陈上仁
作者简介：陈上仁（1963－ ），男，江西赣州人，教育学博士，副教授，浙江树人大学民办高等教育研究所副所长。
一、问题的提出
民办高等教育合法性地位的法律认可，并不能说明民办高等教育在实践上就解决了发展的问题。迄今为止，众多从事高等教育事业的民办教育机构，真正被教育部认可并批准有资格从事高等学历教育的只有少数，绝大多数民办高等教育组织机构在抢夺生源的竞争中陷入了生存危机，迷失了自己发展的方向。客观现实中，许多民办高等教育组织机构没有长远打算，只注意追求规模，试图通过规模来提高自己的抗风险能力和社会声誉，不注重内涵的发展，办学行为出现了“守城”的现象。2004年6月28日，教育部办公厅教发〔2004〕24号文件“关于取消高等教育学历文凭考试的通知”，意味着以高等教育学历文凭考试为主业的民办高等教育机构，将面临着因政府教育政策改革而形成的新的攸关生存与发展路径的重新选择。
民办高等教育机构如何选择自身发展方向，固然取决于自身的实际情况，但某种程度上也可以说受制于政府的教育制度与政策，因为我国民办高等教育的发展，主要是受政府部门出台的教育制度与政策来规制。如果事关民办高等教育发展的制度与政策不清晰、不稳定，民办高校就容易出现盲目与浮躁办学的行为。因此，民办高校发展要定好位，事关民办高等教育发展的制度与政策本身首先要定好位。
《民办教育促进法》的颁布，表明政府对发展民办高等教育的意义及其地位已有清晰的认可。民办高等教育虽然取得了法律认可，但客观上对发展民办高等教育的具体路径还必须依靠教育制度与政策来实现。目前并没有一套系统适合中国民办高等教育发展实情的教育制度与政策安排。通常政府基本上套用现成针对公立高等院校的制度和政策来规范和评价民办高校，于是，民办高校办学初始就开始克隆公办高校办学的方方面面，形成了中国的民办高校只是在产权形态和筹资方式上有别于公办高校的另类公办高校。
《民办教育促进法》的精神在于发展中国的民办教育并促使中国民办教育能够可持续发展，在我国目前尚缺乏教育权威性中介机构的时期，政府必须通过自身的力量来制订有利于民办教育事业发展的长远规则，出台扶助还处于弱势地位的民办教育发展政策，使得承担民办教育事业的组织机构都有自己发展的远景规划，避免混乱与产生资源损耗。
因此，如何从制度和政策层面来明晰中国民办高等教育的发展定位，指导中国民办高等教育组织机构根据国情和自身实情作出长远的发展规划，就已经成为一个非常迫切的现实问题。
二、教育制度层面的中国民办高等教育发展定位
（一）教育制度对中国民办高等教育发展定位的现实影响
教育制度的实质，指的是教育事业的机构设置和管理权限划分的制度。教育事业的机构设置界定的主要是从事相应教育事业的组织机构的准入标准与退出机制；而管理权限合理划分目的则在于客观上易于形成有效的办学监督机制。因此，教育制度具有刚性。教育制度层面的民办高等教育发展定位，主要指的应是民办高等教育层次结构层面的各级、各类民办高等教育发展定位。
教育事业的准入标准无疑关注的应是从事各层次、各类型教育组织必须具备的基本办学条件。从目前情况看，由于民办高等院校的办学实力与办学水平与公办高校相比有差距，一定程度上影响了人们对民办高校办学的信心。现有的教育制度没有明确民办高校是否能从事高等教育各层次人才的培养及其相应的准入标准，客观上民办高等教育机构既有从事非学历教育，也有从事本专科高等学历教育。但政府出台的文件，有时则把民办高等教育限定在专科层次以下的职业教育范围内，这种指导民办高等教育发展的方式方法，容易模糊民办高校的发展方向，显示出政府指导民办高等教育发展政策的随机性，同时还会影响部分有实力的民办高校办学的积极性，民办高校只好把注意力集中在规模扩张并出现办学水平的“守城”行为。事实上，即便是把民办高等教育办学范围主要界定在职业技术教育类，“三百六十行，行行出状元”，职业技术教育同样也存在水平的高低。因此，根本的问题是教育制度应该明晰民办高等教育结构层次及其相应的准入标准，以便激励民办高校努力改善办学条件，不断提高自己的办学水平，办出高质量的民办高等教育。
