政府职能定位在社保制度改革中的关键作用

社会保障制度改革中的政府职能定位

宋　涛　纪　韶

作者简介：宋涛（1914—　），男，安徽利辛人，我国著名经济学家，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，国务院学位委员会经济学科评论组召集人、中国社会科学院经济研究所学术委员会委员、北京市经济学总会会长、中国经济学团体联合会会长、全国《资本论》研究会会长；纪韶（1954—　），男，吉林长春人，中国人民大学经济学院博士生，辽宁师范大学经济学教授。

“入世”给我们带来了融入经济全球化，并向发达国家迈进的机遇的同时，也对我国社会保障制度的改革提出了更高的要求。这是因为，“入世”后，我国经济的发展将会更多地受到世界经济波动的影响。目前，我国凭现有的实力，不仅很难在国际市场上获得相应份额，而且国内的市场还要不断地被发达国家分割。市场份额的减少会影响国内就业的增长，尤其是对弱势群体的就业影响更大。而我国目前的社会保障制度还很不完善，仅就计划经济时代，由于错误的人口政策和扭曲的经济政策所形成的历史负担、经济结构，尤其是产业结构升级所带来的大规模的就业岗位的转换、数量惊人的农村剩余劳动力，日益迫切要求提供社会化保障等几大问题，势必会在我国出现从沿海地区到内陆地区，从城市到农村的累进失业冲击波。如果政府不能妥善地解决这些问题，就不可能建设好符合市场经济要求的社会保障制度，反过来制约我国整个经济的发展。社会保障制度是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，是市场机制发挥作用的主要制度保证，也是深化国有企业改革的基础工程。政府在其中的作用是无可替代的。因此，认真分析研究目前完善社会保障制度中将要遇到的难题和政府职能发挥中如何提高效率，就显得十分重要。

一、从目前社会保障制度改革所面临的严峻形势，看政府职能发挥的难点

“入世”后，我国在完善社会保障制度的运作中将面临三大必须解决好的难题：从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济向社会主义市场经济转轨所带来的巨大震动；从近期看，要解决“入世”后的宏观经济波动，影响国民就业和收入问题，尤其是弱势群体的就业和生活问题，以保障社会的稳定；并适时调整社会保险基金各项收支平衡，以保障经济的稳定增长。这三大难题是政府职能发挥的关键。现行的社会保障制度难以满足解决这三大难题的要求。主要表现在：

1.现行社会保障制度难以解决人口老龄化的问题。我国社会保险体系由于历史原因没有积累基金，采取现收现付方式。而刚刚转向社会统筹和个人账户相结合的部分积累式基金缺口很大，和国外在人均收入较高，市场经济制度较完善的基础上建立的社会保障制度相比，我国建立社会保障的物质基础十分薄弱。但是，我们却要在此基础上解决比发达国家严重得多的，而且人口基数大、发展迅速的老龄化问题，以及与老龄密切相关的医疗保险问题。目前，我国面临的大量中老年职工过早退出就业的趋势和老龄化所要求的推迟退休年龄，形成了尖锐矛盾，使政府在决策时左右为难。大量的未到退休年龄的职工提前内退，在空出了工作岗位的同时，却又加重养老保险的负担；如果不退休，又会影响新成长的劳动力就业。总之，不论政策导向偏重哪一方，最终都是对总体社会保障制度形成压力。至少到2030年之前，人口老龄化的压力都不会减弱。

2.现行社会保障制度难以适应经济体制转轨的要求。据国家信息中心经济预测部预测：“十五”期间仍是我国劳动年龄人口增长的高峰期，每年将净增1000多万人，如果“十五”期间GDP平均每年增长7%，按每增长一个百分点可新增75万人就业，5年只能容纳2600多万人。这样可能使我国的失业率在近5年内实际达到12%左右。^[1]随着“入世”，在我国经济运行融入经济全球化的同时，产业结构要进行大幅度的调整，劳动力供大于求的现象会更加严重。国家规定，从今年起不再建立再就业服务中心，新的减员依法解除劳动关系。已进中心未出中心的或出中心但未解除劳动关系的人员，在给予经济补偿后与企业解除劳动关系。仅辽宁一省测算：并轨工作所需资金缺口11个亿左右。^[2]并轨工作使国有企业潜在失业显性化，原来社会保障有三条保障线，通过并轨将成为两条保障线；而第二条线即失业保险金的领取期最多为两年，致使最后一条保障线责任很重，如果国家没有缺口补助办法，就会因发不出失业保险金而影响稳定。目前国家财政不堪重负，仅靠变卖现有资产的做法，只能解决社会保险基金存量的一部分。一般来讲，社会保险的覆盖面越广，互济功能就越强。我国原来的社会保障制度是在计划经济体制下建立起来的，其特点是低工资、高福利、主要覆盖全民单位。以2000年为例，全国城镇从业人员年末数为21274万人，当年参加基本养老保险的职工为10448万人，参加失业保险的职工为10408.4万人，参加医疗保险的职工为4332万人，参加工伤保险的职工为4350万人，参加生育保险的职工为3002万人，分别占从业人数的49.1%，48.93%，20.36%，20.45%，14.11%。其中国有企业职工为9259.9万人，而国有企业职工90%以上参加基本养老保险，其他项目参加者也大多是国有企业职工。^[3]

