中国历史：剑桥中华民国史上卷-独裁统治与行政中央集权

留在中国人记忆中的袁世凯是，他在1898 年背叛了改良主义者，辛亥革

命中背叛了清廷，当了民国总统后背叛了民国。按这种观点看来，他控制了

总称为北洋军的强大军事力量，他掌握了阴谋操纵人民的技巧，这为他提供

了再三叛变的机会。他撒谎，欺骗，玩阴谋，搞暗杀，杀出一条通向支配地

位的道路。在这样追求个人权力时，他代表中国最反动的社会势力，并为外

国帝国主义者服务。简而言之，他几乎就是在20 世纪的中国所能找到的一切

道德上卑鄙、政治上落后的化身，在后来的年代中，辱骂中国领导人的一个

方便方法，就是说他在这些方面像袁世凯，本世纪40 年代对蒋介石，70 年

代对林彪都是这么做的。①

在我们叙述袁权势的鼎盛时期时，把袁的性格作为他政策的组成部分加

以考虑，是值得的。不像孙逸仙，但像他同代的大多数杰出人物，他个人的

生活方式牢牢扎根于旧习俗之中，即使当他努力使中国适应他认为的20 世纪

的需要时也是这样。他有一打以上的妻妾和众多子女。他除在正式场合穿西

式军服外，都穿中式服装。他不懂外语，从来没有出国到比朝鲜更远的地方

旅行过。他虽然在科举考试中失利，但受到儒家课本的教育，并相信其道德

上的功效。

另一方面，他是作为沿着西方和日本的路子进行官方改革的领袖而在清

朝赢得赫赫声名。他招募了许多受过外国教育或有外国经历的随从。他精心

培养了一些有朝一日用得着的外国人。他派遣了几个儿子到国外去受教育。

看来，他是在不断追求新旧的融合，相信这个混合体最适合中国国情。

那至少是在尽可能美化袁的生涯。他历经1898 年动乱、义和团事件、辛

亥革命而不倒，且地位越来越高，表明他有抓住重要机会的才能。这种才能

也可以被认为是机会主义和野心的标志。他对变革持谨慎态度，融合新旧为

一体，虽然适合于他在清朝任直隶总督的时期，但面对辛亥革命后的勃勃生

机，就显得缺乏目的和明确的方向了。假定他是贪求个人权力以免受道义上

的怀疑，那么，他任总统时不断为一个更强大的中央政府而奋斗，就太符合

这个假定了。

虽然袁有个人野心，也热望贯彻他自己在中国政体应该如何组织这个问

题上所持的观点，但他还不是极端利己主义者，不要求别人屈从和谄媚。他

残酷无情，为了政治目的杀人如草菅。而他个人的种种工作联系却是亲切、

随和的。他重视下属在政治上对他的忠诚，但并不鼓励对他个人的广泛崇拜。

作为总统，他的种种过分行为，与其说是由于自我夸大引起的，还不如说是

由于严格的官僚政治的观点引起的。他迷恋规章制度和程序规定。他鼓吹官

僚主义纪律，重视行政管理经验甚于其他长处。他不信任自发性和不受管束

的政治行为。设计统治结构，配备“可靠”官员，是他治理中国弊病的秘方。

