中国政府机构及其影响力

外国人的存在，在中央政府的三个部门是非常明显的，它们形式上虽然

隶属于中国当局，但在许多方面是在外国人的领导下，并在许多外国人担任

更重要的副职的情况下，行使实际上的自主权。它们是海关、邮政和盐务。

海关

在1900 年，海关归总理衙门管辖，1865 年起设在北京的总税务司署，

几乎每天与总理衙门接触。到20 世纪的头几年，海关的组织结构、职责、工

作程序及海关人员的组成，基本上都是赫德（1835—1911 年）的创造，他作

为1863 至1908 年的海关总税务司，独断地主持这个部门的工作。①

在赫德在华工作的50 年过程中，他已经积累了一定程度的个人权力和独

立性，这些在他开始任职时总理衙门是不可能想到的，而且它也肯定不会让

他得到。但是，根本不必怀疑他首先向谁效忠；在这几十年期间，总税务司

不断地对他的外籍员工强调，他们和他本人都是中国政府的雇员。但是到了

1906 年，赫德已71 岁，而且身体不佳；他的退休是近在眉睫了。在清朝进

行改革运动的十年中，要以一个同样强有力的外籍继承者代替赫德，是根本

不可能的。19 世纪也许较为温和的“自由贸易帝国主义”，已经让位于更凶

狠的国际对抗。到了1898 年，当时的整个关税收入，已经成了偿还因支付日

本战争费用和马关条约所强加的巨额赔款而签订的外国贷款的保证，从而使

海关实际上成了为外国债主要债的机构。1901 年，当关税收入中未用于偿付

债务的余额和条约港口50 里内的关卡——这时由外国税务司控制——的税

收，都用作庚子赔款的担保时，海关被视为外国利益集团的工具，于是民族

主义的不满情绪进一步地发展了。缔约列强毫不犹豫地坚持，与监督进出口

货物并加以征税以促进对华贸易一样，偿还这些外国债务，是海关存在的理

由。经清帝诏书批准的1896 和1898 年借款合同中的条款暗示，在债券流通

期间，海关的行政仍应保持当时的原状，同时在1898 年换文的条款中，英国

以条约形式迫使中国同意，只要英国贸易占优势，总税务司将由英国臣民担

任。此外，海关还管理中国的邮政，以外国国民担任邮局的关键行政职务；

管理灯塔业务；控制中国港口的领港工作（在许多港口，这项业务已经几乎

全部由外国人掌握）；并且由于出版统计、商业和文化方面的资料，它对外

国人来说是中国唯一的情报资料机构。50 年以后，还没有一个中国人在海关

内被任命担任负责的职务——甚至没有人担任任何条约港口的帮办。

海关转交给1901 年取代总理衙门的外务部管辖的过程，没有发生重大事

故。但是1906 年6 月设立独立的税务处（不是部一级机构，虽然它最初由户

部尚书铁良和外务部侍郎唐绍仪领导）以监督海关业务的措施，被外国政府、

海关工作人员和债券主（他们的债券与关税收入有关）视为对半个多世纪形

成的海关业务的外国特性的一种威胁。1906 年税务处的成立，是一个温和的

尝试，在面临预料得到的外国反对的情况下，尽量设法稍微降低海关的特殊

①赫德在1908 年5 月离北京回英，但形式上仍保留总税务司的官衔，直到他在1911 年9 月死去时为止。

裴式楷（1846—1918 年）从1908 年4 月至1910 年4 月任代理总税务司，然后在1910 至1911 年期间由安

格联（1869－1932 年）接任，赫德死去时他成为总税务司，直到1927 年。见斯坦利·赖特：《赫德与中

国海关》；费正清等编：《北京总税务司赫德书信集：1868—1907 年的中国海关》；中国海关总税务司：

《中国海关的起源、发展和活动文献集》。

地位，并且确保赫德的接任者不致于取得海关最初半个世纪的情况给予总税

务司的那种影响或独立性。事实上，安格联爵士在他担任18 年总税务司时在

北京所起的政治作用，从来没有接近可与赫德的作用相匹敌的程度。新总税

