记全部由公推直选产生。新都区乡镇党委书记公推直选产生了重大影响，全国各地前来学习新都经验的人们络绎不绝，一些地方学习之后在本地进行了乡镇党委书记公推直选试点。

(1)新都区乡镇党委书记公推直选的原因

新都区乡镇党委书记公推直选是在城都市委书记李春城和新都区委书记李仲彬的直接推动下进行的。李春城和李仲彬都是改革意识非常强的领导干部，他们深刻领会中央关于发展党内民主的精神，认识到发展党内民主是民主政治建设的重要内容。传统的领导干部产生方式存在很大的弊端，推动领导干部产生方式的民主化是发展党内民主的重要途径。2003年，李春城在中央党校学习期间，与前来看望他的李仲彬谈论党内基层民主建设，决定在新都区选择一个乡镇进行乡镇党委书记公推直选的试点。^[51]2003年9月，新都区木兰镇党委书记职务变动，调离了岗位，木兰镇党委书记出现空缺，新都区委在区委书记李仲彬的推动下决定利用这个机会进行乡镇党委书记公推直选试点。

(2)公推直选的实施办法和过程

新都区于2003年11月至12月在木兰镇进行乡镇党委书记公推直选试点，试点取得成功，并逐步在全区推开。由于在公推直选的实施办法和操作方法上各镇都与木兰镇相似，这里仅以木兰镇为例描述公推直选的实施办法和过程。

木兰镇党委书记公推直选是在区委的直接领导和区委组织部的精心设计和安排下进行的。2003年11月，新都区成立了公推直选木兰镇党委书记工作领导小组及其工作机构，区委书记李仲彬任组长，管党副书记以及组织部长等人为副组长。2003年11月26日，新都区委组织部在经过多次谈论后制定了《新都区委关于公推直选木兰镇党委书记的实施办法》(以下简称《实施办法》)，11月27日，区委召开常委会扩大会议，通过了《实施办法》，并对木兰镇党委书记公推直选工作进行了精心部署。《实施办法》规定全区范围内符合基本条件的区委管理的干部均可报名参加竞选木兰镇党委书记。竞选报名的基本条件如下:①符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条、第七条规定的基本条件和资格;②学历要求:具有大专以上学历;③年龄和党龄要求:年龄在45周岁以下，3年以上党龄;④任职要求:任副局(镇)级实职2年以上或现任正局(镇)级实职的领导干部。

公推直选整个过程包括六个程序或阶段:

①发布公告(时间:2003年11月27日至11月30日)

新都电视台发布公告，公布木兰镇公推直选的职位和职数、基本条件、范围、报名时间及地点等相关时间。

②报名和资格审查(时间:2003年11月28日至12月1日)

凡是符合报名条件的人均可以按照公告确定的报名时间和地点报名，报名时间截止后又区委组织部根据《实施办法》规定的报名条件，对报名者的资格进行审查。有意思的是，报名时间的前几天都没有人来报名，大家对这种开创性的做法感到十分新奇，还没有适应过来，有人还在观望甚至怀疑，直到报名时间的最后一天，十几人不约而同的来到区委组织部报名。总共有20人报名参加竞选，符合资格的报名者一共有11位，3人是本镇的，4人来自其他乡镇，4人来自区直机关。

③实地调研(时间:2003年12月2日至12月3日)

通过资格审查的人员，到木兰镇进行实地调研。木兰镇党委工作人员向调研人员进行木兰镇情况介绍。从调研时间上来看，一天的调研时间显然太短，对于来自外乡镇和区直机关的初步候选人来说，很难在如此短的时间深入了解本镇情况，在与本地候选人竞争中处于不利位置。

④公开推荐(时间:2003年12月4日)