他的残酷无情服务于这种拘泥形式的秩序观念，这是最危险的。他可以等待

时机，但他要消除不可预料的和不正规的事物的强烈欲望，证明是令人生畏

的。

1913 年夏天以后，袁不再需要等待时机了。前几个月存在的自由主义制

①陈伯达：《窃国大盗袁世凯》，北京，1949 年；首次印制于1945 年。孙克复、樊树生：《袁世凯尊孔

复辟丑剧》。

度和省自治已被扫除。接着而来的共和政体的独裁统治，已经按照行政上中

央集权和官僚政治秩序的原则建立起来了。

袁建立他的独裁统治分几个阶段。第一个阶段是军事上占领中国的广大

地区，袁的军队以前被排斥在这些地区之外。战胜二次革命给他提供了这个

机会。在打败了革命党人之后，袁得胜的军队不仅继续留下来，而且还伸展

到许多没有真正参加起义的省。最后，除六个省外，所有内地省份都这样被

占领了，剩下的六省——大都在边远的南方，人口不到全国的1/4——也受

到胁迫，省的领导只得遵照袁的方案办事。而军事占领只不过是重新改组的

总体计划的最初步骤。因此，第二个阶段就要铲除辛亥革命以来盛行的省自

治在行政上的表现形式。省里任命官吏的权力又回到了北京手中。前清不在

本省当官的规矩——1912 年实际上已被颠倒——又复活了，并逐渐得到施

行。这两项改变的影响是，地方官吏被大批解职。甚至在浙江，尽管它是北

洋军没有进驻的六个内地省之一，并保留了先前的浙江籍的省首脑，但在独

裁统治下，浙江籍的县知事的比重也显著地下降了。①1914、1915 年中国官

方制度的中央集权的统一从未被超过，直到1949 年。

在1913 年末的一段时间里，内阁（梁启超在这一届内阁里起领导作用）

宣布的政策是，为完全撤销省级行政单位而努力。袁最后证明是不愿意走得

那么远。但是在1914 年春一次重大的重新分派职责中，袁颁布条例，在削弱

各省军方权力的情况下，加强各省巡按使的权力。头衔改变了；确立了有利

于文职官员的地位先后次序；军方不再参与民政事务，包括收税和任命县知

事。颁布这些条例，还不等于就达到了根本目的——恢复19 世纪中叶太平叛

变以来已经降低了的、辛亥革命时基本丧失了的文职官员在政治上的优势。

例如，主要的北洋将领、南京的冯国璋就难以把他限制在军营内。然而确曾

试图这样做；他的作风受到北京控制的约束，足以使他心怀不满。袁在全国

范围内的势力网，开始时是用军事行动建立的，不可能在一朝一夕之间就转

变为纯粹的文官政府。但独裁统治有计划地要朝那个方向行动。

挑选适当的文职官员受到极大的关注。设立了考试制度，特别是对县知事的候补人员要考试。新式考试不考对儒家课本的掌握情况，而考官僚政治的一系列技巧和一般知识。1914 年和1915 年有几千人在北京参加了考试，