务司及其外籍属员，远不像19 世纪那样专心一意地关注中国的国际关系。

1911 年以后，中国人开始担任上层的内班中的低级职务。但是在1928 年南

京政府成立前，海关几乎没有出现重大的中国化的情况。

对所有在袁世凯任总统时期及以后几届北京政府时期分享政治权力的那

些中国人来说，外国控制的海关的存在，是统一和中央集权的中国的很少几

个稳定而具体的表现之一，而每个人都认为可以在他的领导下重建这个国

家。海关以最大程度的正直性，向对外的和沿海的贸易征收关税。在1917

年以前，要偿还借款和庚子赔款后，才能把余额交给北京政府自行使用，虽

然从这个意义上说那时没有“关税结余”，但从此以后结余数额将会增加的

前景，对任何在北京掌权的人都是潜在的利益。对巨额外债和赔款的有效的

支付，有助于阻止缔约列强进一步行动，虽然这种支付没有大幅度地减少它

们在华的影响。当对德国、奥地利和俄国的赔款义务被取消，关税收入出现

结余而可以把它们用作北京政府内债的担保时，归还这些内债的工作由外国

的总税务司负责，而投资者认为，总税务司在中国对抗的各派别中，在政治

上是中立的，这个事实大大地加强了政府的信用。

海关的主要责任当然是阻止走私，检查船货，征收进出口货物和沿海贸

易的关税。它的管辖范围扩大到中外船主的“西式船只”和外国人租包的帆

船。①从1842 年的南京条约直到1928 至1930 年恢复关税自主，海关负责的

关税税率是与缔约列强商定的；而实际上，它是中国的贸易伙伴强加给中国

的。固定的税率表的大部分，含糊地要对进出口货物按价征收将近5％的税；

税率在1858—1860、1902、1919 和1922 年上调了几次，以求实现对进口货

按价实际征收5％的规定目标。但是，1902 年的关税税率只有3.2%，1919

年只有3.6%。①

设在每个条约港口的海关机构是一种中外事业，其管辖权由税务处任命

的中国监督和总税务司任命的外国税务司分享。（只有总税务司由中国政府

直接任命。）虽然在形式上有时要听从中国监督，但实际上税务司是第一把

手。港口的内班（行使行政职能）只听税务司的命令。当与外国商人发生争

①根据辛丑各国和约第六款，在条约港口和港口半径50 里以内的本地关卡的收入，被抵押而用于偿还赔

款，这些征税关卡归海关管理。赫德在1901 年11 月进行名义上的控制，但实际上在1911 年前应由本地关

卡征收而用作偿还赔款的款项，大部分由其他省拨款来解决。辛亥革命以后才实行对条约港口50 里内本地

关卡的完全控制，当时革命中断了各省赔款应摊份额的汇入，这使外国的债主感到震惊。见斯坦利·赖特：

《辛亥革命后中国的海关收入》（第3 版），第181—182 页。

①

对从国外或从另一个中国的条约港口（除非有免税证书证明关税已在最初的进口港缴付）进口的外国货

征收足额的进口税。在海关缴纳所列的进口税的一半即可取得过境证，这些货物就可运至目的地，沿途不

必再缴厘金税。出口或运至另一个条约港口的中国货物，被征收足额的出口税；如果转运到第二个中国港

口，它们要另付等于出口税一半的沿海贸易税。从内地运至某个条约港口再运往国外的中国货，如要取得

免缴沿途厘金税的出口过境证，应由海关征收等于出口税一半的过境费。见斯坦利·赖特：《中国争取关

税自主的斗争，1843—1938 年》。1876 年的烟台条约把领取内地过境证的特权扩大到给中国国民（实际上

在1880 年实施），但北京直到1896 年才同意把出口过境证发给中国商人。关于详细的海关手续的指南，

见中国海关：《上海海关工作程序手册》。

执时，与外国领事打交道的是税务司，而不是监督。但是监督指派他自己的

书办（1912 年以后改称录事），通过这些人，他能够逐日地了解税收的情况。