健全的劳动力市场是建立和完善社会保障制度的基本前提条件。由于历史和现实的原因，城乡二元经济结构所造成的劳动力市场的断裂的现状虽有很大的改变，但距离融入经济全球化所要求的统一和完善的劳动力市场还相差很远。例如目前隐形就业的现象大量存在，这在实际上减轻了国有企业的压力和同时，也导致了国有企业变相成为私营、个体企业的社会保险机构。

在一个市场经济体系已经成熟或社会保障制度已经健全的国家和地区，经济全球化给这些国家和地区带来的机遇大于挑战，至少在现阶段还不会对社会保险制度造成重大的影响。而我国社会主义市场经济体系还很不完善，社会保险立法滞后，改革开放以来全国人大通过了几百部法律，没有一部属于专门调整社会保障关系的法律，社会保险制度改革大多是以行政法规出台，对企业的约束力有限。这种状况不仅无法使新的社会保障制度真正走向定型发展，而且因为政策的多变或过度的灵活而造成社会保障制度失去了应有的稳定性、可靠性和延续性。

3.现行社会保障制度与我国其他的已出台的经济体制改革措施有些地方不相配套。例如，1998年我国出现了通货紧缩形势，很多专家、学者认为，社会保障制度改革是助长通货紧缩的主要原因之一。在一般情况下，政府改革社会保障制度的目标是为了减少国民的支出预期，刺激国民把收入投向当期的消费，从而有利于启动经济，增加就业。特别是对弱势群体的消费，社会保障中的转移支付还将增加他们未来的实际收入，对刺激他们的当前消费作用更大。从我国政府对社会保障制度改革的方案本身来看，权利和义务相对应，是符合市场经济要求的。但是具体实施，却增加了国民的边际储蓄倾向，减少了国民的边际消费倾向。再加上住房和教育改革的影响，这种倾向性的变化就更加明显，这就是说社会保障制度的改革不但没有拉动需求，扩大内需，反而成为阻碍我国经济启动的原因之一。这就促使我们认真思考：社会保障制度的改革的长期目标和阶段性的实施政策怎样与宏观经济的调控目标相一致。

二、我国政府在社会保障制度改革中职能发挥低效率的分析

1.市场经济发育的程度和历史形成的问题，导致了我国政府在社会保障制度的改革中职能发挥低效率。应该说，我国政府在改革开放以来，从国情出发积极推进社会保障制度的改革，初步形成了以养老、医疗和失业保险以及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架。从目前发挥的情况看，社会保障制度中的基本养老保险的覆盖人数已达1.29亿人，失业保险的覆盖人数已扩展到近1亿人，每月领取失业保险金的人数从70万人增加到128万人；目前已有1400多万人从原来的公费医疗和企业劳保医疗转向新的医疗保险制度。此外，全国600多个城市普遍建立了居民最低生活保障制度，近两年来先后有300多万城市低收入居民得到补助。^[4]社会保障制度的实施，为社会主义市场经济体制的建设作出了积极的作用。

但是，社会保障制度作为一种社会经济制度是社会经济发展到一定阶段的产物，并随着社会经济的发展和自身实践活动的发展而不断完善。一个国家社会保障制度完善的程度，是一个国家现代化程度的一个重要标志。社会保障制度的完善要求成熟的市场经济体系做基础。而成熟的市场经济体系，不仅包含健全的社会保障体系，而且需要以健全的社会保障体系为基本条件。我国正面临从计划经济向市场经济过渡，各方面都不具备发达国家建立社会保障制度的物质基础。况且，对于我国这样一个人口众多的发展中国家来说，完善社会保障制度更是一项十分复杂的艰巨的社会系统工程。因此，寄希望于一届政府或一代人完成这样的巨大任务，处理好新中国成立以来所有的历史问题是很难的。我国市场经济发育的程度低和历史形成的一系列问题，又导致我国政府在社会保障制度的改革中职能发挥的低效率。

