政府与经济：城市筹措经费，未推动现代经济增长

无论是北洋军阀还是随后的南京政权，都主要从经济的城市部分为政府

筹措经费。中华民国的中央政府既不从农村部分征收大量税收，对半自治的

省和地方上的利益集团的征收和支出也没多大影响。换句话说，在1949 年以

前，没有一届国民政府能够通过中央政府的国库转用国民总收入的大部分。

结果，政府的政策虽然对经济不是没有深远的后果，但从来不真正具备推动

中国经济走上现代经济增长道路的能力。

例如，在1931—1936 年间，中央政府的国家总支出占国民生产总值的

2.1％到4.9％，平均数为3.5％。（如果各级地方政府的支出也包括在内，

这个百分数可能要加倍。）税收比这少得多，这一方面反映出国民政府不能

成功地调动农村部分的资源，另一方面反映出它不能或不愿对整个社会征收

所得税。而且，即使是这有限的政府收入也大量浪费在维持一支过于庞大的

军队和为继续打内战提供经费，或者为国内外债务的还本付息作抵。无论是

北京政权或是南京政权都不能从其收入中提出资金用于任何重大的发展投

资，它们的政策都无助于经济的私营部分的资本形成。

辛亥革命后，新的共和政府起初与清朝的财政体制作斗争。尽管名称和

官僚主义的结构很快改变了，但共和政府比起它的被取代者来甚至更不能控

制中国的税收来源。1913 年，曾尝试划分中央、省和地方的税收来源，但甚

至袁世凯的中央政府也太软弱而不能实施有关规定。1914 年以后，除关税和

盐税外，大部分税收由各省管理。从法律上说，田赋（和几种消费税）仍属

于中央政府，但它事实上是在省的控制之下，收入被省在省内花掉，尽管名

曰“某省的国家支出”。袁世凯在他1916 年死去以前，能从各省提取一些田

赋款项，以后间歇地和最低限度地继续到1921 年，这时政治形势明显恶化，

内战变得如此普遍，北京政府的财政控制也就像肥皂泡一样破灭了。①

关税几乎全部用来交付外债的本息和赔款。从1912 到1927 年底，只有

142341000 海关两，或扣除基本费用后的关税净额717672000 海关两的20％，

北京政府可以用作行政和其他开支。②尽管1902 和1918 年修订从量税，但由

于价格上涨，直到1923 年进口税的实际税率在2.5—3.5％之间；1923 年进

一步的修订把实际税率增加到了5％。但直到1930 年中国收回关税自主权之

前，这个项目下的税收不可能有较大的增长。

从1913 到1922 年底，盐税收入超过了关税收入。不过，1922 年后中央

政府只能得到盐税的一部分。1913 年，为了给“善后借款”（没有这笔钱袁

世凯政府可能难以生存）提供担保，任命一个洋会办监督并实际控制盐务署。

虽然可能有损于民族尊严，但这一措施的结果是，中央政府账上的盐税立刻

猛增。盐税担保的实际偿付的外债数目不大——例如，善后借款从1917 年起

用关税偿付。但这种相对不错的局面因继续不断的内战而消失了。各省对盐

税征收的干预渐渐变得严重起来，盐税收入被侵占，走私增加。1922 年后，

盐税总收入明显下降，实际提交给北京的部分也减少了。盐税纯收入曾在

1922 年达到最高点8600 万元，1924 年降至7100 万元，1926 年降至6400 万

元，1927 年降至5800 万元。即使在1922 年，实际提交北京的也只有4700

①贾士毅：《民国财政史》，1，第45—77 页。

②

斯坦利·F.赖特：《辛亥革命后中国的海关收入》（1935年第3 版），第440—441 页。

万元（或纯收入的55％）；1200 万元经中央政府同意留在省里；但有2000

万元（23％）未经同意被地方占用。1926 年，被省当局和军队截留的盐税总

数达到3700 万元，该年提交北京的实际上仅有900万元。①

面对长期的财政困难，北京政府被迫靠借债度日。1912—1926 年间，财

政部发行了27 种内债，票面价值总计614000000元。②不过，政府实际收到

的甚少，因为债券出售时总是打折扣——在极端情况下低到只有票面价值的

20％。关于这个时期发行内债的详细情况不得而知，进入南京政府时期也是

一样。在开设有权发行纸币的新银行和政府借内债之间，看来有一种密切的

关系。这些国内公债的一大部分被中国的“现代”银行认购，它们持有政府

证券是作为投资和作为发行纸币的准备金，虽则也直接借款给政府。

北京政府仅仅遗留给它的继任者241000000 元内债，这似乎表明，尽管