港口50 里范围内的本地关卡由税务司管理，其税收送交作支付赔款之用，但

是有关办公人员和日常业务的事务，税务司被责成与监督会办。50 里范围以

外的关卡只由监督管辖。

在1911 年10 月以前，总税务司及其税务司实际上并不在几个条约港口

征税，也不把税收存银行和汇走。总税务司通过其税务司，只负责确切地确

定关税和向中国政府报送征收数额的准确的会计报表。中外商人直接向批准

的海关官银号缴税，这些银号完全是中国人办的，通常由监督选定，而关税

收入的安全，监督则要向帝国政府负责；他们的帐目要与外国税务司报送的

报表核对。在1911 年10 月武昌起义、中央政权在中国的大部分地方崩溃（其

中有许多清朝指派的监督，因担心自己个人的安全而离职的情况）以后，这

个制度发生了激烈的变化。由于担心各省的革命领袖将扣押保证用来支付外

债和庚子赔款的税收，在向北京宣布独立的几个省的港口的税务司，为了缔

约列强的利益，直接控制了税收并把它存入银行。这些安排被1912 年2 月正

式掌权的共和政府不得已地接受了，并在一份北京外交使团强加给中国政府

的协定中表达了出来。这份协定的条款，规定组成一个上海各国银行总董联

合委员会，以监督支付以关税作保证的外债以及庚子赔款；并委托总税务司

征收各港口的关税，把它汇到上海和存入外国的看管银行，“以作归还该项

洋债及赔款之用”，并根据委员会决定的先后顺序，负责归还到期的借款。

这里应该指出1912 年协定中的两点内容，在南京政府成立前这两点一直

有效。直到1921 年，缔约列强有权决定在偿还外债之后，是否有“净存税项”，

并有经其批准后才能将任何资金交给北京政府的权利。它们对可以产生的净

存税项的估计是谨慎的，使历届北京政府都不满意，但无可奈何。此外，原

先由中国的银行掌握的中国政府的巨额资金，此时存入上海的三家外国银行

——汇丰、德华（1917 年中国对德宣战前）和道胜（1926 年它清理前）。在

及时付给利息的同时，这些银行总是存有巨额存款余款，使它们能够经营其

他商业，而且在偿还外债时，它们从处理必要的货币兑换的业务中，赚取巨

额利润。

海关收入的第一个用项，是海关的薪水和业务支出。这项费用由中国政

府和总税务司直接商定，1893 年定为每年3168000 海关两，此数保持不变，

直到1920 年才增加到5700000 海关两。此外，各监督办公室的维修每年花费

将近40 万两。据报告，1898 年的收入总数为22503000 海关两，1920 年为

49820000 海关两。因此，这两年的征税费用——不包括银行总董的佣金以及

在征收和汇纯收入时可能产生的兑换上的亏损——分别占总收入的15.9％

和12.2％。1898 年，895 名外国员工和4223 名中国员工（包括在邮政部门

的24 名外国人和357 名中国人）的办公费，平均每人为619 海关两。到1920

年海关员工有1228 名外国人和6246 名中国人（邮政人员已在1911 年从海关

分出），这反映了在这中间的20 来年，许多新港口已被开辟为商埠。1920

年办公费平均每人763 海关两，收入增加，缓和了业务扩大而引起的财政紧

张。

海关的中外员工被分配到海关三个部门——税务部、海务部（成立于

1865 年）和工务部（成立于1912 年）——之一去工作。海务部负责测探沿

海和内陆的水道，操纵灯塔和灯船，修理浮标和指向标，维修港口和维持那

里的治安。到1911 年，它建成132 座灯塔、56 艘灯船、138 个浮标（其中许

多有哨声和煤气照明）和257 个指向标（主要在长江和西江）。工务部负责

和修理海关的房屋和财产。但是，海关的中心当然是税务部。

税务部的人员分属三科：内班、外班和港务科，每个科又分成“洋员”