2003年12月4日，在木兰镇中学的阶梯教室召开了公开推荐大会。公开推荐大会分为两个步骤:①演讲与答辩，在推荐大会上，初步候选人针对木兰镇的情况发表竞职演讲;②推荐投票，参加推荐的各方面代表根据演讲人员的陈述及工作表现填写推荐票，当场公布推荐投票结果，推荐票得票数前两名为木兰镇党委书记正式候选人。推荐大会人员由以下范围的人组成:镇机关全体干部、辖区村(社区)支部书记、主任、村民小组长、企业负责人代表、驻镇单位负责人、在镇的党代表、人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士中的代表等各方面的人员，一共244人参加了推荐大会。11位初步候选人根据抽签确定的顺序依次发表演讲，推荐投票结果的前两名为刘刚毅(获得220票)和李勇(获得136票)。根据推荐得票数确定刘刚毅和李勇为正式候选人，刘刚毅1970年出生，大学学历，曾在新都区人大常委会工作，1998年任木兰镇党委副书记，2003年2月任镇长。李勇1961年出生，比刘刚毅大9岁，大专学历，曾在基层法院、司法局和区委组织部工作，2000年任新都区国土资源局副局长，2003年9月任木兰镇党委副书记。

⑤党员直选(时间:2003年12月7日)

2003年12月7日上午，党员直选大会在木兰中学操场举行。直选大会分为两个步骤，先由两位正式候选人分别发表竞职演说，然后由全体党员投票选举。639名党员参加了直选大会，刘刚毅获得480票，李勇获得158票。^[52]笔者在木兰镇调研时了解到，李勇本来是区委提名木兰镇党委书记人选，但是赶上这次公推直选试点，李勇在直选中落选。李勇在干部和党员中的印象也不错，直选得票低于刘刚毅主要有两个方面原因，一是刘刚毅1998年来木兰镇任副书记，且任镇长，在木兰镇工作时间长，工作表现不错，干部和党员对他比较熟悉;二是刘刚毅对木兰镇情况比较熟悉，演讲时表现也比较好，演讲内容得到多数党员认同。(www.xing528.com)

⑥区委批复选举结果

选举结束后，镇党委向区委汇报选举结果和选举情况，区委批复同意了选举结果有效。

(3)新都区乡镇党委书记公推直选的特征

新都区乡镇党委书记公推直选具有公推直选的一般特征，即通过“公推”产生正式候选人，通过党员直接选举产生乡镇党委书记。除了这些一般特征，新都区的公推直选还有自己的特征。

首先，党委书记提名党委班子成员。乡镇党委书记通过公推直选产生后，乡镇党委班子其他成员由当选的党委书记向区委提出建议人选，经区委组织部、区纪委考察后报区委按组织程序任免。^[53]有人称这种方式为“党委书记组阁制”。从实际情况来看，当选的党委书记的提名一般都能够获得区委的同意，事实上，党委书记在提名党委班子其他成员之前往往征求区委领导尤其是主要领导的意见，在听取或领会区委领导的意见，权衡各个方面后进行提名。关于“党委书记组阁”的看法存在很大的分歧，新都区委之所以要实行这种方式，主要是考虑赋予党委书记一定的用人权以更好地履行党委书记的职责，同时减少镇党委班子的摩擦，防止出现班子不团结问题，提高党委议事和决策的效率。也有人对这种方式提出质疑，笔者就不赞成这种“党委书记组阁制”。“党委书记组阁制”很明显模仿了西方的组阁制，组阁制是西方议会制政体制度下政府或行政由赢得议会选举的政党组成政府，并不是所有的西方民主政体都实行组阁制，组阁制不适用于我国政体，更不能作为党委班子成员的产生方式。组阁是指赢得选举的政党组成政府，而不适用于产生政党的领导班子。组阁制情况下党政是分开的，组阁的结果是控制行政部门，在我国党政难以分开的情况下，党委书记组阁将垄断所有的权力。从现实情况来看，乡镇党委书记组阁将更加导致党委书记个人集权，使得本来个人集权的弊端得到加强，甚至可能将党的集体领导原则变成党委书记个人领导，党委书记组阁确实会减少乡镇党委班子不团结问题，因为乡镇党委副书记和党委委员都是乡镇党委书记提名的，副书记和党委委员不太可能与书记作对。但是从另一个角度来看问题更加严重，不是不存在班子团结问题，而是存在不团结问题都无法反映出来，有问题也不敢反映了，掩盖了团结问题，这样的后果问题更加严重。提名过程中被提名人员可能属于提拔情况，这样又增加了当选的党委书记的权力，同时在乡镇党委其他成员的产生方式上降低了民主程度，成为乡镇党委成员关键在于当选的党委书记了，还显然这种方式不如所有党委成员都通过直选产生那么民主和公平。

