一、基本建设程序的概念
基本建设程序是指由行政性法规、规章所规定的，进行基本建设所必须遵循的阶段及其先后顺序；这个法则是人们在认识客观规律，科学地总结了建设工程的实践经验的基础上，结合经济管理体制制定的。它反映了项目建设所固有的客观规律和经济规律，体现了现行建设管理体制的特点，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。建设程序既是基本建设应遵循的准则，也是国家对基本建设进行监督管理的手段之一。它是国家计划管理、宏观资源配置的需要，是主管部门对项目各阶段监督管理的需要。
国家通过制定有关法规，把整个基本建设过程划分为若干个阶段，规定了每一阶段的工作内容、原则以及审批权限。国家发改委在1999年下发的《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》里，明确要求项目法人和主管部门要严格执行基本建设程序，尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。严禁越权审批建设项目，不得超越规定审批权限擅自审批建设项目，不得采取“化整为零”等方式逃避上级主管部门的审批管理。只有当建设项目的可行性研究报告经有权审批部门批准后，方可对外正式签订贷款协议、设备购买合同、合资合作协议和合同等。
二、水利工程建设程序
水利部在1998年1月7日发布的《水利工程建设程序管理暂行规定》中，明确要求水利工程建设要按《水利工程建设项目管理规定（试行）》（水建［1995］128号）文件中规定的建设程序执行。水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。在水利工程项目建设程序中，通常将项目建议书、可行性研究和初步设计作为一个大阶段，称为项目建设前期阶段或项目决策阶段，初步设计以后到投产运行期间的建设活动作为另一大阶段，称为项目建设实施阶段，最后从投产运行后为生产阶段。
图1－4 水利工程建设程序流程图
水利工程建设程序各阶段流程如图1－4所示。从投资人角度，项目的建设前期阶段、建设实施阶段和生产阶段所对应的是投资前期阶段、投资阶段和投资回收阶段或项目发挥效益阶段，项目的投资前期及项目的决策阶段是投资人关注的重要阶段。从建设管理角度，项目法人的工作重点在建设实施阶段，在这一阶段是形成项目实体的关键阶段。
1.项目建议书
项目建议书是要求建设某一具体工程项目的建议文件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建项目的轮廓设想。编制项目建议书，应根据国民经济和社会发展规划与地区经济发展规划的总体要求，在经批准的流域（区域）综合利用规划或行业发展规划的基础上，提出开发目标和任务，对项目的建设条件进行调查和必要的勘察工作，并在对资金筹措进行分析后，择优选定建设项目及其建设规模、地点和时间，论证项目建设的必要性，初步分析项目建设的可能性。
各部门、地区、企事业单位应根据国民经济和社会发展的长远规划、行业规划、地区规划等要求，经过调查、预测分析后，提出项目建议书。有些部门在提出项目建议书之前，还增加了初步可行性研究工作，对拟进行建设的项目初步论证后，再行编制项目建议书。国家目前对项目初步可行性研究没有统一的要求，由各行业根据自己行业的特点而定。水利工程的项目建议书编制按照水利部《水利水电工程项目建议书编制暂行规定》（1996年）进行。项目建议书按要求编制完成后，按照建设总规模和限额的划分批权限报批。按现行规定，凡属大中型或限额以上项目的项目建议书，首先要报送行业归口主管部门，同时抄送国家计委。行业归口主管部门要根据国家中长期规划的要求，着重从资金来源、建设布局、资源合理利用、经济合理性、技术初步可行性等方面进行初审。行业归口主管部门初审通过后报国家计委，由国家计委再从建设总规模、生产力总布局、资源优化配置及资金供应、外部协作条件等方面进行综合平衡，还要委托有资格的工程咨询单位评估后审批。凡行业归口主管部门初审未通过的项目，国家计委不予审批。凡属小型和限额以下项目的项目建议书，按项目隶属关系由部门或地方计委审批。项目建议书经批准后，可以进行详细的可行性研究工作，但项目建议书不是项目的最终决策。