和“华员”两部分。每个港口的内班是海关的行政部门，负责行政和会计。

它由一名税务司领导，税务司又由一名副税务司和四个级别的助手协助工

作，他们全由总税务司指派、提升、分配和调离，总税务司仅向税务处通报

各项任命。前面谈过的尊敬的罗炳生曾经设想成立一个“中国真正土生土长

的..教会”，赫德与他一样，也不止一次地重复他在1864 年备忘录中所表

达的意图，大意是外国的税务司署“在它产生了一个取代它的、并同样诚实

和有效率的本地行政机构时，将结束它的工作”。①但是，事实上在他担任总

税务司的时期，没有一个中国人当上即使是内班的最低级的帮办。他曾经一

度想过，掌握一定程度英语说写能力的同文供事，可能最后被补充为那一级

的帮办。这些供事

表351915 年的税务部内班

英美法德俄其他欧洲人日华总计

总税务司1 ——————— 1

税务司23 3 3 5 3 4 2 — 43

副税务司11 1 3 4 — 3 —— 22

帮办76 11 4 17 10 37* 32 60 247

杂务10 1 2 2 — 2 —— 17

医务人员31 5 5 2 — 3 3 9 58

同文供事——————— 627 627

见习+ ——————— 33 33

录事——————— 350 350

文书和抄写员——————— 110 110

教员——————— 7 7

收帐员——————— 10 10

总计152 21 17 30 13 49 37 1206 1525

非华人总计319

*包括一名朝鲜人

+有海关临时级别的海关学堂毕业生

主要是教会学校的华业生，他们的中文教育可能是不够的；总之，这是

作为理由反复提出的阻碍他们取得更高官职的一个缺陷。赫德还能引用北京

高级官员反对提升这些供事的事实，由于他们的教会学校背景以及他们基本

上是南方人，反对是不足为奇的。人数最多的是广东人，其次是江苏、浙江

和福建人。他们通常在大港口通过税务司主持的考试而被录用，他们之被选

用，除了英语能力外，部分地是由于他们懂得几种方言。他们最初主要是口

①引自赖特：《赫德与中国海关》，第262 页。

译或笔译人员，而到赫德去世之时，许多人正在干和外国帮办相同的那种办

公室工作。1908 年税务学堂成立，终于提供了一批受过良好训练的毕业生，

从这些人以及最够格的供事中，安格联开始任命一批中国帮办。

书办或录事是监督的会计人员。内班中第三个中国雇员集团是精于中文

文牍工作和书法的文书和抄写员，他们准备税务司或监督与地方官员之间的

一切往来中文公文，也准备报送北京总税务司署再转送税务处的文件。

在1915 年，税务部内班人员按职务和国籍的分布情况，见表35。①外国

内班人员，或是由伦敦海关官署为补充占支配地位的英国集团而招收，或是

由几个外国驻北京公使馆直接向总税务司推荐。许多属员是受过大学教育的

年轻人，他们认为，与在本国相比，自己在中国可以得到更多的机会。税务

司的官署受到了一定的压力，以使这些任命与各缔约列强对华贸易的规模成

比例。这可以举例说明：在1895 年根本没有日本人，1905 年有16 名日本人(www.xing528.com)