其次，竞选乡镇党委书记竞争十分激烈。报名参加竞选的人数可以反映选举的竞争程度。新都区经济相对发达，各镇的经济实力都比较强，11个乡镇平均有7人竞选镇党委书记，其中木兰镇有11人竞争党委书记，只有3人是本镇的，4人来自其他乡镇，4人来自区直机关。^[54]说明乡镇党委书记的岗位是十分吸引人的，区直机关的干部都有人向往这个职位。4人来自区直机关的分别是新都区农村工作领导小组办公室副主任、新都区《新都资讯》总编辑、新都区团委副书记和新都区农业机械局副局长。初步候选人都具有相当实力，经历丰富，对农村都比较熟悉，候选人之间的竞争十分激烈。

再次，公推直选活动组织严密。木兰镇公推直选活动在区委的直接领导下进行，不仅成立了镇党委书记公推直选领导小组及办公室，还在领导小组下面成立了组织组、监督组、宣传组、医疗组、保卫组、会务组，并责成专人负责，制定各小组详细的工作方案，保证了直选工作的顺利进行。为防止和纠正直选过程中的违法违纪行为，保证直选工作公开、公平、公正进行，制定了《新都区公推直选木兰镇党委书记工作纪律》，要求所有工作人员和参选人员遵守如下纪律:①不准在选举中进行违反党的纪律、法律规定和有关章程的活动;②不准传播影响团结、引起人心不稳的小道消息和散布不负责任的议论;③不准为竞选者托人情、走后门、拉选票、搞贿选或对他人的投票行为进行暗示、指使、串联、威胁;④竞选者及其关系人不准以任何方式宴请工作人员，或送礼品礼金，或邀请工作人员参加可能影响选举公正的活动;⑤工作人员不准在选举工作中隐瞒、歪曲事实真相，或者泄露酝酿、讨论公推直选工作内容;⑥工作人员不准将掌握的竞选者的状况、准备竞选资料内容随意或有意透露给他人;⑦任何人不准在公推直选过程中任人唯亲，封官许愿，营私舞弊，搞团团伙伙，或假借反映问题，蓄意诬陷和打击报复他人。竞选者违反上述规定，一经查实，立即取消参选资格，并按照党纪政纪严肃追究其责任;工作人员和参选人员违反上述规定，一经查实，将按照党纪政纪给予严肃处理。严密的组织和严肃的纪律有利于公推直选在党的领导下顺利进行，保证选举的公平性。

最后，镇党委书记考核与奖励制度。新都区对公推直选产生的镇党委书记实行考核制度，考核包括年度目标考核和任期目标考核。考核方式有三种:①述职、质询、民主测评:每年召开一次述职暨民主测评大会，镇党委书记向到会人员汇报一年的工作和目标任务的完成情况，接受与会人员的质询和民主测评。②随机抽样考察考核:由区委组织部组成考核组采取个别访谈、问卷调查、实地了解等方式进行综合考察考核。③综合评价:考核组根据民主测评、考察考核的结果，对镇党委书记的综合表现、目标完成情况进行分析，提出综合评价意见，由区委作出最终评价。新都区对于镇党委书记的考核结果运用进行了如下规定:①镇党委书记在年度考核中综合得分名列前三名的，由区委一次性奖励6万元，国家公务员年度考核等次同时确定为优秀;年度考核得分在60分以上的，一次性奖励5万元。②镇党委书记任满5年，由区委一次性奖励20万元，并记三等功一次。③镇党委书记在任职期间贯彻执行区委决定决议不力，工作责任心不强，难以适应工作要求，不能完成工作任务;在工作中造成严重失误;群众认同度低;在考核中被确定为不称职的，由本人引咎辞职或区委责令辞职。

