十五民办高等教育发展及政策问题研究成果

“十五”期间民办高等教育的发展与若干政策问题

徐绪卿

基金项目：全国教育事业“十一五”规划重点招标项目《“十一五”期间中国民办高等教育发展研究》（编号：教发厅函〔2004〕9号）课题总报告节选。

作者简介：徐绪卿（1956－　），男，浙江江山人，研究员，浙江树人大学副校长、浙江省民办高等教育研究所所长，省民办学校协会副会长兼高教分会会长，主要研究方向：民办高等教育和区域高等教育。

一、“十五”期间中国民办高等教育的发展

“十五”期间，中国民办高等教育得益于国家积极发展高等教育的政策、《民办教育促进法》的颁布与实施，抓住了高校扩招的大好机遇，迅速提高了民办高等教育在高等教育中的比重。表1、表2数据反映了民办高校在“九五”、“十五”期间的发展轨迹。2000年，全国民办普通高校仅有37所，2005年底已经达到252所，短短五年时间在数量上增加了6倍多。在校生人数达到212.63万人，比2000年增加了30多倍。此外还有其他民办高等教育机构1 077所，注册学生109.15万人。^[1]

表1　1994—2005年民办普通高校建校情况及在校生数、校均生数一览表1）

注：1）本表根据历年教育部公布的数据整理，学校数为当年审批数，学生数为当年合计数；2）1993年以前，部分省市批准了10所民办普通高校，报教育部备案；3）黄河科技学院升格本科，后面两个数字也是升格数字，总数并不增加；4）在校生数已经包括独立学院，校均规模未划分。

“十五”期间民办高校的快速成长和发展，初步改变了我国高等教育投资体制长期以来由国家财政独家承担的局面，拓宽了高等教育资金的渠道，减轻了国家负担，增加了高等教育的投入，兴办了新的高等学校，扩大了高等教育的资源；缓解了高等教育供求关系严重失衡的矛盾，增加了高中毕业生上大学的机会，在一定程度上满足了人民群众接受高等教育、选择高等教育的愿望；增加了高等教育的规格和品种，为社会培养了大批经济建设和社会发展需要的人才；推出了新的办学机制，推动了高等教育的改革和发展。

表2　1996年以来其他民办高等教育机构注册生一览（万人）

注：根据教育部规划发展司等编著的《2002中国民办教育绿皮书》及有关资料整理。

二、“十五”期间民办高等教育发展的主要特点

（一）规模发展的特点

首先是机构数增加较快，办学规模大幅增加。以民办普通高校为例，到2005年年底止已经达到252所，其中“十五”期间的4年时间共增加了215所，相当于“十五”以前20多年总和的7倍多，至此，独立设置的民办普通高校已经占到全国普通高校总数1792所的14.1%。

其次是民办高校的在校生数大幅增加。“九五”末期，民办普通高校的在校生仅为68321人，而至2005年年底已达到212.63万人，5年时间增长了30倍多。民办高校的在校生已经占全国普通高校在校生（1561.78万）的13.6%，^[2]这是相当惊人的进展。

再次是校均规模迅速扩大。从单个民办高校的办学规模来看，“九五”末期民办高校的校均在校生仅1800人左右，大大低于当时公办高校校均4000多人的办学规模。据2005年的统计，独立设置民办高校的校均在校生为4170人，独立学院校均在校生3640人，尽管与全国平均水平还有一定的差距，但是民办高校大多数是近几年兴建的新校，有这么一个校均规模相当不容易，说明民办普通高校已经初具规模。

（二）结构发展的特点

1.多样化发展的格局初步形成。从办学形式上分析，民办高校已经初步呈现出多样化的趋势。第一个特征是办学形式的多样化。目前民办高校主要有公有民助模式、民办公助模式、民办民有模式以及校企联合办学模式等。多种形式的发展，表明民办高校的筹资活动已经从单纯的民办、民有走向多渠道、多元化的筹资，这有助于增加社会对高等教育的投入，有利于民办高校增强活力。第二个特征是办学类型的多样化。从形式结构上分析，主要有国家批准的具有独立颁发学历文凭资格的民办普通高等学校、公办普通高校中设置的独立学院、民办高校与公办高校联合办学、学历文凭考试和自学考试助考学校、高等职业双证书教育以及国际合作举办学历教育等等。^[3]民办高校多类型、多功能的发展，满足了民办高校自身发展的需要和社会对人才类型多样化的需求。