（全是帮办），1915 年有37 名日本人（包括两名税务司）。英国人占优势，

反映了一个事实：在1911 年全年，用英国船只进行的贸易，在海关总收入中

所占的比率始终没有低于60％。甚至在第一次世界大战中期的1915年，通

过海关结算的中国对外贸易和港口间贸易总值的42％的货物，是由英国船只

运送的。①

从海关业务一开始，赫德就强调税务司和帮办掌握足够中文说写知识的

重要性。新来的雇员应该先在北京进行语言学习，才能分配到某个港口工作。

1884 年，命令对所有内班外籍雇员进行强制性的年度语言考试，从1899 年

起，没有足够中文知识的人，原则上不得升任副税务司或税务司。任职满三

年而汉语过不了关，或满五年而汉文过不了关的帮办，原则上也要被解雇。

但是对这件事，赫德比他对待属员的其他许多事情更加宽容。作为一个集团，

外籍内班人员只有中等水平的中文知识；许多人从来没有掌握它；少数人成

为杰出的汉学家。安格联在1910 年10 月对海关提出要求，②结果，更严格的

语言考试和根据语言能力对帮办进行分等的措施，立刻奉命执行，并再次在

1915 年详细地提了出来。安格联对结果似乎满意，但是海关人员如同其他的

外国人，精通中文的也很少。

1915 年，税务部的外班包括881 名外国人和3352 名中国人。在全部490

名负责人员——监察长、副监察长（外班的行政官）、验估员、验货员、检

查长、副检查长、检查员和稽查员——中，除14 名中国稽查员（他们检查进

出港口船只的货物）外，都是外国人。英国国民又占支配的地位。881 名外

国人中，英国人有454 名，在57 个监察长、副监察长和验估员的高级职位中，

他们占了32 个，余下的3238 名中国人（译者按：上文是3352 名中国人，减

去担任稽查员的14 人，应为3338 人）为过磅员、值夜人、船员、卫兵、送

①赖特：《赫德与中国海关》，第903 页。

①

萧亮林（音）：《中国的对外贸易统计，1864—1949 年》，第201—223 页。

②“从收到的关于内班人员的中文成绩的本年报告中，虽然总的来说可以看出中文学习没有完全被忽视，但

它清楚地说明，整个海关关于能力的标准太低；除了少数突出的例外，中文学习不认真。”民族主义在所

在地的出现，要求再加把劲。“为了海关的名声，为了使它继续有用，此时比以往任何时候都更加需要开

始听到责难；对没有足够兴趣去学习雇用他们的国家的语言的那些海关工作人员应予解职..”总税务司

通报第1732 号（第2 辑）：《中国海关工作文献》，第2 卷：《总税务司通报，1893 至1910 年》，第709

页。

信人、办公室听差、看门人、看守人和劳工。在港务科，40 名指挥员、办事

员、技师和炮手也都是外国人（其中英国人29 名），而448 名中国雇员则担

任甲板船员、引擎室船员和船舱船员。在海务部工作的1239 人中，只有少数

中国人担任“行政”职务，这些职务基本上又是117 名外国人的禁脔。在小

小的公务部，33 名雇员中14 名为中国人。总之，6159 名中国雇员（外国雇

员有1376 人）中，只有很少一部分人担任非低贱的职务。

外班的外国工作人员与税务部的内班人员不同，是在条约港口就地招收

的。在海关的早期，许多人过去是水手和冒险者，试图在中国沿海寻找发迹

的机会。内班人员和外班人员之间社会的背景不同，这种情况一直延续到20

世纪，这在内班人员的薪水、住房、津贴和晋升机会等远为优厚的待遇中，

反映了出来，内班人员被其他外国人视为条约港口精英人物的一部分。①..