拖欠，债权人并没有因北京政府打折扣的公债券而太吃亏。北京政府举借内

债，军阀的钱柜就可以不断地得到补充。但是这些借款的收益对国家的经济

没有带来什么好处。内外债的还本付息成了北京政府最大的支出；加上军费

开支，至少占去年总支出的4/5。③在支付了一般行政费用之后，就没有钱来

为发展进行投资了。省和地方的税收也被军费和警察费用耗尽。④北京政权通

常举借外债也不是着眼于经济的进一步发展。

1912—1926 年期间的新外债，在数量上少于清末的赔款和铁路借款。外

债总数（不包括庚子赔款）从1913 年的约5.26 亿美元增加到1931 年的6.96

亿美元。①1913 年的25000000 英镑善后借款是新外债中最大的一笔。此外，

相当大一部分外国借款是1918 年的所谓“西原借款”——日本利益集团借给

当时在北京执政的安福系军阀和几个省的地方政府的无担保借款，主要用途

是打内战和搞政治阴谋。这些借款中，有一些后来转为合法的铁路和电报借

款，但绝大部分——大概有1.5 亿元——从未得到南京政府的承认。跟19

世纪90 年代的日本赔款借款、袁世凯的善后借款和内债一样，北洋军阀这次

穷途末路的借款，除几笔铁路借款外，对中国经济的发展毫无贡献。实际上

有理由认为，中国由于政府欠债（包括庚子赔款）而每年付出的数目大于它

每年得到的新借款。例如，C.F.雷默估计，在1902—1913 年期间，每年平均

付出0.892 亿元，在1913—1930 年期间，每年平均付出0.709 亿元，而在这

两个时期，每年的平均入款则分别为0.61 亿元和0.238 亿元。这样大的资本

“外流”必须被看成是从中国经济资源的一笔净提取，其影响可能是阻碍经

济增长。②

1928 年南京政府的建立，名义上带来了十年内战后的政治统一。在1928—1937 年的九年中，中央政府对中国本土的财政控制所达到的程度，也许超

过了自清朝以来的任何时期。与1916—1927 年的军阀时代相比，无论是税收

或税收制度都有了显著的改进。关税自主是1929—1930 年恢复的，有着较高

① P.T.陈：《财政》，见《中国年鉴，1935—1936 年》，第1298—1299 页。

②千家驹：《旧中国公债史资料，1894—1949 年》，第366—369 页。

③贾德怀：《民国财政简史》，第697—698 页；柏井象雄：《近代中国财政史》第63—64 页。

④

C.M.张：《中国地方政府的支出》，见《中国经济月报》，7.6（1934 年6 月）第233—247 页。

① C.F.雷默：《中国的外国投资》，第123—147 页；徐义生：《中国近代外债史统计资料，1853—1927 年》，

第240—245 页。

②雷默：《中国的外国投资》，第160 页。

税率的新关税增加了政府的岁入。1930 年，通过关税用金单位计征，将进口

税从以白银为计算标准改换成以黄金为计算标准，既保住了关税的真正价

值，又从下跌的银价方面增加了收益，从而减轻了巨大外债和内债还本付息

的困难。1928 年以前大量被地方占用的盐税，并入了国家财政体系。尽管仍

要转给各省，但盐税的相当大一部分成了中央政府实际上可以得到的。许多

（虽然不是全部）中央和地方的货物税合并成全国通行的统税，由中央政府

征收，以交换省里占用的田赋。基本上（虽不是完全）废除了厘金。1933 年

废两（旧的白银计算单位）改元，统一了货币，然后在1935 年以外汇储备作

为支持，采用现代纸币制度。这最后一项无意中被美国的白银收购所推动，

它使银价上涨，并提供了相当大一部分所需的外币储备。1935 年11 月，白

银收归国有；禁止把白银作为货币使用；中央银行、中国银行和交通银行的

纸币成为法定支付货币。政府试行年度预算，并大大改进它的征收和财政报

告工作。为了提出并实施财政改革和经济发展计划，举行了会议并任命了委

员。1931 年成立了一个全国经济委员会，指导国家的经济“重建”工作。

但这时出现的这些成就，与过去相比给人的印象无论多么深刻，它们大

都仍然是肤浅的。由于是以应用于经济现代部分的间接税为基础，国民政府

的税收就受到产量增长缓慢的严重限制。无力对农业征税是在有潜力的税收

上加上难以克服的约束——从而是对政府计划的约束。关税、盐税和货物税

也许对小消费者太沉重，虽然税收的实际影响范围问题，是一个著名的难以

追究的问题；富有的人并没有纳很多税。掌握在各省手中的田赋既没有改革

也没有发展；它也同样把不相称的负担加在小农身上。国民党政府的经济政

