中国农村NGO发展研究：新农村建设视角下的成果

新农村建设视角下的中国农村NGO发展研究

焦云霞　李　萌

作者简介：焦云霞（1979—　），女，河北定州人，中国社会科学院农村发展研究所2006级硕士研究生。

推进新农村建设，不仅事关农村经济社会的发展，也事关全面建设小康社会和现代化建设的全局，需要全社会各方面力量的参与和扶持。事实也证明，解决“三农”问题，需要付出极大的成本，对于财力尚且薄弱的各级政府机构来说，既低效又不现实。而农村的非政府组织（NGO）基于自身的特点和优势，能够承担一部分公共管理工作，能够在分担政府职能、填补市场缺位、团结个体农民、引领农村发展中发挥其独特的作用。因此，在建设社会主义新农村的背景下，关注农村NGO的发展，具有十分重要的意义。

20世纪90年代以来，国内对NGO的研究日益增多，并取得了丰硕的成果。但是对农村NGO的关注却不多，忽略了中国NGO研究中重要的一个环节。国内对农村NGO的研究主要分为两部分，一是对传统民间组织的研究，主要是社会学、人类学学者在做，比较有代表性的有王沪宁等以村落家族文化为主题进行的研究，^[1]钱杭、王铭铭、肖唐镖等学者对江西、福建农村宗族的研究。^[2][3][4]张鸣则从乡村权力政治变迁的角度对传统民间组织做了较为细致的研究。^[5]

二是对现代农村民间组织的研究，主要探讨如何用现代性的民间组织将分散的农民组织起来，这些组织主要有三类：一类是政治性的组织，如于建嵘所主张的农民协会；^[6]另一类组织是经济学学者所主张的经济合作组织；再就是有些学者所主张的社会性文化性组织。^[7]笔者拟对国内农村NGO的相关研究做一个系统的梳理，对农村NGO的概念与分类进行界定，并结合对我国农村NGO现状研究，指出目前农村NGO发展中存在的问题，进而从对社会主义新农村的推动作用出发，探讨我国农村NGO进一步发展的基本思路。

一、农村NGO的界定和类型

目前，对于农村NGO的界定还没有形成统一的认同。通常，农村NGO是指在乡村范围内活动的，主要由农民组织和参加，以维护、实现和发展农民利益为目的的政府和企业之外的社会组织。它秉承NGO的宗旨，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。^[8]还有中国学者认为农村NGO是由农民或者在政府的推动和支持下组织的，参与的主体主要由农民构成，旨在更好地实现农民的政治、经济利益或完成某种社会保障功能而组建的农民自我管理、自我服务的组织。^[9]值得说明的是，村民自治机构按照法律规范同样属于农村NGO的范畴，但由于在实际运作过程中村委会仍然扮演着乡政权在村一级权力延伸的角色，从而削弱了自治的属性。^[10]笔者认为，农村NGO主要是指由农民自发组织的，或者是在政府推动和支持下组织的，但参与主体主要是由农民构成，其目标在于更好地实现农民的政治、经济、生活利益或完成某种社会保障功能而组建的一切社会组织。

目前，对于农村NGO的分类还没有统一的标准。有的学者从对在农村治理中行使的职能出发，将农村NGO分为权力组织、服务组织、附属组织三种形式，其中村民委员会、计生协会、老年协会、村民代表会议等属于权力组织，扮演着管理村民生活的权威角色；治保会、调解会、农业行业会、经济合作社等属于服务性组织；共青团、妇联、民兵营等属于附属性组织，附属于党支部。这种分类的目的在于更好地管理农村社会。^[11]

有的学者从NGO角度又将农村NGO划分为：与官方有密切关系、具有合法身份的组织，比如共青团组织、妇联等；以传统形式存在但功能已经变化的乡社团体，如花会、香会和庙会、宗族团体等；新兴的农村NGO，即农民自发形成的公益性组织，如一些教育基金会、行会组织等；各种宗教组织以及带有帮会性质的组织。^[12]