2.办学层次有所提升，满足了社会发展对人才的需求。“九五”期间，我国仅有民办本科院校2所，到2005年底，民办本科院校已有26所，5年时间比过去的20多年增长了13倍，民办高校已经成功地突破了原有的发展空间。这一动向意义重大，它在一定程度上引导了民办高校今后的发展。而发源于“九五”末期的公办高校独立学院，由于其借助了良好的母体资源，得到了社会的广泛认可。据不完全统计，至2005年12月，经教育部门复审同意的独立学院共有295家，在校生达到近107.46万人。^[4]独立学院的出现和兴起，改善了民办普通高校的结构，补充了优质高等教育资源的不足，缓解了本科资源不足的矛盾，扭转了“十五”期间因高职学院快速发展而造成的本、专科比例失衡的趋势。

3.科类结构逐步合理。民办高校发展之初，科类结构主要集中在传统的文科和个别应用性广泛、教学工作相对容易组织、办学成本相对较低的学科领域。而那些基础学科、理工科专业，因投入大、成本高、难管理，民办高校对这些学科涉及较少。随着办学条件的改善和办学实力的增强，“十五”期间民办高校的科类结构得到了拓展和丰富，一些高校瞄准市场，建设新的学科专业，特别是理工科类专业逐步增多。根据对浙江树人大学、黄河科技学院等一些早期发展的民办高校专业设置情况的调查，工科专业已占一半以上。这是“十五”期间民办高等教育发展的一个重要动向。

（三）区域发展的特点

“十五”期间民办高等教育区域发展的特点主要表现在两个方面。

一是发展的地域进一步拓宽。“九五”期间，民办高等教育发展的地域特点是沿着两个区块发展：传统的高等教育发展中心和高等教育资源相对稀缺的地区。前者因有雄厚的公办高校的闲置师资和管理人才作后盾，如北京、西安等地，后者由于高等教育资源与上学需求的严重反差，市场空间大，如浙江、广东等省。“十五”期间民办高等教育在全国各地全面展开、蓬勃发展。1999年，全国37所民办普通高校分布在17个省、市、自治区，绝大多数省、市仅有一所民办高校，许多省、市空白。“十五”期间许多省、市实现了民办高校办学的零突破，至2005年底，全国各省、市、自治区都建有了民办普通高校。

二是地域经济、政策、文化等方面的差异，初步形成了各自区域内民办高等教育发展的特色。表现之一为“西安现象”，规模大，价格低。陕西民办高校在校生数量占全国民办高校在校生数的14.2%。^[5]在校生超过1万人甚至2万人的民办高校占全国十大万人民办大学的50%。表现之二为“江西现象”，服务促发展。江西省民办高校利用本地人力资源丰富的优势和毗邻的广东省对劳动力需求量大的特点，加快人才培养，抓好就业树立形象，在服务中迅速发展壮大，产生了一批规模大、发展快、受欢迎的民办高校。“江西现象”为经济和高教不发达地区发展民办高等教育提供了经验。^[6]表现之三为“浙江现象”，高起点办学。浙江省是我国经济比较发达的地区，根据经济建设和产业结构调整对人才的需求以及经济条件相对较好、群众上大学的层次要求相对较高的实际情况，浙江省在规范和促进独立设置的民办高校健康发展的同时，依托公立高等教育的雄厚基础和实力，采取改制院校和创办独立学院的办法，高起点创办民办高校，并不断发展壮大。2005年，浙江省有民办高校12所，独立学院20所，民办本、专科院校招生数和在校生数分别占全省高校招生、在校生总人数的30%以上。表现之四为“北京现象”，评估促发展。从2001年起，北京市对民办高校进行评估，共评出合格学校39所，占民办高校总数的45.3%。针对塑造首都的形象，利用优质高等教育资源集中的优势，北京市重点关注民办高校办学的信誉和质量，在规模发展的同时着力抓好办学质量和管理，坚持以评估指导办学，促进民办学校健康、持续发展。

（四）质量发展的特点

“十五”期间各校硬件建设加快，适应了规模发展的需要。在一些与教学密切相关的设施建设方面也取得了较快的进展。如图书藏量、多媒体教室、计算机数量都有较大增长。一批高档次的教育教学设施投入使用，校园网络的建设和校园信息化步伐加快，为提高教学质量创造了条件。许多民办学校根据高等教育快速发展、社会闲散师资紧缺、高层次人员就业困难和民办高校吸纳人才环境相对宽松的实际情况，加大了人才引进力度，加快了专职教师队伍建设，稳定教学秩序。许多学校转变增长方式，从单纯的规模扩张向规模与质量并举的发展模式转变，注重学校内涵的丰富和发展，强化教学管理，加强队伍建设，收到了较好的效果。