2.可行性研究报告
可行性研究报告是在可行性研究的基础上编制的一个重要文件。它确定建设项目的建设原则和建设方案，是编制设计文件的重要依据，可行性研究报告的主要内容有建设项目的目标与依据、建设规模、建设条件、建设地点、资金来源、综合利用要求、环保评估、建设工期、投资估算、经济评价、工程效益、存在问题和解决方法等。由于可行性研究报告是项目决策和进行初步设计的重要文件，要求必须有相当的深度和准确性。
项目建议书一经批准，即可着手进行可行性研究，在进行全面技术经济预测、计算、分析论证和多种方案比较的基础上，对项目在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证。我国从20世纪80年代初将可行性研究正式纳入基本建设程序，规定大中型项目、利用外资项目、引进技术和设备进口项目，都要进行可行性研究，其他项目有条件的也要进行可行性研究。承担可行性研究工作的单位应是经过资格审定的规划、设计和工程咨询单位。1988年国务院颁布的投资管理体制的近期改革方案规定，属中央投资、中央和地方合资的大中型和限额以上项目的可行性研究报告，要报送国家计委审批。国家计委在审批过程中要征求行业归口主管部门和国家专业投资公司的意见，同时要委托有资格的工程咨询公司进行评估。根据行业归口主管部门的意见、投资公司的意见和咨询公司的评估意见，国家计委再行审批；总投资2亿元以上的项目，不论是中央项目还是地方项目，都要经国家计委审查后报国务院审批。中央各部门所属小型和限额以下项目，由各部门审批；地方投资2亿元以下项目，由地方计委审批。可行性研究报告经批准后，该建设项目即可立项并进行勘测设计工作。
3.初步设计
设计是对拟建工程的实施在技术上和经济上所进行的全面而详细的安排，是基本建设计划的具体化，是整个工程的决定环节，是组织施工的依据。它直接关系着工程质量和将来的使用效果。经批准可行性研究报告的建设项目，应委托设计单位，按照批准的可行性研究报告的内容和要求进行设计，编制设计文件。
根据建设项目的不同情况，原设计过程一般划分为两个阶段，即初步设计和施工图设计。重大项目和技术复杂项目，可根据不同行业的特点和需要，增加技术设计阶段。
（1）初步设计
初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要而准确的设计资料，对设计对象进行系统研究，阐明拟建设工程在技术上的可行性和经济上的合理性，规定项目的各项基本技术参数，编制项目的总概算。初步设计任务应择优选择有相应资格的设计单位承担，依照有关初步设计编制规定进行编制。
水利水电工程项目的初步设计，应根据充分利用水资源、综合利用工程设施和就地取材的原则通过不同方案的分析比较，论证本工程及主要建筑物的等级标准，选定坝闸址。确定工程总体布置方案、主要建筑物形式和控制性尺寸、水库各种特征水位、装机容量、机组机型，制定施工导流方案、主体工程施工方法、施工总进度及施工总布置以及对外交通、施工动力和工地附属企业规划，并进行选定方案的设计和编制设计概算。根据国家规定，如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告确定的投资估算10%以上或其他主要指标需要变更时，要重新报批可行性研究报告。
（2）技术设计
技术设计是针对初步设计中的重大技术问题而进一步开展的设计工作。它在进行科学研究、设备试制后取得可靠数据和资料的基础上，具体地确定初步设计中所采用的工艺、土建结构等方面的主要技术问题，并编制修正总概算。
随着水利工程建设管理体制改革的进一步深化，工程建设中实行招标投标制。为此，水利部于1994年11月颁发的《关于明确招标设计阶段的通知》（水建）［1994］488号）规定，凡要实行施工招投标的工程，均要进行招标设计。招标设计阶段的工作内容，暂按原技术设计要求进行设计工作，在此基础上制定施工规划，编制招标文件；招标设计工作在施工准备阶段进行。
（3）施工图设计
施工图设计是按初步设计或技术设计所确定的设计原则、结构方案和控制尺寸，根据建筑安装工程的需要，分期分批地编制工程施工详图的设计。在施工图设计中，还要编制施工图预算。