也有学者认为，从合法性角度可以把农村NGO划分为以下四类：强政府合法性和强社会合法性组织；弱政府合法性和强社会合法性组织；弱政府合法性和弱社会合法性组织；以及强政府合法性和弱社会合法性组织。^[13]有的学者根据组织的性质将农村的NGO分为五类：一是政治性的NGO，如农民维权协会等；二是经济性的NGO，如农民生产合作社、消费合作社等；三是社会性的民问组织，如合作医疗保险组织等；四是娱乐性的NGO，如老年人协会、妇女文艺表演队等；五是宗教性和宗族性的NGO。^[14]

二、中国农村NGO兴起的社会背景及发展历程

（一）农村NGO兴起的社会背景

改革开放以来，中国农村NGO取得了前所未有的发展，这是由中国当时的社会背景决定的。

1.国家农村政策的改变为农村NGO的形成提供了政治契机。改革开放以来，中国农村最大的变化从经济体制上说，就是以现行的承包责任制替代原来的人民公社体制。农村实行家庭联产承包责任制后，国家改变了对农村资源的控制与调配，使农村有了产生NGO的基础。我国政府对农村NGO一直采取积极支持的态度，1998年国务院提出对农村NGO要“培育发展与监督管理并举”。党的十六届三中全会指出“支持农民按照自愿、民主的原则，发展各种形式的农村专业合作组织”。温家宝总理近期则提出大力发展农村中介组织。

2.中国市场经济的发展是农村NGO壮大的催化剂。家庭承包制的实行释放了巨大的生产力，促进了农村经济和社会的发展，但也带来了一系列的问题。农户承包的土地十分零碎，基本上不便于机械化耕作，更难以形成规模经营，与现代市场经济发展和社会化所要求的规模化经营极不相符，使得农户的竞争能力非常低下，农民在市场竞争中始终处于弱势地位。而发展壮大农村NGO成为引导农民进入市场、提高竞争力的有效途径。

3.建设社会主义新农村是丰富和完善农村NGO的动力。中央适时提出建设社会主义新农村，随着政府职能向“小政府，大社会”、“有限政府”、“服务政府”的转移，随着公共服务的市场化和社会化，政府职能中公益性、社会性和服务性的微观职能最终将分离出来，由民间组织来承当。新农村建设的“二十字”总方针中，“生产发展，生活宽裕”的前景，在当前农村只有依靠农业经济合作组织来加强农民与市场的联系，从而提高其竞争力才能实现。“乡风文明，村容整洁”的社会生态环境，不可能依赖政府的强制手段，只有通过农村NGO的有效引导才能事半功倍，而“管理民主”正是农村NGO议政、参政、监督的结果。^[15]

（二）中国农村NGO的发展历程

中国农村的民间社会有悠久的历史。从秦统一中国直到最后一个封建王朝清朝崩溃的2000多年时间中，除了元朝等少数时期外，中央政府一般不在村一级设置政府的行政管理机关，农村的治理主要依靠以乡绅为主体的农村民间组织实现。清王朝覆灭后，国民党政府第一次在农村设立了村公所，作为基层政府的派出性行政管理机构。但农村中的民间组织并未完全消失，诸如庙会、宗亲会、祠堂、民团、各种名目的互助基金会等，在大多数农村中依然存在，并继续发挥着重要的影响。

1949年中国共产党执掌政权后，在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的中央集权管理体制，在农村建立起党的支部，与生产大队一道履行对农村的政治和经济管理。20世纪80年代以前，传统的农村民间组织如庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会等相继被消除，农民自发成立的任何其他组织均不允许存在。所以，从1949年到1980年的近40年时间中，严格地说，在中国农村基本上没有民间组织。

1978年中国在邓小平领导下进行了重大的经济和政治改革。改革首先从农村开始，农民的家庭联产承包制取代了原来的人民公社，家庭的私营经济开始发展起来。人民公社解体和家庭承包制的实行，不仅使农村的经济生活，而且使整个农村的社会政治生活也发生了翻天覆地的变化。其中之一便是农村的民间组织又开始慢慢复苏和生长。

