僧官制度是政府管理佛教的一项重要制度，始创于中国南北朝时期的北朝，而北朝与南朝的制度有所不同。[15]日本佛教的僧官制度被认为与中国南朝有密切关系。
推古天皇三十二年（624）发生了一起偶然事件。据说，当时有一僧用斧头袭击自己的祖父，天皇闻说震怒，告臣下曰：“今僧尼居于持戒之地，反作恶逆。凡住诸寺之僧，悉招而讯问之。凡有犯戒者，皆予重罚不贷。”表示要问罪于整个僧团。与圣德太子较为亲近的百济僧观勒闻言劝谏，表示佛法传入大和国时间尚浅，僧尼不习戒律，因此犯罪，希望天皇能酌情予以宽免。天皇准奏，赦免了其他僧侣，诏曰：
夫僧人尚犯法，何以诲俗人？故自今已后，任僧正、僧都，仍检校僧尼。（《日本书纪》）
遂令设置僧官加强对僧众的约束。
据日本学者考证，此传说不一定属实[16]，僧官的设立并非事出偶然。可以推断，随着僧尼和寺院的增多，事务日繁，触犯戒律的事情或有发生，约束、管理僧团是必然趋势。当时执掌大政的苏我马子和圣德太子决心设立相关制度，与他们接触密切且熟悉中国佛教制度的朝鲜半岛僧侣承担了具体的筹划工作。推古朝设立的僧官为僧正、僧都，这样的职位只见于中国南朝。由于百济佛教传自南朝，可以推测这些制度是由观勒等人设计制定的。
观勒被任命为首任僧正，鞍部德积被任命为僧都。除了僧正和僧都，还设立了监管寺院财产、清理僧尼名籍的法头，委派世俗官吏担任。前面已经提及，大化元年为了清除苏我氏的势力，一度废除了僧正和僧都，改为设立十师，同时强化了法头的作用。天智、天武朝重新恢复了僧正、僧都制，还增加了律师一职。[17]《僧尼令》颁布以后，中央的僧官机构称为僧纲，由僧正、僧都和律师组成，负责管理天下僧尼。僧纲并非独立于政府之外的民间机构，它要向政府负责，接受治部省玄藩寮的监管。僧纲成员只有在玄藩寮具状（登记），才可以行使职权。玄藩寮还负责监管全国寺院的塔寺田产、僧尼名籍，特别要查办私自度僧的情况。为此，每隔六年玄藩寮都要更新全国僧尼的名籍。与玄藩寮相比，僧纲主要在勘定教义、培育僧侣、持戒守律、精进修行等方面管理僧尼。起初，僧纲在自己住持的寺院处理事务，后来因为事务日渐繁多，就把药师寺当作了固定的办公场所，称为“纲所”。除了中央设立的僧纲，还效仿中国在各个寺院设立了三纲：上座、寺主和都维那，管理一寺事务。地方寺院则受国司和国师的双重监督。
僧官制度确立以后，白凤时代的日本还效仿唐朝的《道僧格》制定了全面管理僧尼的法令——《僧尼令》。《僧尼令》体现了国家佛教阶段的政府对佛教实施全面控制的政策，内容非常重要。该令原载于《大宝令》第七章，由二十七条组成。据《续日本纪》记载，大宝元年（701）六月朔，道君首名曾在大安寺宣讲《僧尼令》，可见该令在奈良时代之前已经全面实施。但《大宝令》今不存，我们只能根据其修订版《养老令》（718）中保存的版本来分析《僧尼令》的内容。
《僧尼令》的内容大致可以分成三个方面：第一个方面规定了僧侣的基本行为规范和国家与僧侣的法律关系，是最根本的内容；第二个方面规定了僧纲、三纲等僧官的管理职责，也规定僧侣必须服从僧官的管理，不得轻易违抗。这是对第一个方面的补充，以僧官来配合国家对佛教的控制。第三个方面则对僧侣在日常生活、修行法事中应予遵守的细节作出了规定。
第一个方面条目较多，包括第一、五、十六、十七、二十一、二十二、二十四、二十五、二十六、二十七条，从内容出发可以再细分为三类。