对乡镇党委书记进行目标考核是许多地方的做法，新都区对镇党委书记的考核程序和方式也是可取的，但是对于考核结果的运用尤其是奖励制度却引起了人们的分歧和一些麻烦。根据考核办法的规定，一个镇党委书记只要称职地任满5年任期，就可以得到45至50万的奖金。这种奖励办法过于偏重镇党委书记，一个镇的工作做好，虽然镇党委书记是关键人物，但是离不开镇党委班子其他成员和工作人员的共同努力。在奖金的分配上会引发不少问题，如果镇党委书记任期内调离，他与接任的党委书记如何分别考核，如果奖励的话如何分配奖金;如果镇党委书记业绩平平，每年考核刚超过60分，他任满5年的话也能获得45万的奖金。这种奖励制度面临不少的问题。

2.2重庆市渝北区龙兴镇党委书记公推直选

2004年5月至7月，重庆市渝北区在龙兴镇进行了公推直选镇党委书记的试点，这是重庆市首次实行乡镇党委书记公推直选。渝北区的试点虽然在时间上晚于四川平昌县和城都市新都区的试点，但是在全国来说，仍属于较早实行乡镇党委书记公推直选的地方，而且在程序和制度设计上进行了一些改进。

(1)渝北区龙兴镇党委书记公推直选的启动

渝北区龙兴镇党委书记公推直选试点是在区委书记刘光全和区委组织部长黄宗华的直接推动下进行的。刘光全和黄宗华都是具有强烈改革意识和民主意识的领导干部，2001年以来，渝北区在实行科级干部竞争上岗、公开选拔处级领导干部、全委会票决重要干部、公选村干部等方面进行了积极的探索。2004年初，渝北区委把扩大党内民主作为全区2004年的“十件大事”之一，要求区委组织部进行大胆探索。2004年3月29日至30日，区委常委、区委组织部长黄宗华、组织部副部长邓孝明，干部科科长喻继志3人组成考察组，赴城都市新都区考察学习公推直选木兰镇党委书记的经验，考察回来后写作了考察报告，并建议可在渝北区找个别镇进行镇党委书记公推直选的试点。职位出现空缺往往是领导干部选拔改革的有利时机，刚好机会来了，2004年4月份，龙兴镇党委书记由于职位调动，镇党委书记一职空缺，区委当机决定在龙兴镇进行镇党委书记公推直选试点。

(2)渝北区龙兴镇党委书记公推直选的实施办法和过程

2004年5月中旬，渝北区成立了龙兴镇党委书记公推直选工作领导小组，由区委书记刘光全任组长，管党副书记和组织部长任副组长，随后在组织部成立了领导小组办公室。2004年5月21日，公布了《渝北区委关于公推直选龙兴镇党委书记的意见》，规定了公推直选的原则、范围和条件、程序和方法。《意见》规定全区范围内符合基本条件的干部均可报名参加竞选龙兴镇党委书记。竞选报名的基本条件如下:①符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条、第七条规定的基本条件和资格;②学历要求:具有大专以上学历;③年龄和党龄要求:年龄在45周岁以下，3年以上党龄;④任职要求:任副处(镇)级实职2年以上或现任正处(镇)级实职的领导干部。^[55]