策没有解决农业的根本问题，没有促进工业增长，没有有效地利用人民的政

治支持和心理支持努力使中国经济

表20南京政府的收支报告，1928—1937 年（百万元和％）

第1 部分

1928-9 1929-301930-1 193.1-2 1932-3

元％元％元％元％元％

收入*434 100.0 585 100.0 774 100.0 749 100.0 699 100.0

a. 税收*334 77.0 484 82.7 557 72.0 619 82.6 614 87.8

Ⅰ. 关税179 41.2 27647.2 313 40.4 357 47.7 326 46.6

Ⅱ. 盐税30 6.9 122 20.8150 19.4 144 19.2 158 22.6

Ⅲ. 货物税33 7.6 47 8.062 8.0 96 12.8 89 12.7

Ⅳ. 其他+ 92 ≠ 21.2 39 6.7 32 4.1 22 2.9 41 5.9

b.用借款弥补100 23.0 101 17.3 217 28.0 130 17.4 8512.2

的亏实

支出* 434 100.0 585 100.0 774 100.0 749 100.0 699 100.0

a. 党4 0.9 5 0.9 5 0.6 4 0.5 5 0.7

b. 政府* 28 6.4 97 16.6 120 15.5 122 16.3 131 18.7

c. 军队210 48.4 245 41.9 312 40.3 304 40.6 321 45.9

d.借款和赔款160 36.9 200 34.2 290 37.5 270 36.0 21030.0

还本付息

e. 其他x 32II 7.4 38 6.5 47 6.1 49 6.5 32 4.6

第2 部分

1933 1934-51935-6 1936-7

元％元％元％元％

收入* 836 100.0 941 100.0 1072 100.0 1168 100.0

a. 税收* 689 82.4 745 79.2 817 76.2 870 74.5

Ⅰ. 关税352 42.1 35337.5 272 25.4 379 32.4

Ⅱ. 盐税177 21.2 16717.7 184 17.2 197 16.9

续表

第2 部分

1933-4 1934-51935-6 1936-7

元％元％元％元％

Ⅲ货物税118 14.1 116 12.3 150 14.0 173 14.8

Ⅳ其他+ 42 5.0 109II 11.6 211II** 19.7 121 10.4

b.用借款弥补的亏空147 17.6 196 20.8 255 23.8 298 25.5

支出* 836 100.0 941 100.0 1072 100.0 1168 100.0

a.党6 0.7 6 0.6 8 0.770.6

b.政府160 19.1 151 16.1 163 15.2 160 13.7

c.军队373 44.6 388 41.2 390 36.4 512 44.6

d.借款和赔款还本付息244 29.2 238 25.3 294 27.4 302 25.9

e.其他53++ 6.3 158II++ 16.8 217++ 20.2 178++ 15.2

*除1928—1929 年外，包括征税费用；不包括现金余额。

+印花税、省级汇款，政府企业利润，杂项。

≠6204 万元=各省征收的国税和直接支付的军费。

§主要从盐税中转给各省。

Ⅱ中央银行资本，2000 万元，1928—1929 年；7400 万元，1934—1935

年。

‖政府企业收入，1934—1935 年，6100 万元；1935—1936 年，6700 万

元；主要来自铁路，包括军事运输的价值。

**包括7800 万元的各种内部转帐。

++包括“建设费”，1933—1934 年，700 万元；1934—1935 年，2600

万元；1935—1936 年，8800 万元；1936—1937 年，5400 万元；其中一部分

可能投资于军需工业。

资料来源：财政部长的年度报告，见P.T.陈：《财政》，《中国年鉴，

1935—1936 年》，第1192—1237 页；《中国年鉴，1936—1937 年》，第587—588 页；杨格：《中国的建国成就，1927—1937 年：财政和经济记录》，