1978年中国实行市场经济导向的改革后，农村NGO的发展大体经过了两个阶段。第一阶段是1978年到1992年，在这一阶段中，一些重要的农村NGO开始恢复或产生。如村民委员会、庙会、计划生育会、治保会等。这一阶段的农村NGO有三个特点。其一，NGO的发展速度十分迅速；其二，管理相当混乱；其三，党支部对各种NGO拥有绝对的领导权。第二阶段是1992年至今。这一阶段的主要特点是农村NGO的自主性大大增强，特别是诸如村民委员会和老年协会这些至关重要的村民组织，开始成为村务管理的主体和影响村民生活的主要因素。在这一阶段中，各级政府也相继制定和颁布了新的管理法规。

三、中国农村NGO的发展现状及其对新农村建设的推动作用

（一）中国农村NGO的发展现状

农村NGO自上世纪80年代至今已获得了长足的发展。有学者研究，农村各类NGO约有200万左右。^[16]还有学者将村级组织计算在内，认为保守地看全国已经登记和未经登记的乡村两级的NGO至少有300万余个，占全国NGO总数的2/3以上。此外，NGO的数量仍然保持强劲的增长势头。据统计，目前我国仅农民经济性NGO的数量已经超过l5万个，其中种植业占40%，养殖业占27%，加工运输业占18%，其他行业占15%；组织成员达到2 363万户，占全国总农户数的9.8%；涉及领域也从以往的果蔬、畜牧、水产、林业，发展到农机服务、运输、粮油作物、水利建设、资源开发和手工业品生产等诸多方面。^[17]

根据2004年中国（海南）改革发展研究院设计调查问卷并委托海南大学学生利用暑期完成的问卷调查，可以了解中国农村NGO建设的基本情况。为了研究的方便，调查者把农村NGO定义为：服务农民并以农民为主要成员的组织。它大体可分为4类：（1）类政权性组织；（2）合作经济组织；（3）维权性NGO；（4）社会性服务组织。调查表明，现存农民组织中分布最广的是类政权性组织，占总数的将近半数。分布范围居第二位的是社会服务性组织，但种类少，主要有医疗合作组织和扶贫协会。前者分布达到33.79%，主要集中在云南、四川、陕西、山西、河南等相对落后地区；后者分布达到10.49%，主要集中在云南、四川、辽宁和宁夏等经济落后、少数民族集中的边远地区。在答卷人参加的组织中，经济合作组织最多，占42%。维权性NGO分布面最小，减负协会只占调查村的5.63%，而且主要集中在四川等农业大省。从答卷人所参加组织的运作情况来看，主要有如下特点：（1）注册率低，只有22.14%；（2）大多有组织章程，有或正在拟定的占78%；（3）规模小，会员只有100人以下的占所统计的组织的一半以上；（4）会员的地域范围小，来自本村村民小组、本村村民委员会的分别占41%和28%；（5）其功能主要有提供信息、调解利益纠纷、在遇到困难和灾害时得到帮助；（6）会员的满意度高，非常满意和基本满意的分别占15%和58%，而且不满意的大多集中在强制性的合作医疗组织中。^[18]

（二）农村NGO对新农村建设的推动作用

农村NGO在社会主义新农村建设中发挥着重要的作用。农村NGO可以承担政府做不好做不了的事情，也可以在政府的触角触及不到的地方起着有益的补充作用，尤其在满足弱势群体需求，解决社会问题方面具有独特的优势。