2.政府在社会保障制度改革中有些政策实施不到位，导致政府职能发挥的低效率。社会保障制度作为一种社会稳定的制度安排，从它诞生的那天起，就具有一种社会性、非竞争性和非排他性。这种特性决定了政府的主要职能是提供一套行之有效的社会保障制度。目前政府应提供的制度资源（形式）是：健全的社会保障方面的法规；统一的社会保障工作机制；完善的社会保障税收征管系统；有效的社会保障监管机构；高素质的社会保障专职队伍。而我国政府在所提供的上述制度资源中都存在政策实施失误和不到位的地方。例如，我国至今还没有颁布一部真正的社会保障方面的法律，仅仅依靠行政机关的政策来推动整个社会保障制度的改革。这就使得中央政府、地方政府和被保障人事权不清，社会保障的历史责任与现实责任迄今仍未划分，两种政策的不明确，不仅不利于制定解决历史负担的有效计划，还使我们对社会保障制度的改革效果难以做出准确评判。由于缺乏法律的硬性约束，政府的政策的权威性和强制性被弱化。立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范，更在于实现社会保障责任与权益的合理配置。法规的不健全导致社会保障的工作机制的不统一。现行的社会保障的机构设置多表现为政出多门，政企不分，机构重叠，业务交叉，资金分散，成本上升。又如，我国还没有真正确立有效的监管机制，致使对政策、规划、法规执行情况和基金收支、运营和管理的监督力度不够。致使挪用社会保障基金的案例时有发生。再如，目前开征社会保障税是各国筹集社会保障收入的主要方式。世界上118个国家和地区中有80个国家开征了社会保障税，其覆盖面达68%。^[5]我国现行的筹集方式不稳定且随意性大，是征缴保险费难的主要原因之一。正是由于上述原因综合作用的结果，使得政府在社会保障制度的建设中职能发挥低效率。(www.xing528.com)

三、在社会保障制度的逐步完善中，政府职能如何发挥高效率的思考

上面我们分析了我国“入世”后，社会保障制度改革所面临的严峻形势和政府在社会保障制度改革中，职能发挥低效率的原因，说明社会保障制度的改革过程实际上就是利益的调整过程，没有政府职能的高效率发挥，就很难能达到预期的目标。政府职能的高效率发挥在改革的不同阶段有不同的衡量标准。笔者认为，现阶段衡量标准应是：①政府能提供一套行之有效的制度资源；②政府承担起自身应承担的责任。

1.政府制度资源的提供要与中国的国情相适应。社会保障制度在世界上没有统一的模式，这是因为社会保障制度要受到本国社会、经济、政治、历史文化、伦理道德的影响。在制度的建设中政府首先应颁布《社会保障法》来规范在社会保障中国家与社会体以及个人的权利和义务，对社会保障管理机构的设置、职责、权利的划分予以明确的规定，这种制度资源的提供要符合中国的国情。例如，很多国家都建立的是一元化的社会保障制度。我国也有很多人建议：基于我国“入世”后的严峻形势，应尽快实现广覆盖。这是非常好的建议，也是社会保障制度的发展目标。但是，目前国家财政、技术及相关政策配套的条件不具备，如果急于建立一元化的社会保障制度，来实施广覆盖就不会收到好的效果。比如说农民的社会保障问题是现阶段日益尖锐化的一个特殊问题，就不能纳入到现行的社会保障体系中来，比较现实可行的办法就是对农民实行适合于他们的低层次的保障。这种保障仍有较大的城乡差别，但却能使越来越多的人逐步进入到社会保障制度内，从而最终实现一元化的社会保障制度。我们目前所进行的扩大覆盖面的工作应谨慎进行，不能只考虑当前收费多少，还要考虑将来的支付能力。可以适当放慢增加职工缴费的实施力度，如缓提职工个人的基本养老保险缴费比率，或者延缓增加职工负担的改革步骤，如缓增基本医疗保障报销中个人负担比重。待宏观经济形势进一步好转后，通货紧缩趋势得到根本扭转后，再加大这方面的实施力度。另外，目前社会保障缴费水平过高会加大劳动力的人工成本，从而降低我国对国际资本投资的吸引力，导致影响我国经济的发展。政府在提供的政策统一的社会保障基金运营、监管机构中，应尽快消除长期以来由劳动、卫生、人事等部门分别管理、条块分割的格局，解决目前多部门管理的矛盾。根据执行机构与监督机构分设的原则，单独建立社会性的社会保障监督委员会，加强对保障政策、规划、法规执行情况和基金收支、营运和管理的监督。