设计文件要按规定程序报送审批。初步设计与总概算应提交主管部门审批。施工图设计因是设计方案的具体化，分期分批地编制施工图的设计。在施工图设计中，还要编制施工图预算，由设计单位负责，在交付施工前，须经项目法人或由项目法人委托监理单位审查。
4.施工准备
施工准备是在项目设计完成并经审查批准后为项目的开工进行的各项准备工作，大中型水利建设项目在初步设计工作完成并经审查批准后就开始进行施工准备工作。
（1）项目报建
施工准备工作开始前，项目法人或其代理机构，依照《水利工程建设项目管理规定（试行）》（水利部水建［1995］128号）和《水利工程建设项目报建管理办法》（水建［1998］275号）的规定，向水行政主管部门办理报建手续，项目报建须交验工程建设项目的有关批准文件。工程项目进行报建登记后，方可组织施工准备工作。进行施工准备必须满足如下条件：
初步设计已经批准。
项目法人已经成立。
项目已列入国家地方水利建设投资计划，筹建方案已经确定。
有关土地使用权已经批准。
已办理报建手续。
（2）施工准备工作
项目法人或建设单位向主管部门提出主体工程开工申请报告，必须进行施工准备工作，主要包括；
建设项目列入国家年度计划、落实年度建设资金。
施工现场的征地、拆迁。
完成施工用水、电、通信、路和场地平整等工程
组织招标设计、咨询服务。
选择设计单位并落实初期主体工程施工详图设计。
组织项目监理、设备采购、施工等招标。
水利建设项目年度建设计划是合理安排年度施工项目和投资，规定计划年度应完成建设任务的文件。它具体规定：各年应该建设的工程项目和进度要求，应该完成的投资金额的构成，应该交付使用固定资产的价值和新增的生产能力等。只有列入批准的年度建设计划的工程项目，才能安排施工和支用建设资金。在项目新开工前，必须由审计机关对项目的有关内容进行审计证明，审计机关主要对项目的资金来源是否正当、落实，项目开工前的各项支出是否符合国家的有关规定，资金是否存入规定的专业银行进行审计。
水利工程建设项目的准备工作基本就绪后，要向上级主管部门提交开工申请报告，经批准后，才能正式开工。
5.建设实施
建设实施阶段是指主体工程建设实施。建设项目经批准开工后，项目法人按照批准的建设文件，组织工程建设；参与项目建设的各方，依照项目法人或建设单位与设计、监理、工程承包单位以及材料与设备采购等有关各方签订的合同，行使各方的合同权利，并严格履行各自的合同义务，项目法人或建设单位应按照批准的建设文件，依照有关合同，协调有关建设各方的关系和建设外部环境。
（1）开工时间
开工时间是指建设项目设计文件中规定的任何一项永久性工程中第一次正式破土动工的时间。工程地质勘察、平整土地、临时导流工程、临时建筑、施工用临时道路、水、电等施工，不算正式开工。
（2）主体工程开工条件(www.xing528.com)
项目法人或其代理机构必须按审批权限，向主管部门提出主体工程开工申请报告，经批准后，主体工程方能正式开工。主体工程开工须具备的条件是：
前期工程各阶段文件已按规定批准，施工详图设计可以满足初期主体工程施工需要。
建设项目已列入国家或地方水利建设投资年度计划，年度建设资金已落实。
主体工程招标已经决标，工程承包合同已经签订，并得到主管部门同意。
现场施工准备和征地移民等建设外部条件能够满足主体工程开工需要。
实行项目法人责任制，主体工程开工前还必须具备：
建设管理模式已经确定，投资主体与项目主体的管理关系已经理顺。
项目建设所需全部投资来源已经明确，且投资结构合理。
项目产品的销售，已有用户承诺，并确定了定价原则。
（3）项目建设组织实施
项目法人要充分发挥建设管理的主导作用，创造良好的建设条件。项目法人要充分授权监理单位，进行项目的建设工期、质量、投资的控制和现场施工的组织协调。按照“法人负责、监理控制、施工保证、政府监督”的要求，建立健全质量管理体系。
6.生产准备
生产准备是为使建设项目顺利投产运行在投产前进行的必要的准备工作。根据建设项目或主要单项工程的生产技术特点，由项目法人或建设单位适时组织进行。生产准备的主要包括：组建运行管理组织机构、签订产品销售合同、招收和培训人员、正常的生活福利设施准备、生产技术准备、生产物资准备等。
（1）运行管理组织机构