考试成绩成为任职的重要的虽不是全部的标准。①同时公开强调要惩治官吏贪

污腐化。恢复了监察机构②在革新行动中成立了审判官吏罪行的特别法院（平

政院）。增加薪金和津贴计(，) 划的胡萝卜，伴随着惩罚的大棒。

对改进官场作风的这场运动在地方上取得的成果，看法是混杂的。地方

要响应中央的指示，这点是广泛地做到了。政府机关的尊严和政府机关同普

通公民的疏远，都重新出现了。在效率提高的同时，复活了达官贵人的架子

以及与1912 年令人兴奋的、自由主义的精神相矛盾的官僚保守主义。用一位

中国评论家1914 年夏的话来说：“窃恐本意在重经验，而所保存者仅其习气；

①

罗伯特·基思·斯科帕：《浙江的政治和社会，1907—1927 年：精英势力、社会控制和省的发展》（密

①

西根大学哲学博士论文，1975 年），第296—298 页。

吴应銧：《民国初年地区行政长官的职务：职业的招聘、训练和流动性》，《现代亚洲研究》，8。2（1974

年4 月），第219—224 页。

②平政院下设肃政厅，负责纠弹——译者。

本意在注意制度，而所恢复者仅其流弊..”③

文官机构既没有完全使军事机构从属于它，也没有因有效率而受到赞

扬，其原因之一是它诞生在恐怖气氛中。对革命地区进行军事占领，开始时

往往是残酷的，不仅如此，袁还在全国各地，通过军事机关和警察机关，针

对与1913 年起义有关的人，发动了一场镇压运动。一次间接的或关系不密切

的联系，常常就足以使人成为镇压的对象。流血持续了一年多，其规模各省

不同，但牺牲者似乎数以万计。最卓越的和较激进的国民党领导人都已逃亡

日本或其他地方。这种攻击，同二次革命刚刚过去后继续存在的对袁政权的

反抗，在数量上、强度上都完全不成比例。

可以设想，在前一年投票支持过国民党的大部分选区里，严酷的恐怖统

治带来了对袁持久的厌恶。更进一步说，它还助长了社会动乱，要不然动乱

就会比较容易遏制了。最显著的例子，就是白朗——或称白狼——率领的盗

匪势力。

被通常称为白狼的这个人，作为在河南南部取得了胜利的盗匪首领出现

在辛亥革命后，1912 年夏拥有大约1000 名追随者。①拥戴白狼的那一群人似

乎同许多其他盗匪集团一样，是贫苦的、无地的农民和被遣散的士兵。1912

年他那一伙人的政见是反共和、亲清廷的。他们的一个口号是：“为大清朝

廷辛亥蒙冤报仇”。②辛亥革命在社会方面的保守主义，以及在新秩序下给予

士绅阶层的权限，使最受压迫者的这种政见可以被理解。但是，由于国民党

在1913 年同袁世凯对抗，革命党人和白狼开始发生联系。后来，由于反对革

命党人的遍及各地的恐怖统治跟着袁的胜利而来，许多人加入了白狼集团，

白狼集团被引导参加了随后的革命战略行动。

从袁的恐怖统治下逃出的难民和被遣散的士兵人数增多，结果白狼帮伙

变得强大起来了。作为单纯匪帮，它是当局的一个麻烦，与许多这类可以控

制的、即使是持久的麻烦相比较，几乎没有什么不同。它同革命党人的联系

以及反袁的政见，使情况在两方面有所改变。镇压这个扩大了的帮伙，成了

中央政府的特殊任务。这支匪军在河南南部建立了根据地，那里有当地的关

系，有居民的保护性支援，但在根据地以外的地区去冒险，就容易被孤立，

被各个击破。1913 年12 月和1914 年1 月，这伙人攻入安徽，引起几个省的

围剿。1914 年3 月其主要分遣部队转而西进，这明显地是受到、至少是部分

地受到孙逸仙提出的在四川建立根据地的要求的鼓励。拥有3000 至10000

战士的主力部队，由于当地人在白狼出现在他们地区的时间内一伙一伙地参

加进来，人数得到几倍的增加，胜利地跨越了陕西。它进入四川的通道被切

断，在甘肃遭到居民的敌视，因为民族上、宗教上都与白狼集团不同，那里

的地方主义增强了。垂头丧气的残部，在试图返回陕西、河南时被追捕。白

狼本人于1914 年8 月身亡，不是死于早些时候在战斗中负的伤，就是由于有

人向政府军告密；政府军几十万人困窘地花费了很长时间去驱散他的小股力

量。

③黄远庸：《远生遗著》，重印于吴相湘编：《中国现代史料丛书》，2，第246 页。

①对白狼帮伙的这种叙述是根据菲利浦·理查德·比林斯利：《1911 年至1928 年中国的盗匪活动，特别

论及河南省》（里兹大学哲学博士论文，1974 年4 月）。又见爱德华·弗里德曼：《退向革命：中华革命

党》，第117—164 页。(www.xing528.com)