改革开放以来，我国的民办高等教育发展口径，从办学层次看，由于部分民办高校办学实力的增强而在不断地拓展，已经从初始的民办非学历教育、高等专科学历教育，发展到今天有9所民办高校从事本科学历教育（民办二级学院除外），至于我国民办高校今后能否具有培养硕士、博士层次级人才的资格，理论的说明和实践的印证都处于空白。由于现行教育制度对民办高校从事的高等教育结构层次界定的模糊性，众多有一定高等教育事业年限的民办高等教育机构便没有向上进取的精神和信心，也没有从长远计划来提升学校办学水平的打算，办学行为在原有水平、甚至低水平上重复进行，由此引发的生存危机更加容易导致民办高校追求营利、迫切收回成本的浮躁办学行为，也影响了社会资本介入民办高等教育领域的办学活动。因此，教育制度层面对民办高校从事高等教育学历结构制度规范，便成为实际上民办高校进行长远发展规划以及追求高质量教育的激励机制。
（二）教育制度层面的中国民办高等教育发展的合理性定位
表明上看，高等教育的层次结构体现的只是高等教育的学术水平，实际上它是吸引各级各类高等院校提高自身办学水平的激励机制。从学理上完全可以认为，民办和公办都能办出高水平大学，因为高等教育的层次结构并不是由产权和筹资方式决定的，民办和公办学校之间，严格地说也只是产权形态和筹资方式的不同，教育的属性和职能并不会因产权形态和筹资方式的不同而变异，已有的国内外高水平的民办大学和公办大学足可以证明这个命题。
在美国，私立教育广泛存在于从学前教育到研究生教育的各层次、各类型教育体系中，而且，美国私立高等教育在数量、层次、类型和质量方面所取得的成就得到世界瞩目，已经成为美国高质量高等教育的象征，尽管有因高等教育质量差而不得不遭到淘汰的私立大学。美国之所以能够形成层级多样化、管理体制多元化的私立教育体系，究其原因，结论则是归因于美国私立高等教育的发展完全得益于建立在教育法律基础上的清晰的教育制度。
日本私立学校之多，在世界各国也是少见的，从幼儿园到大学都存在私立性质的学校，著名的庆应大学和早稻田大学是日本私立大学的典范，被称为“私学双雄”。从日本教育发展的历程看，日本私立教育的发展也并非一帆风顺，早期的日本私立大学甚至没有得到法律的正式认可，那时的公立高等教育的发展要比私立好，直到《大学令》颁布以后，私立大学才得到迅猛发展，公、私立大学才取得了同等的法律地位。有数据表明，“1969年私立大学在校生的比例就已很高，4年制大学为75%，短期大学为90%，私立大学成为日本高等教育发展中的主力军”，[1]日本私立高等教育也有非常完整的层次结构。(www.xing528.com)
韩国也是私立教育繁荣的国家，在韩国的私立高等教育体系中，有普通专科学校、本科大学和研究生院。“1990年，韩国私立专科大学101所，占总数的86.3%；私立本科大学83所，占总数的77.6%；1993年，私立专科大学120所，占总数的93.8%，私立本科102所，占总数的80.3%”；“更具特色的是韩国私立大学的研究生院，1990年私立大学中的研究生院234所，占总数的78.5%；1993年私立大学中的研究生院273所，占总数的78%”。[2]韩国私立高等教育结构体系完善、层次分明。
毫无疑问，美、日、韩三国私立高等教育层次结构的多样化是教育制度层面清晰规范的结果。
我国民办高等教育层次结构方面的扩展，虽然呈现多样化的趋势，但客观上层次结构并不完善。如果层次结构在教育制度层面没有明晰的规定，或者规定不明确，客观现实就容易出现办学不稳定性和办学过程层次结构变动的潜规则。高等教育的层级结构作为教育制度层面的民办高等教育发展的激励约束机制，如果制度层面的民办高等教育层次结构规定含糊，不仅会影响民办高等教育的发展定位，甚至会影响针对规范公办和民办教育发展政策的公平性定位。
三、教育政策层面的中国民办高等教育发展定位