第433—440 页。

从停滞中走出来。①到1937 年为止所得到的不大的收获，由于此后12年的战

争和内战，由于政府对这些年中国人民作出的牺牲没有稍微作些补偿而烟消

云散。

表20 列出南京政府1928—1937 年间九个财政年度的主要收入和支出。

省和地方政府的支出在1938 年以前数量仍然很大，以后在战争时期，与中央

的支出相比急剧下降。但即使把省和地方政府的支出加在中央政府的支出

上，总数也仅占中国国民生产总值的一个很小的比例，在1931—1936 年期

间，仅占3.2—6％。美国可以比较的数字是1929 年占8.2％，1933 年占14.3％，1941 年占19.7％。②就国民收入而论，中国中央政府的支出为数很小，

这既反映了国家税收基础的狭窄，也反映了经济的现代部分的有限规模，这

个部分实际上被要求承担国民政府税收的最大负担。

1929 年初，国民党政府实行某种程度的财政控制，除海关外，仅在浙江、

江苏、安徽、江西、河南五省实行。这种局面后来有所改进，但中央政府在

1937 年以前从未达到对华北、西北和西南的完全支配。当然，全面战争爆发

后不久，政府主要依靠的沿海和长江流域各省就沦入了日本人之手。

在1928 年6 月举行的划分中央和地方税收的全国财政会议上，中央政府

正式把田赋让给各省，这在当时与其说是一种政策，目的在于改进从北京政

权继承下来的公认是混乱的财政管理，不如说是南京政府对政治现实的一种

承认。它意味着，为了报答空泛的政治支持，中国的中央政府放弃对一部分

经济的任何财政要求，这一部分经济产生国民收入的65％。也放弃了对一种

不公平的田赋制度进行彻底检查的任何尝试，在这种制度下，有错误的土地

①扬格：《中国的建国成就，1927—1937 年：财政和经济记录》，提供了全面说明。道格拉斯·S.帕俄：

《南京政府时期的中国政府财政》（哈佛大学哲学博士学位论文，1950 年）；《南京时期的中国国家支出》，

见《远东季刊》，12.1（1952 年11 月），第3—26 页；《国民党与经济停滞》，见《亚洲研究杂志》，16.2

（1957 年2 月），第213—220 页，不如扬格乐观。

②美国人口调查局：《美国的历史统计资料，1789—1945 年》，第12 页。

记录和腐败的官吏使富人能够逃避公平的负担。结果是一大部分潜在的农业

税收被截留，社会不能将它用于公共福利。

1941 年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回

了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。

田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943 年和1943—1944 年分别为

中央政府提供了总收入的11.8％和4.2％，但抗日战争结束时，中央政府的

农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它

所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工

人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速

度。不过，在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度的不公平作任何纠正，

当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了

新的不公平的负担。①

几乎跟所有的“不发达”国家一样——明治时期的日本和1949 年后的中

国是主要的例外——战前的南京政府的收入主要依靠间接税。三项最重要的

税收是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表20

所示，在这三项下的收入，占仍不稳定的1928—1929 财政年度总收支的55.7％。在此后八年中，这个比例在最高81.9％（1932—1933 年）和最低56.6％（1935—1936 年）之间变动，平均数为71.4％。平衡来自各种杂税、政府

企业的收入，而最重要的是来自借款。到1936 年10 月才进行引进所得税的

初步工作。1937 年战争爆发，阻碍了这个计划；所得税、遗产税和战时过分

利得税加起来从未超过政府总收入的1％或2％。给少数人，包括政府“知内

情者”在内带来巨大利益的投机商业和财务交易，在战争和内战期间从未真(www.xing528.com)