第一类以第一条为代表，规定了僧侣的基本行为规范，凡违反者必治重罪。第一条规定：“凡僧尼上观玄象、假说灾祥、语及国家、妖惑百姓，并习读兵书、杀人奸盗及诈称得圣道，并依法律，付官司科罪。”这一条最为关键，是重中之重，因此列为篇首。凡触犯者，即威胁到了君主国家的统治，必须予以严惩，由政府机关法办。触犯者可细分为三种：第一种就是利用宗教迷信蛊惑人心，妖言惑众的；第二种就是涉嫌反叛，杀人越货严重触犯世俗法律的；第三种是妄称开悟，借宗教影响力有所图谋的。由此可见，专制统治者表面上虽然大力弘扬佛教，但实际上对之并不十分放心，对宗教的特殊影响力始终是有所防范的。第五条规定：僧尼不得擅离寺院活动，不得“别立道场、聚众教化”，不得“妄说罪福”。这是把僧侣控制在寺院内，限制僧侣私自到民间活动，便于国家的监督管理。
第十六条规定：僧尼不得准许他人盗用自己的僧籍，发现的不仅要勒令还俗，还必须“依律科罪”。第二十二条规定：凡有私度及冒名相代的，应依律治罪；已被勒令还俗仍被法服者，应治罪；师主、三纲、同房知情不报，重者也要论罪。上述两条都是强调对僧籍的严格管理，突出国家度僧的权力。
第二类规定法律对僧尼的适用方式。第十七条规定：“凡僧尼有私事诉讼，来诣官司者，权依俗形参事。其佐官以上及三纲，为众事若功德，须诣官司者，并设床席。”这实质上是强调国家对僧尼有司法权，僧尼因私事行诉讼，须按照俗人办理，对于有地位的僧官，应予礼遇。第二十一条规定：“凡僧尼有犯，准格律，合徒年以上者还俗，许以告牒当徒一年，若有余罪，自依律科断。”凡僧尼犯罪，依照法律定罪。凡是所犯罪行相当于一年以上徒刑的，必须勒令还俗，但是准许僧尼以告牒（出家的凭证，指代僧籍）抵消一年徒刑，一年以上的部分按律断刑。从这里可以看出，国家在法律上对僧尼有一定的优待。[18]
第三类规定了一些细节。第二十四条规定：奴婢出家后还俗的必须仍回主家为奴。这是为了维护统治阶层的利益和统治秩序。第二十五条规定：僧尼准许有三次犯“苦使”的机会，超过的就要发配地方寺院，不得重返畿内。第二十六条规定：斋会不得布施僧人奴婢牛马兵器，僧尼也不得接受。第二十七条规定：僧尼不得焚身舍身，违反者“依律科罪”。这是为了杜绝神僧、妖僧的出现。
第二个方面包括第三、四、八、十五、二十、二十一条。
第十四条对僧纲提出了要求，“凡任僧纲，必须用德行能伏徒众，道俗钦仰”。还严禁僧纲结党营私。以下各条规定了僧官的职权。第三条规定：凡僧尼还俗的，所属寺院的三纲应立即向僧纲或政府报告，凡藏匿不报者论罪。第四条规定：僧尼不得结党，应服从三纲的领导。第八条规定：僧尼有不满须逐层上报，不得随意越级上表，“扰乱官家”。第十五条规定：三纲有权处置“犯苦使”（以劳役来抵较轻的过错）的僧侣。第二十条规定：凡僧尼死亡，三纲等各级僧官应层层汇总报官。第二十一条部分规定：僧人犯的过错，若在“苦使”条目外但还不至于被勒令还俗的，由三纲依据佛法酌情定罚。从这些规定中可以看出，僧官的职责除了约束僧团的纪律，最重要的工作就是及时向国家汇报僧尼人数变动等消息，以便国家随时了解僧团的动向。
第三个方面的内容包括第二、五、六、七、九、十、十一、十二、十八、十九条。