同时我们也看到，规模快速扩张仍然是“十五”期间民办高校发展的主要方式。辨证地加以分析，规模快速扩张必然对质量带来一定的冲击。学校扩大首先必须加快硬件建设，势必影响对教学工作的投入。高校的扩招加剧了民办高校对外聘请教师的困难，可选择范围缩小，优秀教师难聘；相当一部分民办高校自身的专职教师队伍还没有建立起来，影响教学质量的稳定和提高。招生规模的扩大，入学门槛降低，生源文化素质下降，给教学和管理带来困难。总体而言，民办高校限于办学的主、客观条件，办学质量呈现两极分化的态势：一部分民办高校办学指导思想正确，定位准，观念新，措施到位，办学质量较高。尤其是已经升格为本科的民办普通高校，其办学取得了良好的信誉，为学校持续发展创造了良好的条件。也有一部分民办高校缺乏办学目标，学校定位不准，功利思想严重，教学投入不足，影响了办学的质量。民办高校中办学质量好的、比较好的和较差的比例大致为3∶5∶2。因此，“十五”期间民办高等教育质量还不很理想，提高办学质量任重道远。

三、我国民办高等教育可持续发展亟需解决的几个政策问题(www.xing528.com)

“十五”期间中国民办高等教育有了快速的发展，但总体而言还处于初创阶段，处于弱势。根据国家发展对人才的需求、人民群众的求学愿望和未来高等教育的发展规划，今后一段时期民办高等教育还将进一步发展。这就不仅要求民办高校总体规模继续增加，而且希望民办高校的办学质量不断提高。正如教育部吴启迪副部长所指出的：继续营造有利于民办高校可持续发展的宽松环境，用制度和政策来保障民办高等教育公平、公正、和谐、可持续健康发展，是政府部门的一项重要工作。^[7]从实际情况来看，今后一段时间，在发展民办高等教育的政策方面，仍需贯彻“放水养鱼”的促进政策，并着重解决好以下几个政策问题：

1.加强规划，设计好发展的空间，引导民办高等教育的发展方向。今后一段时间高等教育的资源仍显紧缺，规模扩张和外延发展仍会持续。我国财政性教育经费占GDP的比例多年来徘徊的3%以下和近几年全国普通高校生均预算内事业费支出与生均预算内公用经费支出连年下降（见表3，表4）的现状表明，财政性高等教育经费相当紧张，维持原有高校的运转已经相当困难，今后新建高校的资金主要还是要靠社会投入解决。当前，从中央到地方各行各业都在制定“十一五”规划，面临新的发展机遇，社会上又出现了一些准备投资高等教育的新动向。地方政府若能根据实际情况，做好民办高校发展的规划工作，留有民办高校的发展空间，统筹民办高校和公办高校协调发展，规划、引导、鼓励和规范社会资金有目标地投入举办民办高校，既可增加高等教育的资源，同时也可以避免资源浪费，提高资金使用效益，促进健康发展。

表3　1993—2004年国家财政教育经费占GDP比例（万元）

续表

数据来源：1.1993—2004《全国教育经费执行情况统计公告》；2.1993—2004GDP经济普查修正数据一览，网易财经2006－01－09。

表4　1999—2004年全国普通高校生均预算内事业费支出与生均预算内公用经费支出情况　　　　　　　　　　　（元）

数据来源：根据1999—2004《全国教育经费执行情况统计公告》整理。

2.务求实效，切实解决教师队伍建设的政策性问题。教师是办好学校的主要因素，中国民办高校的发展强大最终要依靠有实力的教师队伍的崛起。建设一支数量足够、素质较高、专兼结合、相对稳定的教师队伍，是民办高校健康、可持续发展的关键。当前制约教师队伍建设的关键，从政策的角度来看，仍然是要落实《民办教育促进法》赋予民办高校教师的合法地位，在养老保险、职称评定、科研评奖、培训提高、合理流动等方面落实相关具体规定，扫除障碍，加快民办高校专职教师队伍的建设和结构优化，促进民办高校的可持续发展。

教师的养老保险问题，是民办高等教育发展中长期以来悬而未决的重大问题。根据有关规定，民办高校是“非企业法人”单位，而我国传统的人事制度只有事业和企业单位之分，非企业法人单位职工的养老保险制度尚无现成的法规可以借鉴，政策的缺失导致民办高校教师的个人养老保险无据可依，只能按照企业的相关政策，从而与公办教师在退休待遇上形成巨大差别，影响民办高校高学历、高层次教师的引进和稳定，影响专职教师队伍的建设，同时也阻碍了公、民办高校之间教师的流动。殷切希望有关部门从高等教育发展的大局出发，摒弃争议，理清思路，本着公平、公正的原则，全面落实相关政策，为民办高校的长远发展打好基础。

3.落实办学自主权，鼓励和引导民办高校办出质量，彰显特色。办学自主权是指高等学校针对其面临的任务和特点，为保障办学活动能够依据其自身特点和内部客观规律的要求，充分发挥其功能所必需的自主决策权。由于民办高校投资主体的特殊性，更多地受到市场的影响，因此应该有更多的办学自主权，以适应市场变化，增强学校的活力和竞争力。