正对之课税。战前国民党的财政政策主要依靠递减的间接税，尽管1937—

1949 年的收入中来自税收的愈来愈少，但间接税仍然占优势。

在战争爆发前，外国借款在国民党政府的财政中数字不很大。几笔比较

小的借款是30 年代借的，其中包括总数为2600 万美元的两笔美国商品借款，

和为修建铁路借的一些钱。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作

署）的援助基金（当然不是借款）主要用于弥补中国巨大的贸易赤字，但没

有适当的计划或控制，对经济无甚裨益。1937 至1945 年间实际利用战时信

贷和租借法案合计约21.5 亿美元（美国18.54 亿；苏联1.73 亿；英国1.11

亿；法国0.12 亿）。这些钱部分以军需品和劳务的形式接受，部分则在战时

和战后时期跟政府积累的外汇（主要通过美国战时以高汇率购买当地货币得

到）一起，在徒劳地企图维持法币的对外价值中浪费掉了。①总之，外国信贷

和援助帮助国民党政府度过了战争；但对战前或战后的经济发展毫无贡献。

表20 所示每年收入与支出之间的赤字，主要靠在国内举债来弥补，事实

上在1931—1932 年度以后，内债每年都超过赤字本身，因为有些收入在各种

帐目中是作为现金余额拥有的。在1927—1935 年间，南京政府财政部发行了

38 种内债，票面价值16.34 亿元。①这种“一般用途”的举债之所以成为必

要，主要是由于政府大量的军费开支。起因于政治上无能为力，不能“打破

①周舜莘：《中国的通货膨胀，1937—1949 年》，第64—65 页；张嘉璈：《恶性通货膨胀》，第140—144

页。

①扬格：《中国与援助之手，1937—1945 年》，第440—442 页。

①千家驹：《旧中国公债史资料》，第370—375 页；扬格：《中国的建国成就》第459—468 页。

饭碗”，裁减中央和各省的军队；与共产党占据的苏区的战争费用增加；以

及1931 年后面临日本即将入侵，蒋介石军队需要现代化。

1931 和1932 年令人忧虑的政治与经济形势严重地影响了上海的债券市

场。例如，财政部发行的以关税作担保的债券下跌，从1931 年1 月的62.90

元跌到12 月的26.60 元。预定在1932 年1 月偿还的内债约2 亿元，是1931

—1932 财政年度预期收入的1/3，而大多数内债应在五年内偿还。由于不可

能再借钱和面临拖欠的前景，银行和债券持有者被迫同意对内债实行整理，

所有债券一概改为年息六厘计算，延长还本年限约为以前的一倍。从1933

年开始，由于世界性萧条的影响，赤字的压力又出现了。如表20 所示，由于

军费增加，从1933 财政年到1935 财政年，借款总数每年上升。1936 年2 月，

进行第二次内债大整理，发行统一公债14.6 亿元。以之取代33 种期限和利

息不同的旧债，有五期用关税担保，年息6％，到期年限为12、15、18、21

和24 年。此外又发行新债3.4 亿元，到1936 年底，内债发行总数接近20

亿元。

发行如此大量的内债及其处理方法，揭示出国民党政府和上海银行界之

间有趣的共生关系，其中包括四大官方银行（农民银行设立于1933 年）。很

大一部分债券被银行吸收。例如，1936 年2 月，它们拥有未付债券总额的2/3。

除了少数例外，至少在1932 年以前南京政府的做法是，把债券寄存在银行作

为担保，预支相当于票面价值50—60％的现金。当债券公开发行并已有确定