1.经济类NGO促进了农村市场经济的发展，提高了农民的收入。建设社会主义新农村“二十字”总方针中的“生产发展，生活宽裕”是其他目标顺利实施的前提。在市场经济条件下，要提高农产品的竞争力以及农民在市场上的地位，必须发展农民自己的合作经济组织。一方面，合作经济组织通过为成员提供运销、加工、生产和生活服务，形成聚合的规模经济；另一方面，合作经济组织作为合作群体在某个领域共同利益的代表，发挥着联合制衡，促进城乡经济社会协调发展和社会稳定的作用。发展农村合作经济组织可以提高农民的组织化程度，解决农户分散经营与大市场的矛盾，从而使单个农户在市场经济条件下能适应市场变化，增产增收。

2.社会文化类农村NGO有利于农村文明新风的树立。农村社会文化类NGO是建设社会主义新农村“乡风文明，村容整洁”的重要力量。在农村改革开放进程中，在农民的物质生活水平提升的同时也滋生着许多消极的、腐败的因素。而NGO具有公益性、互助性、非营利性等特征，其所倡导的关心人类发展、互助互爱的旨趣与其坚守的人道主义精神，给农村社会带来一股清新空气。另外，农村文化团体不仅是兴趣相同农民发挥才能的舞台，而且还是继承传统文化，传播现代文明的重要工具，是建设社会主义新农村不可或缺的成分。

3.维权类农村NGO有助于推动农村民主政治，加快农村体制的变革。维权类组织具有政治参与和民主监督职能，它是农民的利益表达和维护中心。社会主义新农村建设要求管理民主，而农村NGO组织能够动员政治支持，获得民众的广泛信任，并为村民自治组织提供良好的社会治理的模式；同时通过构建对公共权力的有效监督制约机制，可以有效地化解村民组织与社会系统之间的矛盾冲突，从而推进和谐农村和社会主义新农村的建设。农村NGO的发展是乡镇政府机构精简高效和转变政府职能的社会基础和前提条件之一，发展农村NGO可以转移、导出部分不必要的政府职能，造就“有限政府”、“服务型政府”、“高效政府”。

4.农村教育（培训）、医疗、养老等NGO有利于农村公共产品的供给。新农村建设的一项重要内容，就是大力有效的供给农村公共产品。但是，中国社会经济发展的不平衡导致农村人均教育设施、人均卫生保健设施、人均科技设施等水平都很低，农村社会保障长期以来始终处于社会保障体系的边缘。在整个农村公共产品和服务绝对短缺的情况下，乡镇政府必须剥离出部分群众性、社会性、公益性的社会公共产品和服务职能，委托给农村NGO，充分发挥农村NGO的作用，让其参与提供与农民切身利益相关的基础设施、教育、医疗等公共产品和服务。

四、中国农村NGO发展存在的问题

农村经济体制改革以来，农村NGO进入了加快发展的时期，它们在农村社会和经济的发展过程中发挥了积极作用。但在目前大力推进社会主义新农村建设的进程中，农村NGO的发展还面临不少问题。

1.政府对农村NGO的管理存在漏洞。一是地方政府干预过多，导致农村NGO行政色彩浓厚。^[19]许多地方政府自上而下地组建一些农村NGO，这些NGO实际上成为政府的附属机构。二是政府扶持政策落实不够。部分农村NGO属于非营利性的社会服务组织，国家对这类组织制定的一系列优惠政策不够明确，致使优惠政策有时难以落实到位。三是有效的监督管理机制尚未形成。当前有不少农村NGO尚未取得合法身份，一直在无业务主管部门、无挂靠单位、无审批机关的“三无”状态下开展活动，这给一些不法分子和不当行径留下了可乘之机。^[20]

2.农村NGO内部管理不善。目前农村NGO内部管理也存在不完善的地方，制约了其服务能力和作用的发挥。这主要表现在：第一，农村NGO组织化程度低。目前，全国出现的农村NGO，大多数处于自发状态，与农户间缺乏有效联系，成员不稳定，呈现出“小、散、弱”的问题。第二，管理者素质低。农村NGO的管理者文化水平总体偏低，综合素质不高，经营管理中主要依靠经验办事，缺乏现代经营管理观念和方法。第三，内部运作不规范。目前大多数农村NGO的章程、规章制度，不仅缺乏透明度，在经营方式、资金筹措等方面都存在不同程度的纰漏。^[21](www.xing528.com)