龙兴镇党委书记公推直选从2004年5月至7月结束，主要包括以下几个步骤:①宣传发动(时间:2004年5月24日至6月5日)。区委下发《渝北区委关于公推直选龙兴镇党委书记的意见》，同时在渝北电视台、渝北党建网发布消息，公布公推直选的职位、基本条件、范围、报名时间和地点等相关内容。②报名和资格审查(时间:2004年6月6日至6月15日)。凡是符合条件的人员，均可按照规定的时间到区委组织部报名，报名时间为2004年6月7日至6月11日。报名截止后由区委组织部按照公推直选的条件，对报名者进行资格审查，通过资格审查的人员如果党组织关系不在龙兴镇的人将党组织关系临时转移至龙兴镇。一共有18位符合条件的报名者，龙兴镇现有班子成员中符合条件的5位干部全部报了名，其中区级机关干部4人，有9位来自其他的乡镇，18位报名者中有3位正处级(镇)干部，1名女干部。通过资格审查后，这18位竞选者在区委和龙兴镇政府公司栏、渝北电视台、龙兴镇闭路电视进行了公示和宣传。③实地调研(时间:2004年6月16日至6月20日)。为了保证竞选的公正性，使参选者在同一起跑线上公平竞争，渝北区统一组织18位竞选者在龙兴镇进行了5天的实地调研，通过统一组织和自由调研相结合的方式，让竞选者充分了解龙兴镇的产业结构状况、场镇建设、古镇旅游开发、招商引资等方面的情况。④公开推荐和考察(时间:2004年6月21日至6月30日)。2004年6月23日，区委在龙兴镇召开了龙兴镇党委书记正式候选人推荐大会，18位竞选者分别发表演讲，并回答现场提问，然后由参加推荐大会的人员进行投票。推荐大会由下列人员参加:区公推直选领导小组成员及办公室人员，龙兴镇机关全体干部、龙兴镇村(社区)党组书记、主任、镇属重点企业负责人、区驻镇单位及镇属事业单位负责人、在镇的区党代表、人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士等各方面的人员。一共有85位人员参加了民主推荐大会。从区委书记到村党支部书记，参加推荐大会的人员每人投一票，区委书记不发表讲话，不做倾向性的表态。龙兴镇镇长陈国华和木耳镇镇长张中远分别获得72张和25张推荐票，位居前2名，经过组织考察，他们两人被确定为龙兴镇党委书记正式候选人。⑤党员大会直选(时间:2004年7月3日)。2004年7月2日，龙兴镇召开了全镇党员大会，732名党员参加了大会。两位正式候选人根据抽签决定的顺序登台演讲，回答现场提问，然后由党员投票，当场记票并公布了计票结果。龙兴镇镇长陈国华最终以422票当选镇党委书记。⑥批复选举结果(时间:2004年7月5日)。2004年7月5日，区委批复同意了选举结果。

(3)渝北区龙兴镇党委书记公推直选的特征

渝北区龙兴镇党委书记公推直选是在考察学习城都市新都区木兰镇党委书记公推直选的基础上进行的，因而在制度设计上和操作程序上更加完善。主要表现在以下几个方面:①区公推直选领导小组及办公室的成员参加民主推荐会，渝北区认为如果推荐人员只局限于本镇，可能导致视野相对狭小，对区直部门和其他乡镇来的竞选者不利，所以增加镇外人员参与推荐大会，区领导小组及办公室的成员参与推荐大会可以部分反映区级领导以及组织部的意见;②通过资格审查的人员实地调研时间充分，调研组织有序，安排周到。渝北区组织部考察了新都区木兰镇的做法，认为1至2天的调研时间过于仓促，于是把调研时间安排了5天，且统一调研和自由调研相结合，充分了解镇里的情况;③合理安排组织考察。龙兴镇公推直选的组织考察环节安排在推荐大会选出两名候选人之后，对两名候选人进行组织考察，如果推荐的票的前两名发现有问题，可根据得推荐票的名次依次递补。这个制度设计考虑的比较周到，组织考察与资格审查不一样，资格审查只看是否符合报名的基本条件，组织考察要考察廉政、遵守纪律等方面的情况，如果在资格审查环节就进行组织考察，由于符合资格的人数太多组织考察操作难度加大，在推出两名候选人之后进行组织考察比较合理。