2.政府应明确自身在社会保障制度建设中应承担的责任。任何一项制度改革都是要付出成本的。我国社会保障制度的改革是由计划经济时代的社会保障制度向社会主义市场经济的社会保障制度转变。在此过程中所产生的成本有两种：一种是旧制度向新制度过渡中所产生的转制成本；一种是制度运行过程中所需要的正常费用，即运行成本。因新中国成立以来国家没有给劳动者积累保险资金，所以政府对两种成本有不可推卸的责任。现行的社会保障制度界定：政府、企业和个人共同承担责任。这一目标的制定是正确的，但按照这一权利和义务实施却阻碍重重，社会保障基金收缴难的现象比比皆是。原因是亏损的国有企业和下岗职工无力交费。如果政府不能承担这部分改革的成本，社会保障制度的改革就会流于形式。解决问题的总体思路：一是中央财政应加大对社会保障运行基金的投资力度；二是及时把外商投资企业、新兴行业、民营科技企业这些职工年龄较轻、经济效益较好的企业全面纳入缴费范围。扩大费基，历行征缴。待宏观经济形势好转后，再加强对其他企业和职工的征缴力度。

3.加快二元结构转换是完善社会保障制度的关键一步。在我国社会保障制度完善的一个重要的基础条件就是要有健全、统一的劳动力市场，而健全、统一的劳动力市场形成的前提条件就是实现二元经济结构的转换。这同时又是我国经济结构战略性调整的根本任务，即在加快完成工业化任务的同时，加速城市化，通过工农业之间、三次产业之间以及城乡之间的互动，实现整个国民经济结构的转换、升级。二元结构转换的实质是传统农业部门的剩余劳动力和相关人口向非农产业和城市自由转移。而我国传统计划经济遗留下来的各种各样的制度门槛限制了二元结构的转换。这就要求政府对包括城乡户籍、土地产权和社会保障等在内的制度进行根本的改革。我们建议：尽快在城市和农村形成产业链，实现产业互动。具体做法是将城市工业链条向农村延伸，在农村办厂，将一般加工环节、零配件生产放在农村，这即可降低企业成本，又能增加农民就业机会，还可以带动相关的机械、化工、包装、印刷、内外贸以及本地农村服务业的发展。同时，在产业的互动上延长农村的产业链，向城市延伸接近城市消费的生产环节。比如，可以发展肉食、奶、粮食、饲料、畜牧水产的加工业，通过精深加工，逐步使农村由主要调出初级农产品变为主要调出加工品，向食品工业集团化方向发展，最终实现农业的市场化、产业化和企业化经营。对城市户籍制度的管理应实行逐步开放，先放开中小城市，对大城市先采取承认户口的办法，欢迎农民到城市办厂。逐步消除限制城乡进出的所有不平等的制度门槛，允许所有的中国城乡居民自由迁徙定居，最终建立起城乡统一的社会保障制度。

总之，在中国建立一个什么样的社会保障制度以及如何从旧制度过渡到新的目标模式，这是我国政府正面临的一项艰难的重大任务。它不仅关系到当前经济体制改革的成败，而且关系到“入世”后中国的经济发展和社会稳定的前景。

（原载2002年第3期）

【注释】

[1]国家社会科学基金“九五”重大项目，中国社会保障制度研究主报告《中国社会保障体制改革：主要进展、严峻形势与政策建议》的第二部分，第4页。

[2]《进一步完善城镇社会保障体系——辽宁省试点工作调查报告》，国务院发展研究中心岳颂东文，第11页。

[3]《加入WTO与中国大陆的社会保障》，中国人民大学郑功成两岸三地劳工与社会保障研讨会论文，第3页。

[4]《进一步完善城镇社会保障体系——辽宁省试点工作调查报告》，国务院发展研究中心岳颂东文，第4页。

[5]熊晓琳：《关于中国社会保障制度的重构》，《理论前沿》2000年第5期，第23页。