根据民办高等教育发展的规律，民办高校的办学自主权主要体现在以下几个方面：对学校内部管理体制的选择权；对教师和其他教育工作者的聘任权；面向社会自主招生、自主设置专业权；校产管理使用权；办学经费使用权；重大事项议事权和行使校内监督权。^[8]但从目前来看，教育行政部门在招生计划、招生批次、招生分数、招生区域等方面，基本上还是用计划经济年代的老办法来进行管理；在专业设置、课程安排、教学计划、教学大纲等方面，几乎还是用一个统一的标准来衡量。在教学评估方面，往往不区分学校的性质和类别，公办、民办一刀切。有关部门一方面提倡个性，另一方面又简单地强调统一性，这种自相矛盾的管理使民办高校无所适从。民办学校的办学自主权受到严重损害，民办高校的办学活力被抑制，难以形成自己的办学特色。在我国，民办高校是高等教育大众化的产物。在大众化的背景下，高校办学呈现多元化的办学格局，高校应该有自身的定位和培养特色，以适应社会对人才的大众化需求。为了稳定高等教育发展的环境，保证人才培养的质量，政府对民办高校办学加以适当的规范是完全必要的。但是，不加区别、千篇一律的评估和“规范”只会导致民办高校千校一面，丧失特色。民办高校的可持续发展，需要进一步细化与政府的关系，具体明确并落实各项办学自主权，增强市场竞争力。当前落实民办高校的办学自主权，反映较多的有学校升格本科、专业设置、自主招生等等。特别是在民办高校专业设置、招生的数量、补录和招生区域方面，希望给一些灵活操作的空间，以帮助民办高校贴近市场办学，提高办学效益，更好地服务地方经济和社会发展。

4.鼓励多渠道筹资，改善办学条件，增强民办高校的办学实力。办学经费是民办高校稳定发展的重要基础。当前许多民办高校不同程度地存在办学经费困难的危机，影响办学条件的改善和教学质量的提高。当前解决民办高校的资金问题，落脚点主要应放在四个方面：一是出台优惠政策，动员和引导社会投资高等教育，鼓励办学者加大对学校的投入。二是切实落实“按成本收费”的政策，在学费（含住宿费）标准制定中应该充分考虑到民办高校的特殊性，不搞公办、民办一刀切。三是出台、贯彻扶持政策，在土地征用、建设配套等方面提供优惠，努力降低民办高校的办学成本。四是加强民办高校的财务管理，增强资金使用的透明度，接受社会监督，保证资金使用的安全。

这里要特别提到民办高校的免税收问题。《民办教育促进法》及其实施条例对民办学校的收费问题有明文规定，但是，在国务院常务会议通过《民办教育促进法实施条例》的同一天，财政部和国家税务总局下发了《关于教育税收政策的通知》（财税〔2004〕39号），该文件规定：“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”，由于《民办教育促进法》及其实施条例对举办者不要求取得合理回报的民办学校的收费是否纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费未作明确规定，由此出现了对这些民办学校的收费是否征税的分歧。政策上的模糊导致有的地方税务机关依此为由开始向民办高校征税。我们认为，对出资人不要求取得合理回报的民办高校予以支持，让其享受与公办高校同等税收待遇，这是落实《民办教育促进法》，体现教育公平的重要方面，必须依法管理。有关部门应理顺法律关系，明晰税收政策，切实做到免税，以促进民办高等教育的可持续发展。

民办高等教育的可持续发展，是落实《民办教育促进法》、巩固和发展高等教育改革成果的重要体现，是实施“十一五”规划，全面建设小康社会的重要条件，也是高等教育发展的重要趋势。我们有理由相信，有政府政策的扶持，有社会各界的帮助，有民办高校的努力，我国民办高等教育一定能够由弱变强，在中华民族伟大复兴的进程中发挥应有的贡献。

参考文献：

［1］徐绪卿.新时期中国民办高等教育发展研究.杭州：浙江大学出版社，2005

（原载2006年第2期，人大报刊复印资料《高等教育》2006年第6期全文转载）

【注释】

[1]教育部发展规划司：《教育统计报告》2006年第1期。

[2]教育部发展规划司：《教育统计报告》2006年第1期。

[3]陈宝瑜：《探析民办高校新格局》，《中国教育报》2003年6月24日第4版。

[4]教育部发展规划司：《教育统计报告》2006年第1期。

[5]李维民：《陕西民办高等教育投资效益分析（一）》，《民办教育研究》2002年第2期。

[6]邬大光：《注重市场办出特色促进发展》，《浙江树人大学学报》2002年第2期。

[7]李挥：《中国民办高等教育峰会举行》，《中国教育报》2005年5月19日第1版。

[8]瞿延东：《依法自主办学如何体现》，《中国教育报》2002年5月27日第4版。