的市价后，银行用原来预付款项和市价之间的差额向政府购买这些债券。虽

则大多数债券的发行价可能是98，市场上的最高牌价却从未超过80，有时跌

到30 或40。一种有根据的估计是，在1927 至1934 年间，发行债券12 亿元，

交给南京政府的现金大概相当于票面价值的60—75％。①因此，名义上的利

息是8.4—9.6％，财政部的实际负担则是12—16％，如果利息和本金如期偿

付，债券持有者一年可能赚到20—30％的利息。在1932 年的整理后，内债

的负担有所改进。到1932 年底，内债的平均收益率是15—24％，1933 年跌

到16.8％，1936 年跌到11.6％。②债券也被银行买去作为发行纸币的准备金，

这在1935 年的币制改革之后发展很快。公众对上海市场上政府债券的需求，

主要是为了投机而不是为了投资。由于公债的还本付息费用不断增长迫使政

府在1932 年和1936 年实行内债整理，通过降低利息和延长清偿期而对市场

有所震动。直到战时的通货膨胀实际上抵销了国内公债——民国时期唯一真

正的“累进税”——向政府提供的这种信贷，一直对贷方大为有利。

求助于这种代价高昂的信贷，是由于这样一个事实，即主要的债权人，

控制现代银行系统的四家政府银行，是在政府个别要人的影响之下，他们既

利用这些机构搞政治阴谋，又利用它们在经济的私营部分谋取个人利益。在

30 年代，人们广泛相信，中央银行是孔祥熙的，交通银行是CC 系的，中国

银行是宋子文的，农民银行是中国军队的最高领导的。不过，个人的贪污是

不容易证明的。无论如何，比起把可以用于工业或商业投资的珍贵的资金用

①扬格：《中国的建国成就》，第98、509—510 页。1927—1947 年期间财政部的财政顾问扬格，强烈反

对50—60％的较低估计，后者出现在伦纳德·G.廷的《中国的现代银行与政府财政和工业》中，《南开社

会与经济季刊》，8.3（1935 年10 月），第591 页，以及别的地方，源自朱偰：《中国财政问题》，第231—232

页。

②扬格：《中国的建国成就》，第98—99 页。

于现政府的军费开支或公债市场的投机来，贪污在经济后果上也许不那么重

要。

20 世纪的中国银行系统可悲地未能起到为整个经济的发展建立信用的

作用。第一，中国的现代银行业不发达。虽然从1928 至1937 年有128 家新

银行开业，在1937 年中国有164 家现代银行和1597 家支行，但它们大都集

中在沿海各省的主要城市（在1936 年，仅上海就有58 家总行和130 家支行）。

在内地的农业地区，现代银行业机构极少，并从来不曾去适应农民经济的信

贷需要。在20 年代和30 年代发展起来的合作社，本来可以作为银行系统和

农民之间的中介人，但它们在数量上无足轻重，并倾向于把它们的大部分信

贷给予那些较富裕的农民，这些人在任何情况下都能从别的地方以相当低的

利息借到钱。幸存下来并在30 年代兴旺过一阵的钱庄，倾向于只向当地商业

提供资金。至于条约口岸的外国银行，它们有充足的资金供应，包括富有的

中国人的大笔存款，它们主要的业务是为外贸提供短期资金和外汇投机。

但除了这些考虑之外，在战争爆发前的十年中确曾有过发展的中国现代

银行系统，被歪曲成为一种为总是欠债的政府提供资金的工具。主要的现代

银行的资本和储备，从1928 年的1.86 亿元增加到1935 年的4.47 亿元。同

一时期的存款从11.23 亿元增加到37.79 亿元。增额中有许多是来自“四大”