②比林斯利：《中国的盗匪活动》，第373 页。

从白狼的故事中，我们可以看到辛亥革命未能消除社会动荡的根源和部

分居民的绝望心理。因为革命几乎没有认识到这些问题，我们可做这样的推

测。白狼在家乡外的地区，既能在当地土匪团伙中，又能在政府军的队伍中

成功地赢得支持者，就证明了这一点。我们还可以看到，革命党人的反袁斗

争仍在持续。流亡在日本的孙逸仙及其人数减少了的追随者，力图使火种在

国内燃烧不灭。同像白狼这样的帮伙——他们的不满主要是社会方面的，而

不是政治方面的——建立联系，构成了他们的策略之一。

如果袁把他的敌人限制在不屈不挠的革命党人和社会上投匪谋生的被压

迫者的范围内，他的政权或许已经在其余的中国广大社会阶层中扎下了根

子。但是，袁把顺利运转的官僚秩序想象得如此美妙，以致不容许这种节制。

正如他不加区别的恐怖运动所暗示的那样，他是按照这么一个设想行事，即

中国的毛病远不止地区性的匪患和革命党人的密谋。参与政治的全部现象已

经不复存在。士绅阶层和社会地位较高的其他部分居民，包括商人，被迫放

弃了正式代议制机构创建大约10 年来所积累的许多政治特权。

限制参与政治的运动是从对国民党的一次攻击开始的，其范围不久就扩

大了。二次革命后国会仍然存在，这是因为国民党议员团同武装起义划清了

界限，还因为袁需要国会再走一次形式。要走的形式是，按照1912 年《临时

约法》和随后制订的法规中规定的程序，选举他任正式总统（不同于他已得

到的临时职位）。任意逮捕甚至处决国会议员，造成了极为紧张的气氛。在

贿赂的干扰中，在一群气势汹汹的暴徒的恫吓下，1913 年10 月6 日国会同

意了。尽管如此，国会还是表明了它同袁的意图大相径庭，表明的方式是：

选举袁任总统前，延长了投票时间；起草了一个对抗性的议会制宪法取代

1912 年的临时宪法。1913 年11 月4 日，袁列举国民党同二次革命有政治联

系的罪状，下令彻底解散国民党，取消余下的国民党议员的资格。国民党总

体上被定性为叛乱组织。这一事件标志着恐怖在全国范围升级；国会已丧失

了活动能力。

袁并不就此止步，他在1914 年头几个月，很快几下就解散了所有选举产

生的各级议会。剩下的国会议员被通知回家。在清朝末年搭起了框架、在民

国初年积极活跃在府县和县以下级别的数以千计的地方议会，现在都无一例

外地全部被解散了。在清朝最后两年曾经喧嚷一时的、辛亥革命中在政治上

占重要地位的各省议会都被取消。对于那些曾经参与建设这种代议制结构的

受过教育的有产阶级来说，这是多么大的侮辱啊！英国驻北京公使在评论解

散地方自治团体时断言说：这项命令“在经济上，以及从他们在当地的声誉

的观点来看，影响全国各地一大批小士绅和资产阶级，并使他们站在他的敌

人一边”。①中国人赞同这一判断的声音虽然被恐怖统治所压抑，但还是听得

见的。

袁的行政管理方式，是加紧努力限制社会上自治的范围。在报刊两年不

受中央控制之后（虽然地方政府有时也压制当地报刊的批评），1914 年以法

律形式强化并推广报刊审查制度。中国的商会被置于新法规的管理之下，增

加了它对政治当局的从属性。中国邮局把邮件送交警察局监视。成千便衣人

员和情报人员搜索持不同政见者。铁路旅客因有谋反嫌疑而被仔细盘向，他

们的行李被仔细检查。在人员、效率方面存在相当严重的技术性限制的范围

①

朱尔典，北京（1914 年2 月9 日），FO228/1883。

内，袁政权正逐步具有专事镇压的警察国家的属性。

通过这种办法，推进政治自由主义（它以精英分子为基础）的普遍运动

受到了损伤，而且永远没有完全恢复过来。1913 年12 月，袁在陈述专制独

裁结构的哲学准则时说了下面一番话：

今天人人嘴上都谈“平等”一词，而平等只是在法律面前人人平等，并不意指等级

之分应予取消，各人皆可否定法律，自立准绳..“自由”是另一华丽的现代词，但它是

限制在法律范围之内的，在此范围内人是自由的。不受限制的自由，这个东西是不存在的。

那些主张平等、自由，而又不问对不顾法律的放肆是否要给予制裁的人，清清楚楚地知道

这个东西是没有的：他们把堂皇的口号当作推动叛乱的号召而加以利用..再者，“共和”