到赫德离职时，不满情绪事实上正在海关中沸腾，这种情绪不仅是针对

高人一等的优越感而发，而且是对赫德专横作风的一种普遍反应。安格联任

总税务司时的官方通报，在语气上几乎不比他的前任更加温和，但是他确实

解决了一些具体的不公平现象，例如到1920 年，建立了退职和退休的制度，

这个行动是赫德长期以来所抵制的。

邮局

除了为清政府服务的古老官办邮政外，中国公众通过大批私营的信局来

寄送邮件，这种信局使用交通能提供的手段为主要城市中心服务。外国列强

已在中国建立了自己的邮政业务。 1896 年，帝国建立了自己的邮政机构。

可是在中华民国的最初几年，六个缔约列强仍保持自己的邮局和独立的邮政

业务：英国在12 个大城市和西藏的3 处；法国在15 个城市；德国在16 个城

市；日本在中国本土的20 个城市、满洲租借地的6 处以及满洲的另外23 处；

俄国在28 个地方，其中包括满蒙的许多处；美国只在上海设立。设立这些外

国邮局的一致的辩护词是，“在华的安全通讯得不到保证”，①这显然侵犯了

中国的主权，因为它们没有条约根据，这类条约在其他方面限制了中国的主

权。虽然中国在1914 年参加了国际邮政联盟，从而使1906年国际邮政会议

的实施条例中的某些特定规定（它们为继续在中国设立外国邮局提供了某些

国际法的依据）失效，但是直到1921 至1922 年的华盛顿会议，缔约列强才

同意到1923 年1 月撤消它们的邮政。但是，对中国民族主义的这种让步，不

是没有附带条件：在外国租借地（日本人宣称，他们理解为应包括满洲的铁

路区）的邮局继续存在；中国邮政中的外国邮政总办的特殊地位不得改变。

外国邮局与中国邮局在大港口进行竞争，那里潜在的邮政通信量更加有

利可图，而又没有对利润较少的外围地区服务的义务。它们在执行中国海关

章程时的懈怠是有名的，在1914 年后曾几次拒绝处理中国邮局发往海外的邮

件。外国邮局最初在19 世纪60 年代出现，也许是不得已，但随着中国自己

发展了现代的邮政体系，它们的继续存在，在道理上除了作为外国人在华特

①晚到1919 年，代表外籍外班人员的代表团向安格联抱怨说，“‘外班’一词带来的污名已经扩大到海关

以外，在外国社区的所有社会关系中都有反应”，并报告了因以下几方面而“普遍存在的情绪：内班人员

极度看不起外班人员，在纪律争端中外班人员得不到公平的待遇，只代表争端的另一方和税务司的一方..