第二条规定：僧尼不得从事占卜、巫术疗病等工作，违反者应勒令还俗。第五条规定：僧人托钵只许乞食，不得索要财物。第六条规定：僧侣可以从近亲乡里收受侍奉的僮仆，但他们长到十七岁时应予放还。比丘尼也可以收留自愿侍奉自己的妇女，对服务的年限则没有规定。这一条实际上是为了防止僧侣蓄奴，占用国家的成年劳动力。第七条规定：僧尼不能饮酒茹荤，吃药也要有所节制，用量需得到三纲的批准。第九条规定：僧尼不得从事音乐博戏等娱乐。第十条对僧尼的衣着作出了严格规定。第十一条和第十二条都严格规定了僧尼男女有别，“僧房不得停妇女，僧不得辄入尼寺”等。第十八条禁止僧尼谋利，即“不得私蓄园宅财物及兴贩出息”。第十九条规定僧尼外出需谦逊守礼。第二十三条规定：“凡僧尼等令俗人付其经像历门教化者，百日苦使。”
由此可见，第三个方面的内容基本与佛教的戒律对应，只不过《僧尼令》从世俗国家的立场出发，对这些牵涉到僧尼与世俗社会关系的问题特别加以强调而已。对触犯者的惩罚也并不严厉，轻则“苦使”，重则勒令还俗。
[1] 石川麻吕与入鹿都是苏我氏，入鹿一支称为苏我氏本宗，石川麻吕为旁支。石川麻吕还是中大兄皇子的岳父，中大兄皇子（天智天皇）与石川麻吕之女所生之女，即石川麻吕的外孙女嫁给了中大兄皇子之弟大海人皇子，大海人皇子（天武天皇）即位后此女成为皇后，并在天武天皇之后即位成为持统天皇。但石川麻吕因遭诬陷，在大化改新之后不久即被中大兄皇子逼迫自杀。(www.xing528.com)
[2] 自唐玄武门之变（626）后，朝鲜半岛各国也相继发生宫廷政变。可以推测乙巳之变受此影响，由留唐归国的僧旻、请安、高向玄理等人谋划。参阅［日］铃木靖民《东亚国家的形成》，岩波讲座《日本通史》3古代2，岩波书店1994年版，第53—87页。
[3] 齐明天皇去世后，因日本正在朝鲜半岛作战等原因，中大兄皇子没有立即即位，仍以皇太子身份执政，但纪年自齐明天皇逝世起开始计算。
[4] ［日］石母田正：《古代史概说》，岩波讲座《日本历史》1，岩波书店1962年版，第43页。
[5] 天智天皇于公元667年迁都近江大津，因此称为近江令。
[6] 飞鸟净御原乃天武天皇宫阙名。
[7] 祝部原本也是一种氏姓，代指下级神职人员。较大规模的神社在祝之上还有神主和祢宜，而乡村的小神社只有祝。神户指世代依附于官立神社的农户，他们向神社缴纳租赋并且服徭役。
[8] 以上都是由天皇参与在中央举行的神道仪式。
[9] ［日］田村圆澄：《飞鸟白凤佛教史》上，吉川弘文馆1994年版，第201—205页。
[10] ［日］津田左右吉：《神代史的性质及其精神》，《津田左右吉全集》第一卷《日本古典研究》，岩波书店1963年版，第640页。
[11] 同上书，第660页。
[12] ［日］田村圆澄：《飞鸟白凤佛教史》上，第252—253页。
[13] 天武天皇不承认大友皇子即弘文天皇的合法性，因此将年号提前了一年，事实上，他即位的时间是天武二年二月。
[14] 《日本书纪》记载，天武天皇时代，682年曾在飞鸟寺延请隼人（南九州的原住民），“发种种乐”；686年运川原寺伎乐于筑紫，款待新罗使臣。
[15] 北朝中央僧官称沙门统、都维那；南朝僧官则称僧主，或称僧正，副职称僧都（都维那）。
[16] ［日］速水修：《日本佛教史·古代》，吉川弘文馆1986年版，第73页。
[17] 《日本书纪》载，天武天皇十二年（683）三月，任命僧正、僧都、律师统领众僧。
[18] 有学者认为这一规定对应于奈良时代“公验”制度，属于《养老令》的补充，非《大宝令》原有。参阅［日］中井真孝《日本古代佛教制度史的研究》，法藏馆1991年版，第304—305页。另“公验”参考本书第四章第三节。
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