3.社会环境不利于农村NGO的进一步发展。一是对发展农村NGO的认识不够。不论是基层政府及其领导干部，还是农民自身，对发展农村NGO的认识还不够或存在偏差。就农村基层政府而言，没有把发展农村NGO当作农村改革的一个重要环节来抓。就农民自身而言，由于宣传、引导的形式和力度不够，目前对发展农村NGO的重要性还没有在大多数农业生产者中形成共识。二是中国民众的公益意识尚很淡薄。普通民众的志愿意愿、慈善意识不强，例如有的人把民间福利仅仅看作是个人的慈善行为，而非社会的职责。三是社会监督不够理想。在政府无法有效监督农村NGO的情况下，社会监督也处于缺位状态。

4.农村NGO发展的资源不足。一是资金不足。目前，全国各地出现的各种形式的农村NGO，绝大多数属于非经济实体型，其发展资金大部分来自成员缴纳的费用或亲戚、朋友的捐助，自身没有其他合法的资金来源渠道，缺乏“自我造血”机能。由于地方支农资金有限、信用社和银行贷款不足，所以建立正规的农村NGO举步维艰。二是人员素质不高，专业人员缺乏。我国农村NGO负责人的素质参差不齐，管理理念落后，进取意识不强，这些严重制约着农村NGO的发展。同样，农村NGO的从业者素质普遍偏低，文化程度不高，无法保证服务的规范、及时、有效。

五、在新农村建设中推动农村NGO发展

中国农村NGO的发展受诸多因素的制约，为促进其良性发展，充分发挥NGO在农村经济社会发展中的作用，特别是在新农村建设中的作用，笔者建议按以下思路采取相应措施。

1.加强宣传引导，提高对发展农村NGO的认识。要通过各种形式大力宣传发展农村NGO的意义和作用，使广大干部群众认识到，大力发展农村NGO是农村市场经济发展的客观要求和必然趋势，是建设新农村的必然选择，是增加农民收入的重要途径。各级政府的相关职能部门不仅要把发展农村NGO作为构筑“小政府、大社会”格局的一个重要手段和内容，而且要使其成为推动经济社会发展的一个新的增长点，切实解决农村NGO发展过程中出现的新问题，以促进农村NGO的健康发展。

2.健全法律法规，优化农村NGO发展的外部环境。首先是赋予农村NGO合法性，改变其“黑户”身份。由于许多地方对NGO注册登记还有一些硬性规定，造成某些农村NGO只能以“非法”的形式存在。若想改变此种境况，政府必须降低登记门槛，适当放宽限制条件，使农村NGO通过正式程序获得法人地位。其次是加强立法，我国有关NGO的法律法规存在较多的问题，直接限制了农村NGO的发展，甚至有学者认为“影响中国民间组织生存发展的诸要素中，法律法规不健全、不规范是最具根本性的问题”。^[22]

3.健全筹资体系，确保农村NGO可持续发展。许多研究表明，我国农村NGO发展最大的约束瓶颈是缺乏经费。对于农村NGO而言，不断健全筹资体系，筹集更多经费，才能确保其发展有稳定的经济基础，从而获得可持续发展。首先，政府应加大农村财政转移支付力度，通过政府投资重点扶持农村公益事业，促进农村NGO的发展。其次，要激发公民和企业的社会责任感和爱心，扩大个人和企业的捐赠面。对于向农村NGO提供支持的企业，政府可以通过立法给予其税收上的优惠，创造条件使企业捐助成为一种习惯。最后，农村NGO自身可以努力开辟筹资渠道。农村NGO应积极唤起企业、个人和政府对“三农”问题的关注，争取更多的资金、物资援助，争取受惠者的积极回应。