民办教育政策的价值是建立在民办教育法和教育制度基础上实现的，民办教育政策应在民办教育促进法和教育制度为民办教育的发展共同构建的运行环境下，针对制度出现的空间来确定的政府应该采取的有效管制行为，当然也包括政府引导行为。
教育政策层面的中国民办高等教育发展定位，就是要在实践上实现《民办教育促进法》以及教育制度对民办高等教育发展定位的同时，根据国情以及政府对教育改革与发展的需要，适时引导民办高校新的稳定的发展方向。
（一）教育政策对中国民办高等教育发展定位的现实影响
我国现行教育政策在引导民办高校自身发展定位的主流趋势是正确的，但由于教育制度层面存在的一些盲区产生的影响，教育政策对民办高等教育发展定位的引导也出现了一些盲点甚至是误区，我们可以对改革开放以来我国民办高等教育发展历程的反思来证明这一点。
我国民办教育的意义和地位是随着国家的政治、经济、文化、科学技术以及教育事业本身的发展而提高的。《民办教育促进法》颁布以前，民办教育机构从非学历教育到有资格从事高等学历文凭教育，基本上依靠的是各个时期的教育政策与法规来进行。教育政策与法规通常是依据当时的国情来制订，因此，有时缺乏长远考虑。对于需要专业性视角来审视的问题，教育政策的建设有时容易忽视从专业性的学理层面来斟酌。例如，一部分具有相当年限的民办高等教育机构，直至今天仍然主要从事非学历教育，办学实力和水平还在原地踏步甚至有所降低，只是依靠国家暂时的教育政策生存，一旦国家教育政策变更，就面临生存危机，多年以来从事高等教育学历文凭考试的民办教育机构就是典型的一例。民办高等教育的发展由于教育制度层面的规范存在盲点，如果仅依靠教育政策补充，受制于教育政策本身固有的局限性，就容易引发民办高等教育机构的生存危机。
（二）教育政策促进中国民办高等教育发展正确定位的改革方向
1.教育政策要有利于落实民办教育促进法以及教育制度规范的民办高等教育发展定位方向。《民办教育促进法》明确指出，民办教育是我国社会主义教育事业的组成部分，公办和民办教育具有同等的法律地位。国外的实践证明，公办和民办都有能力举办好各级各类教育。但是，近期教育部出台的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》规定：“专科层次的职业院校不再升格为本科院校。”既然高等教育层次结构代表的是高等院校举办高等教育的办学水平或者能力，那么，一个高等教育机构在办学过程中能否实现上档次和上水平，就完全取决于他自身的实际水平能否达到相应层次的标准，而不是采用行政命令式的教育政策进行管制，行政命令的方式引导民办教育的发展可能存在较大的负面影响。国家教育政策应该设计提高民办高等教育质量的激励机制，让更多的民办高等教育组织机构通过自身的努力提高自己的办学能力和水平，真正实现民办、公办共同发展的格局。因此，应该注意防止教育政策制定的随意性以及出现针对民办高等教育发展的“双重标准”。
2.民办高等教育政策要有连续性和稳定性。我国改革开放初始的民办教育主要是依靠教育政策来引导和规范，由于经济的发展促进了社会对教育的需求，相对民办教育发展速度而言，教育政策的制订显得比较被动和滞后，有些地方性教育政策甚至带有浓重的地方民办高等教育保护主义色彩。由于不同区域的经济、文化和教育事业发展的差异性，出于不同的思考视角，不同时期的有关民办高等教育发展的政策可能会有一些差异，但应该注意民办高等教育政策的连续性和稳定性。已经出台的民办教育政策应该与《民办教育促进法》的精神相一致，将要出台的事关民办高等教育发展的政策重在体现《民办教育促进法》的精神，与《民办教育促进法》精神相抵触的教育政策应该予以终止，使各地的民办教育的发展具有可持续性。
（原载2006年第1期，人大报刊复印资料《高等教育》2006年第4期全文转载）
【注释】
[1]陈永明：《当代日本私立学校》，山西教育出版社1969年版，第195页。
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