也是一个雅致的词，但外国人对这个术语的理解，只是在国内有普遍的发言权，而不是全

民都必须干涉政府的行动。这种干涉除了造成混乱之外，还可能造成什么结果呢？至于“民

权”这个术语，除了选举总统的最高特权外，它还包括代议权、选举权；它切不可理解为

包括处理行政。①

现代西方经验比19 世纪儒家的保守主义更熟悉这段话的语调。袁是在抵制新

的提供参加机会的、激进化的民族主义的后果，而这种东西，当初曾国藩无

须与之斗争。与此同时，袁接受民族主义的某些前提和目标。他是民族主义

的保守派。

20 世纪中国民族主义的这种混杂的反应，体现在独裁统治的纲领中。现

存的选举产生的各级议会被废除了，而民众代表制的重要性却被承认了。袁

命令设计地方的和全国的新规划。在袁两年半后去世时，这个规划根本没有

付诸实施。但是，从许多筹备的规定中可以明显看到，重点是从属于官方的

指导，选区的选民人数较1912 年和1913 年少。宪法秩序、法律程序、民权、

代议制议会，这些都得到承认，认为对于中国现代化这个热切期望的目标来

说，它们是具有决定意义的。不过，在袁看来，它们应该以加强而不是削弱

中央政府的权力和社会秩序的稳定的方式付诸实施。

为使税收从地方流入北京的渠道重新畅通而作的多方努力，取得了一些

成功。当第一次世界大战在欧洲爆发的时候，北京政府勉强实现了财政上的

自给自足，不再需要外国贷款了（在战时，贷款无论如何是少有的）。人们

可以争辩说，袁1913 年的危险战略奏效了：在屈辱的条件下接受外国资金，

给国家带来了行政统一，从而奠定了财政独立的基础。这个诡计的谬误就是

太乐观了，认为所有的这些残暴行为都不需要付出国内的政治代价。帐单一

提出来，1914 年、1915 年表面上的财政成就就化为乌有了，剩下的只有袁在

1913 年签了字的屈辱条件。

独裁统治取得财政上的成就，不只是靠对国家实行中央官僚主义的控

制，而且还由于严格压缩了几项花钱多的改革。清朝末年官方民族主义所倡

议的、民国头两年自由民族主义所推广的各种各样方案，不是被砍掉了，就

是被削减了。这些方案中有各种自治团体，它们的命运我们在上面刚刚叙述

过。法院和法官从政府执行机关中分离出来，新的司法系统大为削减，但并

未被取消。现代警察失去了不少为它提供的专款。晚清的现代化新军在辛亥

革命后激剧膨胀，而它在全国许多地区的后续部队却最戏剧性地被压缩了规

模，降低了预算。袁的北洋军得到优惠，但也未能幸免。各方面削减预算，

①《总统在政洽会议上发表的演说》，见前《袁世凯面临的几个问题》一节中关于这一材料来源的评论。

（此处据英文资料回译——译者。）

都是为了实现国家最终不依赖外国债权人的目标，但它也辜负了民族主义者

对改革的期望。

从部分意义上说，在实行紧缩方面，教育是一个例外。袁不断进行说教，

论述受过教育的公民的重要性。“凡一国之盛衰强弱，视民德民智民力之进

退为衡，而欲此三者程度日增，则必注重于国民教育。”①这些思想有计划的

应用，就是特别重视推广全部免费的国民学校，即四年制初级小学。尽管普

及教育还只是遥远的目标，但在独裁统治时期，这类靠地方筹措资金的学校

的影响似乎有所增长。

袁的教育政策从整体上说是复杂的、多方面的。在湖北省谘议局老练的

议长汤化龙领导下的教育部，要求在小学教授经典著作仅限于精选的章节，

言外之意是，学习目的是语言文学方面的训练，而不是道德方面的培养。袁

坚持要把全部《孟子》编入初级小学的课程之中。他还批准了一个试验计划，

用拉丁字母拼写汉字，对成人进行识字教育。在独裁时期，基础一级的学校

得到扩充，而紧缩了这一级以上的学校的经费。袁关怀精英分子的需要，为

他们上升到文化特权者增加了“预科”这一条小小的渠道。总的说来，他的

政府对教育的态度是保守主义的，但也是改良主义的，同1912 年、1913 年

自由主义的民国时期相比，不那么能满足士绅阶层的愿望（他们关注的是学

制中较高级别的学校）。

因为对这个时期的说明往往强调袁世凯人品恶劣、政见反动，所以关于

独裁统治的实际政策的探讨就难找到了。人们受到修正主义者的诱惑，要去

颠倒所有的评价。但这样做并不能证明是有道理的；敌视袁的描绘是以某些

确凿的事实为依据的。人们可以详细叙述独裁统治下其他方面的改革——例

如，鼓励经济发展，以及从第一次世界大战提供的自然地保护国内工业制度

中得到的好处。①而注意力最终必然还要转向政权的残酷及其根本上的失败。

愚蠢的是，袁竭力强迫人们响应他。之所以愚蠢，是因为这是不可能做到的，

还因为它激起了来自最可能支持他的社会高层、甚至他的副手和合作者的相

反反应。

袁意识到高压统治是有其极限的。他坦率承认宪政和代议制的必要性。

但是，他不去迅速恢复自由主义共和政体的民众参政的局面，而试图从帝国

政治中挑选出某种挽回办法去补救。其结果，对他和他的政策来说，都是灾

难性的。

①

《政府公报》，956（1915 年1 月6 日），第9 页。

①评价专制独裁统治下北洋派对资本主义发展的贡献，见菊池贵晴：《中国民族运动的基本结构：关于排

外性联合抵制的研究》，第154—178 页。