4.对农民进行长期的教育和培训，为农村NGO的培育和发展提供智力。在我国农村公民社会不发达、没有结社传统、村民受教育程度普遍较低的现实情况下，实现村民的自愿组合，就必须首先对村民进行教育和培训。从长远来说，由于培训工作的长期性和高成本性，政府应该加大对此项工作的投入。这也是韩国新村运动的经验之一。韩国政府于1972年成立了一个新村培训院，这是新村运动中一个成绩非常突出的机构，其主要职责就是培训新村领袖。此后的许多相关研究指出，他们在新村运动中起了关键性作用。^[23]除韩国的经验外，在自治传统深厚的美国，有的地方政府为了培养市民了解和参与政府的工作，还专门为市民开办相关的学院进行培训。^[24]因此，我国政府在新农村建设中，通过开办学院，培训新农村建设的积极分子，也能够起到以点带面的作用。

（原载2008年第3期，人大报刊复印资料《农业经济导刊》2008年第10期摘要转载）

【注释】

[1]王沪宁：《当代中国村落家族文化》，上海人民出版社1991年版，第124页。

[2]钱杭，谢维扬：《传统与转型：江西泰和农村宗族形态》，上海社会科学院出版社1995年版，第72页。

[3]王铭铭：《村落视野中的文化与权力》，三联书店1997年版，第12页。

[4]肖唐镖：《村治中的宗族》，上海书店出版社2001年版，第39页。

[5]张鸣：《乡村社会权力与文化结构的变迁》，广西人民出版社2001年版，第7- 68页。

[6]于建嵘：《当代中国农民维权组织的发育与成长》，《中国农村观察》2005年第2期，第37页。

[7]申端锋：《对新农村建设的冷思考》，《调研世界》2006年第4期，第46页。

[8]Salamon，Lester M.anti Anheier，Helmut K.In Search of Nonprofit Sector I：The Question of Definitions.Voluntas，1992，3（2）

[9]李洪琴：《民间组织在推动农村教育中的作用探讨》，《职业教育研究》2004年第7期，第21页。

[10]刘忠瑞，傅景亮：《农村非政府组织与和谐社会的构建》，《长江论坛》2007年第2期，第83页。

[11]俞可平.中国农村的民间组织与治理的变迁——以福建省漳浦县长桥镇东升村为例.http://www.snzg.cn/article/show.php？item id-3653/page-1.html.

[12]李熠煜：《当代农村民间组织生长成因研究》，《人文杂志》2004年第1期，第163页。

[13]宋青：《农村民间组织合法性剖析》，《理论学习》2005年第4期，第37页。

[14]程同顺：《中国农民组织化研究初探》，天津人民出版社2003年版。

[15]林忠生，杨清：《浅谈新农村建设中农村民间组织的兴起及角色定位》，《前沿》2007年第4期，第199-200页。

[16]冯善书：《草根组织，如何做新农村建设的活细胞》（2005- 10- 08）.http://www.people.com.cn.

[17]国鲁来：《农民合作组织的发展及存在的主要问题》，《中国社会科学院院报》2006-03-31。

[18]王习明：《中国农民组织建设的现状——中国农民组织建设入户调查问卷分析报告》，《农业经济导刊》2006年第2期，第22- 23页。

[19]敖毅，许鸣：《当前我国农村新型社会中介组织的发展及其再转型》，《中国农村经济》2004年第7期，第30页。

[20]成志刚，陈锦飞：《我国农村非营利组织的发展问题》，《新东方》2007年第1期，第20页。

[21]祝建兵，陈娟娟：《论社会主义新农村建设进程中农村NGO的发展》，《云南行政学院学报》2007年第3期，第80页。

[22]安蓉泉：《发达地区新兴民间组织发展及其党建工作研究》，杭州出版社2004年版，第8页。

[23]石磊：《寻求“另类”发展的模式——韩国新村运动与中国乡村建设》，《社会学研究》2004年第4期，第44页。

[24]王长寿：《中国农村非营利组织发展研究》，西北农林科技大学博士学位研究生学位论文2003年，第53页。