组建生产运行管理组织机构，明确部门人员编制、分工与协作、岗位职责和权力。制定工作程序、人员岗位守则、奖惩制度和其他有关规章制度。
（2）产品销售合同
根据项目的开发目的、市场情况、项目建设情况以及国家的有关方针、政策，及时落实产品销路，签订产品销售合同，明确产品规格和其他质量要求、数量、销售方式、价格、用户等主要事项。
（3）招收和培训人员
根据岗位职责要求，招收和配备相应专业、级别、水平、数量的工作人员，并进行系统的岗前培训和严格的岗前考核工作。生产管理人员要尽早介入工程的施工建设，熟悉设备的安装、调试等情况，掌握好生产技术和工艺流程，为衔接基本建设和生产经营阶段做好准备。
（4）正常的生活福利设施准备
根据生产和生产的需要以及工程现场自然、经济和社会条件，准备正常的生活福利设施，如住房、交通、水、暖、电、气、生活用品供应、子女教育、医疗保健、休闲娱乐等。
（5）生产技术准备
生产技术准备主要包括：国内装置的设计资料汇编、有关国外技术资料的翻译和编辑、各种生产运行方案和岗位操作法的编制及新技术的学习和应用准备。
（6）生产物资准备
主要包括落实原材料、协作产品、燃料、水、电、气等的来源和其他协作配合条件，组织工器具、备品、备件等的制造和订货。
7.竣工验收阶段
根据SL233－1999《水利水电建设工程验收规程》中规定，水利水电工程验收分为分部工程验收、阶段验收、单位工程验收和竣工验收。按照验收的性质，可分为投入使用验收和完工验收。对于水库等蓄水引水工程在进行蓄水前的阶段验收前，应根据《水利水电建设工程蓄水安全鉴定暂行办法》的有关规定，进行蓄水安全鉴定。
竣工验收是工程建设过程的最后一环，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤，也是基本建设转入生产或使用的标志。工程在投入使用前必须通过竣工验收。竣工验收应在全部工程完工后3个月内进行。竣工验收应具备以下条件：
（1）工程已按批准设计规定的内容全部建成。
（2）各单位工程能正常运行。
（3）历次验收所发现的问题已基本处理完毕。
（4）归档资料符合工程档案资料管理的有关规定。
（5）工程建设征地补偿及移民安置等问题已基本处理完毕，工程主要建筑物安全保护范围内的迁建和工程管理土地征用已完成。
（6）工程投资已经全部到位。
（7）竣工决算已经完成并通过竣工审计。
工程竣工验收前应进行初步验收。初步验收工作组由设计、施工、监理、质量监督、运行管理、有关上级主管单位代表以及有关专家组成。竣工验收主持单位按以下原则确定：
①中央投资和管理的项目，由水利部或水利部授权流域机构主持。
②中央投资、地方管理的项目，由水利部或流域机构与地方政府或省级水行政主管部门共同主持，原则上由水利部或流域机构代表担任验收委员会主任委员。
③中央和地方合资建设的项目，由水利部或流域机构主持。
④地方投资和管理的项目由地方政府或水行政主管部门主持。
⑤地方与地方合资建设的项目，由合资各方共同主持，原则上由主要投资方代表担任验收委员会主任委员。
⑥多种渠道集资兴建的项目，由当地水行政主管部门主持；乙类项目由主要出资方主持，水行政主管部门派员参加。大型项目的验收主持单位要报省级水行政主管部门批准。
竣工验收委员会由主持单位、地方政府、水行政主管部门、银行（贷款项目）、环境保护、质量监督、投资方等单位代表和有关专家组成。工程项目法人、设计、施工、监理、运行管理单位作为被验收单位不参加验收委员会，但应列席验收委员会会议，负责解答验收委员会的质疑。
8.后评价
项目后评价是固定资产投资管理工作的一个重要内容。项目后评价的主要内容包括：
（1）影响评价——项目投产后对各方面的影响进行评价；
（2）经济效益评价——对项目投资、国民经济效益、财务效益、技术进步和规模效益、可行性研究深度等进行评价；
（3）过程评价——对项目的立项、设计施工、建设管理、竣工投产、生产运营等全过程进行评价；
（4）持续运营评价——对项目持续运营的预期效果评价。
项目后评价一般按三个层次组织实施，即项目法人的自我评价、项目行业的评价、计划部门（或主要投资方）的评价。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