政府银行的增长。1928 年，中央银行、中国银行、交通银行、农民银行有资

本和储备6400 万元，或总数的34％；到1935 年，数字是1.83 亿元，或总

数的41％。四家银行的存款总额5.54 亿元，或占1928 年存款总额的49％；

到1935 年它们是21.06 亿元，或总额的56％。到1935 年底，政府掌握1.46

亿元，或10 家银行（包括四家政府银行）资本的4/5。这是总资本的49％和

全部现代银行总资产的61％。其他最主要的私人银行都在“四大”银行的控

制或影响之下，许多互相关连的董事会把主要的地区银行集团、政府银行、

钱庄组织，以及它们所投资的保险业、商业、和工业企业拴在一起。省银行

中最大的广东省银行，拥有全省和地方银行总资产的40％，与中国银行有密

切的关系。政府与私人银行之间的合作，便于满足财政部借钱的需要，但也

把资金从私营生产和商业转移走了。此外，建于1928 年的中央银行在货币供

应和信贷方面也没有成为一个真正的中央银行；它基本上是一种为政府的债

务提供短期资金的工具。①

总之，这是由四家政府银行统治的一个集中化的银行结构，它所代表的

银行资产的集中同以“经济控制”为特点的国民党政府的经济思想的总目标

相一致。不过，这种控制所指向的目标，主要地不是经济的改革和发展。在

30 年代，银行给政府提供信贷被用在以武力统一中国上——在南京政权看来

这是头等大事。尽管许多中央和省级政府机关忙于制定计划，但没有剩下多

少发展经费。

即使根据公开出版的1928—1937 年的资料（它不可能泄露政府军事费用

①弗兰克·M.塔马格纳：《中国的银行业与财政》，第121—196 页；宫下忠雄：《论中国银行系统》，

第103—221 页；德永清行：《论中国的中央银行》，第235—350 页；安德烈亚·李·麦克尔德里：《上

海的钱庄，1800—1935 年》，第131—185 页。到1934 年底只有中央银行和农民银行是政府完全控制的。

南京拥有中国银行和交通银行的股份的20％，在任命关键人员时具有某种影响；但这两家银行表现出相当

大的独立性，有时侯还反对政府的财政和货币政策。1935 年3 月，在一次由财政部长孔祥熙执行的经周密

计划的突然行动中，中国银行和交通银行被“收归国有”。

的总数），年支出的40—48％被用于军事目的。军事拨款、公债和赔款的还

本付息加起来——大多数借款出于军队的需要——占每年总支出的67—85％。“政府”开支中一个过大的部分，是征税的费用——例如，1930—1931

年占1.2 亿元中的6000 万元，1931—1932 年占1.22 亿元中的6600 万元。

公共工程的拨款很少，福利开支几乎不存在。

虽然政府开支只占国民收入的一个相对小的部分，但上述的收支模式倾

向于对经济发展和国民党政府的稳定都产生一种消极影响。在30 年代，军费

开支可能从未超过中国国内生产总值的2％，这当然是真的——1933 年是国

内生产总值的1.2％。逼近的日本威胁是一个真正的威胁。此外，军事支出

可能产生有实际价值的经济副产品：道路修建起来，农民士兵学会开动与维

修简单的机器，某些工业得到发展（例如化学与军需工业），等等。因此，

“过于庞大的军队”这个用语也许部分地反映了新闻界对国民政府从其他方

面来看完全应得的恶评。但是从实际效用而不是从潜在财政资源来看，这样

说也是对的，即本可用于经济的私营部分的投资或消费的经济资源，被南京

政府抽出来作为军费花掉了，而结果既未平息国内的混乱也未挡住日本人的

侵略。由于普遍实行递减的间接税，内债的还本付息有将真正的购买力从低

收入阶层转移到少数富有的投机者之势。由于内债收入主要用于军事目的和

旧债的还本付息，而债券持有者阶级喜欢的是投机而不是生产投资，内债并

不导致目的在于增加商品产量的公家与私人的支出，以补偿递减的国税结构

加给中国全体居民的负担。此外，对私营工业的企业家来说，信贷总是短缺

的。30 年代的情况是，银行付定期存款8—9％的利息，用这些定期存款购买

政府债券，致使银行贷款的利息必然高到不可能向私营工商业和农业提供大

量资金。

在战前的最后两年，已经出现了轻度的通货膨胀势头，部份

表21 纸币发行与物价指数1937—1948 年

已公开发行的纸币+ 物价指数≠

年份* （百万元）（ 1937 年1 — 6 月=100 ）

1937 2060 100

1938 2740 176

1939 4770 323

1940 8440 724

1941 15810 1980

1942 35100 6620

1943 75400 22800

1944 18950075500

1945 1031900249100

1946 3726100627210

1947 3318850010340000

1948 374762200287700000

*在每个日历年的年底，除去1948 年，该年的数据分别为6 月和7 月的。

+1937—1944 年：杨格：《中国与援助之手，1937—1945 年》，第435—436 页。1946—1948 年：张嘉璈：《恶性通货膨胀：中国的经验，1939—