外班人员的私生活不正当地受到监察长的干涉。”半官方通报第29 号，《中国海关工作文献》，第3 卷：

《总税务司通报，1911 至1923 年》，第504 页。

①出席华盛顿会议的日本代表团的声明，引自惠斯特尔·W.威洛比：《外人在华特权和利益》，第887 页。

殊地位的一个标志外，就成为多余的了。这一发展是在海关的推动下出现的。

①在19 世纪60 年代，海关的邮政作为一项业务，在北京和条约港口之间传送

几个公使馆的函件，从此在19 世纪70 和80 年代，发展了一项向所有用户开

放的使用西方电报线路的邮政服务。在1896 年3 月它正式改为帝国邮政局以

前，很少与中国人的信局和外国的邮政机构进行竞争，但此后它却不断地发

展。

在新的安排下，帝国邮政局被委托给总税务司管理，他把邮政局作为海

关的一个部门经营。几个港口的税务司也负责他们管区的邮政事务。1898

年，24 名外国人和357 名中国人，脱离海关而在邮政部门工作。它提出的成

为一个官方垄断事业的要求，是部分地通过管理和限制信局的活动，部分地

通过吸收信局来实现的。1906 年，特别任命的邮政专员被分配到上海、广州

和汉口工作，以减轻负担更重的海关税务司的双重责任。虽然邮政局的业务

和人员发展了（1911 年有99 名外国雇员和11885 名中国雇员），它的收入

却多少落在后面。在邮政局与海关分离以前，海关每年需要给它补贴，以使

海关的邮政局能够继续营业。

邮政局和海关在1911 年5 月分离，当时帝国邮政局转归邮传部管辖，由

前海关邮政局总办帛黎管理，帛黎此时成为邮政会办。帛黎为法国人，1874

年进入海关工作，1901 年被任命为邮政局总办，他继续任邮政会办，直到1917

年。他和他的接任者铁士兰都是法国国民，这反映了中国在1898 年列强“争

夺特许权”时期，对法国作出的许诺，即中国的邮政，“在选择邮政人员方

面要考虑法国政府推荐的人选”。但是，帛黎作为总办的权力，比海关总税

务司的权力更受到限制，因为他在形式上隶属邮传部的一名局长，以便应付

中国日益高涨的民族主义情绪。虽然在1911 年以后，邮政局更是中国政府的

一个部门，而不是海关的（甚至安格联时期海关的）业务，但是在以后的20

年中，北京和各省的许多邮政行政领导职务，仍由外国人担任（开始时他们

从海关调任）。典型的形式是让一名外籍邮政专员领导一个邮区，由华人或

外籍副专员以及华人和外籍助手协助工作。设在北京的总办官署，约有25

名外籍工作人员（总办正式称“副局长”），其他大约75 名外国人驻于几个

省。1920 年，英国国民约占外国人的一半，法国人占1/4，余下的来自十来

个国家。约30000 名中国雇员做分理和发送信件的实际工作。

盐务

中外合办的盐务署是在20 世纪而不是在19 世纪中期强加给中国的，它

与海关不同，也不如海关重要。

中国除了同意外国发挥有限的咨询和技术作用外，反对它们参与盐务管

理，从而拖延了1912 年2 月至1913 年4 月对袁世凯新政府提供善后借款的

谈判的完成。主要的缔约列强——英、法、俄、德、日、美（美国在贷款谈

成前退出财团）——通过六国的银行财团，寻求加强袁世凯的政府，希望它

能够维持中国的统一和保护外国的利益。但是银行家们只能在有足够保证的

条件下答应2500 万英镑的巨额贷款。关税收入因为完全用作以前几笔借款和

庚子赔款的抵押，所以在一段不能确定的时期内只能是第二保证；因此北京

政府只能用盐税收入来担保。作为发放贷款的主要条件，财团坚决要求采取

措施对盐务进行控制（而不仅仅是咨询和审计），为此这几个国家迫使日益

①见郑英还：《中国邮政通讯及其现代化，1860—1896 年》。

破产的袁世凯接受这个条件。因此，1913 年4 月26 日的善后借款协定第5

款规定，在财政部下面设立盐务署，内设“稽核总所，由中国总办一员、洋

会办一员主管”。在每个产盐区设稽核分所，“设经理华员一人、协理洋员

一人，会同担负征收、存储盐务收入之责任”。

一个毫不掩饰的外国利益集团在中国的盐税收入中插了一手，爱国主义

情绪正确地把这种情况看成是对主权的一种侵犯；在有些省份中国经理和外

籍协理并列，看起来很像条约港口海关中外国税务司和中国监督名义上分享

权力的海关的那种安排。也许还由于盐政是中国政体的更密不可分的一部

分，具有平衡国内收支的微妙作用和长期的利益，任何外国的作用从根本上

说是特别令人烦恼的。海关是继对外贸易的成长而发展起来的新事物，而稽

核总所则与之不同，开始就只表现为一个新的行政集团介入了一个包括盐的

生产、运输、税收和销售的长期存在的中国财政体系。稽核总所被硬加在这

些传统安排之上，以确保所征之税真正可以被中央政府用来偿还善后借款，

所以它在一段时期内确实取得了实际上对盐的生产和销售的控制大权。但是

这种控制除了保证分期归还善后借款分期偿还表上的本利外，与类似的发展

和保护国际商业的任何持续和特定的外国利益没有联系。得到好处的主要是

控制北京政府的人， 1922 年以后，主要是地方军阀。

由于稽核总所的外国会办及其外籍属员是欧洲银行家的代表，而欧洲银

行家又分别得到各自政府的支持，所以他们不仅仅是第5 款中可以自由解释

的文字所暗指的那种副手。但是没有出现像赫德建立的海关那样的国中之

国。在盐务稽核总所的初期，外国施加了最大的影响，当时袁世凯中央集权

的努力看上去有一定的希望，而袁总统也支持盐务稽核总所的第一会办丁

恩。丁恩（1854—1940 年）是一个以前在印度任职的文官，先在北印度任盐

税专员，然后任印度货物税和盐税第一总税务司；1913 至1917 年在华任职

期间，他负责一些意义深远的盐税改革，但他决不是另一个赫德。①财政部长

和中国的总办，不是对丁恩所干的一切给予形式上批准的十足的傀儡，相反，

他们自己代表尽管是保守主义的、但却是民族主义的中央集权的官僚政治潮

流，他们的利益在一段时期与外国辛迪加的利益是一致的，而且乐于利用外

国的存在可能提供的这类压力，以对付地方上的离心力量。

此外，盐务署的外籍雇员从来没有超过40 至50 名（1917 年为41 人，

1922 年为59 人，1925 年当中国雇员共有5363 人时为41 人），而在民国初

期，在海关工作的外国人就超过了1300 人。②与海关不同，大批的中国工作

人员不受外籍会办的控制。也许有十几名外国人担任北京外籍会办手下的行

政人员，余下的人则在几个产盐区担任审计、经理、协理、或帮办。由于他

们及与其地位相当的中国同僚所检查和审计的，不是一种对外贸易，而是中

国国内的商业和财政制度的一个主要组成部分，中国的同僚不大可能降低到

海关监督那种基本上是多余的地位。外籍工作人员并不深入迷宫般的盐务网

络的基层，这与以外国援助进行改革的盐务署的中国人员正好相反。就海关

而言，外国人既是被管理和抽税的活动的主要参与者，又是管理者和征税人，

1928 年以前还是支付贷款和赔款的大量税款的最后接受人。但是盐务方面的

外国的具体利益，只限于保证把收入按时付给外国财团的银行。到1917 年7

①关于丁恩进行的一些改革，见S.A.M.阿谢德：《中国盐务的现代化：1900—1920 年》。

②日本外务省：《中国雇聘外国人人名录》。

月，关税收入已经增长到能够支付善后贷款以及以前以关税为担保的贷款。

从此，偿还善后贷款与盐务署中外国人的存在只有间接的联系了。

盐务会办是一个英国人，外籍工作人员中几乎一半也是英国国民，这些

事实加强了英国在北京和长江流域的影响。（在稽核所的外国人中，日本人

的人数仅次于英国人。）两名总办对“盐余”——即超过善后借款分期支付

数的盐税——的控制，是根据借款协定的条款进行的，这些条款要求全部收

入一并存入外国银行，“非有总、会办会同签字之凭证，则不能提用”。这

使丁恩在北京有很大的影响，但是，条件是地方当局和军事将领要继续汇来

大量盐税。1922 年以后，所报的盐税总额和中央政府所收的份额都急剧地减

少了。当关税收入仍实行中央集权制时（甚至在军阀统治的鼎盛时期也是如

此），中外共同负责的稽核所没有、也不打算阻止各省扣押盐税收入。丁恩

的后任是甘溥和韦礼敦两人：前者也是前北印度盐税专员，于1918 年起任会

办；后者原为英国外交官，长期在华任职，从1923 年起任会办；他们两人的

影响必然比丁恩的影响小得多。把前海关官员、俄国人葛诺发安置在监督善

后借款支出的审计部门负责，把德国人朗普安置在一个涉及未来中国政府借

款的部门担任领导工作，这对他们代表的两国政府没有带来什么利益：葛诺

发只被告知中国人让他知道的事，朗普从来没有被请示过。