1950 年》，第374 页。

≠在每年年底，除去1937 年（1 月—6 月的平均数）和1948 年（7 月）。

1937—1945 年：中国未被占领地区主要城市平均零售价格指数（扬格：《中

国与援助之手》，第435—436 页）；1946—1947 年：全中国；1948 年：上

海（张嘉璈：《恶性通货膨胀》，第372—373 页。）

地归因于1935 年的币制改革之后，货币供应能够容易地增加。不过，与始于

1937 年战争爆发终于1948—1949 年国民党政府货币体系彻底崩溃的通货膨

胀相比，这就不算什么了。中国失去控制的通货膨胀，主要是由于无限地发

行钞票来弥补继续不断的财政赤字。而最根本的原因则是日本人在战争的第

一年中占领了中国最富饶的省份，也不能否认发行钞票支持了八年抗战和三

年内战。但同样重要的是，国民党政府面对危险而没有做出对制止通货膨胀

有意义的事，在1937—1949 年令人惊奇地继续执行一种经济政策，它在1937

年以前就已经是有缺陷的了。①表21 列出1937 至1948 年纸币发行的增长和

飞涨的物价指数。直到1940 年为止，通货膨胀仍然是缓和的，并且大都限于

较为敏感的城市经济部分。但该年的欠收、1941 年全年粮食生产的继续下降

和太平洋战争的爆发，引发了新的通货膨胀压力。从1940 至1946 年，中国

后方的物价每年平均上涨300％以上。1945 年秋日本投降后物价在短时间内

猛跌，但从1945 年11 月到12 月，物价指数开始以空前的速度上升。在1948

年8 月当新的金圆券发行时，有一个暂时的停顿，然后趋于暴涨。

在战争时期，政府的实际收入和支出都猛烈下降，不过，收入比支出的

下降要大得多。战前最大的税收来源关税，在日本人迅速占领中国沿海省份

后便失去了。随着国民党控制的领土的收缩，货物税和其他税收的收入自然

也跟着下降。在支出方面，偿付内债本息的实际费用由于通货膨胀而急剧减

少，而由关税和盐税担保的外债到1939 年初暂停支付。军事开支跟1937 年

以前一样，是主要的政府支出。特别是从1940 年起，蒋介石一方面准备长期

抗日，一方面准备战后跟共产党算总帐而大规模扩军。战争结束时国民党军

队有500 万人，消耗掉政府战时支出的70—80％，装备和管理都不好，由于

过度征募农村劳动力当兵，也许已经促成农业生产的下降，又由于这些军队

集中在中国后方较大的城镇附近，就极大地增加了通货膨胀的压力。跟战前

一样，军队的规模和费用既未相应地促进中国的国防，也未促进国民党政府

的稳定。当内战在1947 和1948 年变得激烈时，军事需求在政府领袖的支持

下破坏了对节节上涨的支出的一切控制。

也是遵循战前的模式，战时的国民党政府通过征税筹款，而这些税主要

是递减的间接税。（一个例外是上面讨论过的战时田赋征实；不过，这使穷

苦农民所受的打击比富人沉重得多。）特别是不设法向那些利用通货膨胀大

发横财的企业家和投机家征税。1945—1946 年，在抗战结束和内战开始之

前，当政府回到从前的敌占区时，中间的间歇无论多短，出现了一个实行彻

底而公正的税收改革以弥补货币供应量增长的机会，但没有抓住它。

不过，战时和战后的政府支出不是靠税收而主要是靠银行预支筹款，从

而导致纸币发行的不断增加。卖公债，即使是强制分配，以1937—1945 年来

①关于战时和战后的财政和通货膨胀，见周舜莘：《中国的通货膨胀》；张嘉璈；《恶性通货膨胀》；和

杨格：《中国的战时财政与通货膨胀，1937—1945 年》。

说，只及累积赤字的5％，而在1946—1948 年间还要少。在1942 年把发行

纸币的专有权交给中央银行以后，甚至连把债券存入银行作为预支担保的手

续也免了。为弥补通货膨胀的影响和维持法币的国际价格而采取的出卖外汇

或黄金以及战后进口货物等办法，只起到耗尽这个国家积累的外国资产的作

用，在打败日本人之后，这些资产本来是可以用于经济发展的。

当然，通货膨胀是在供应不足的情况下，政府的财政赤字引起的过度货

币需求造成的。在战争时期，后方消费品工业的产量有程度有限的增长，但

绝对数量不足以减轻通货膨胀的压力。这些消费品大多是私营的小公司生产

的。对照之下，投资于生产资料工业的，主要是政府或半官方机构。大体上

跟战前一样，没有有效的政策，使珍贵的资金用于最紧要的需求。总之，战

时在内地发展起来的小工业基地，当政府迁回中国沿海时实际上被抛弃了。

对中国工业比较发达的省份的收复可能解决供应问题所抱的希望，被事

实残酷地粉碎了：苏联从满洲搬走主要的工业设备；共产党控制下的华北农

村的许多地区拒绝向上海的纱厂供应原棉；全国资源委员会和接收敌伪公司

的中国纺织建设公司的无能和腐败；在战争结束时，没有一个公平合理的计

划来分配可以利用的外汇资源；国民党政府跟1937 年以前的时期一样，对控

制投机、改革税收结构和充分重视发展的经济投资无所作为。