行政诉讼法中的第三人解析

浅析行政诉讼法中的第三人

毛　帜

(西安工业学院　人文学院　陕西　西安　710032)

摘　要：行政诉讼法第三人是行政诉讼法中的一项基本制度，本文从行政诉讼第三人的概念和特征入手，对行政诉讼法的有关问题作出阐述。

关键词：行政诉讼第三人　行政主体　利害关系

行政诉讼是由法院来处理解决行政案件的法律制度，它与法院处理解决民事案件的民事诉讼和处理解决刑事案件的刑事诉讼并列为三大诉讼制度。当代世界已有许多国家建立了行政诉讼制度，我国第七届全国人民代表大会第二次会议于1989年4月4日制定通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法已在1990年10月1日生效实施，这标志着我国行政诉讼制度的全面建立。对行政诉讼第三人的制度，行政诉讼法作了明确规定。其规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。据此，笔者认为行政诉讼第三人是指因与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请和法院通知的形式，参加到诉讼中来的除原告、被告以外的其他公民、法人或其他组织。依据《行政诉讼法》第27条的规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。”理论上把原告与被告之间的诉讼称之为本诉，把第三人参与的诉讼称之为参加诉讼。

对行政诉讼第三人的理解，世界各国不尽相同，如西班牙规定行政诉讼第三人是指“代表合法权利主体参加诉讼程序的人”，它的规定实际上等同于我国对行政诉讼代理人的规定。又如荷兰法律规定，行政诉讼第三人是指“被行政命令直接影响到利益的人”，这一规定将第三人出现的情况规定得很窄，即只出现在行政命令中，而对于其它具体行政行为，如行政处罚、行政许可、行政确认等都没有涉及。相比较，我国的行政诉讼第三人具有如下特征。

一、行政诉讼第三人是行政诉讼中原告和被告之外的第三方诉讼参加人

行政诉讼第三人与原告、被告均不一样，他参加诉讼是为了维护自己的合法权益，他既不必然的依附于原告也不依附于被告，他有自己独立的诉讼地位。他可以提出自己的请求，也可以发言、辩论，对第一审判决不服有权提出上诉，等等。行政诉讼第三人可以是公民、法人或者其他组织。在与具体行政行为发生利害关系的过程中，行政诉讼第三人可以是行政法律关系中的行政相对人，如行政处罚中的受害人，也可以是其他利害关系人，如获得土地确权人的邻居。在一定情况下，行政机关也同样可以成为行政诉讼第三人，如最高人民法院的《若干问题解释》第23条第2款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”那么，行政复议机关具备不具备行政诉讼第三人的资格?对此，《行政诉讼法》和《若干问题解释》中均没有明确规定，笔者认为，应当赋予行政复议机关行政诉讼第三人的资格。当行政相对人不服行政机关的具体行政行为提起行政复议后，复议机关维持了原行政机关的具体行政行为，根据《行政诉讼法》行政相对人应以原行政机关为被告提起行政诉讼，如果复议机关不能成为行政诉讼第三人，那么就不能对复议机关的复议行为进行审查，从而使得复议机关规避了其法律责任。

二、行政诉讼第三人是参加到正在进行的行政诉讼中的诉讼参加人(www.xing528.com)

行政诉讼第三人并非原来就不可能成为原告，但他毕竟没有作为原告而起诉。如果作为本诉的行政诉讼尚未发生，而具体行政行为与公民、法人或者其他组织发生利害关系，该公民、法人或者其他组织可以以原告身份提起行政诉讼或者以被告身份应诉。如果本诉已经开始，而与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织由于与原告的利益不相一致，或者因其他的法定原因无法获得原告地位提出诉讼请求。因此，在已经形成本诉的前提下，该公民、法人或者其他组织只有以第三人的身份参加到本诉之中，形成参加诉讼。那么，行政诉讼第三人参加诉讼的时间是一审判决前还是终审判决作出前?我们知道，在民事诉讼中，有独立请求权的第三人或无独立请求权的第三人，由于特殊原因未在一审判决作出前参加诉讼，仍可参加二审诉讼。而一审程序和二审程序是一个诉讼程序的两个阶段，在民事诉讼中，只要一审判决没生效，第三人可随时申请参加二审诉讼。这样做有助于二审人民法院查清案件事实，客观公正的评价一审判决，避免损害第三人利益。《行政诉讼法》第61条对二审判决规定了三种结案方式：驳回上诉，维持原判;依法改判;撤销原判，发回重审。从不损害第三人利益的原则出发，前两种显然欠妥，尤其第二种方式更是剥夺了第三人的上诉权。合理的做法应是以一审法院认定事实不清为理由，而采取第三种结案方式。这样做既可维护第三人利益，又可体现其享有的上诉权。因此，第三人可在诉讼开始、判决作出之前，随时提出参加诉讼。

三、行政诉讼第三人是同被诉具体行政行为有利害关系的人

与被诉具体行政行为有无利害关系是判断行政诉讼第三人是否具备资格的惟一标志。这里所谓的“利害关系”是什么，行政诉讼法本身没有作出任何解释。有的学者认为其是指与被诉的具体行政行为有法律上的权利义务关系，有的学者认为这种利害关系仅限于行政法上的权利义务关系，有的学者认为这种民事关系指的是民事权益。最高人民法院发布《若干问题解释》之后，司法界认为《行政诉讼法》第27条关于构成行政诉讼法第三人资格要件的“利害关系”与构成行政诉讼原告资格的“法律上的利害关系”是一致的，即“利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，其中包括不利的关系和有利的关系。由于最高人民法院《若干问题解释》对行政诉讼法中原告资格的认定是从权利救济的必要性角度而非从法律关系的角度出发的，因此，对“利害关系”的认定无需认定该关系是否属于行政法律关系。但“利害关系”究竟是直接的利害关系还是间接的或是具备其一便可，一直是理论界争议的焦点。

首先，认为仅指直接的利害关系的这种观点，其理由是第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，也就是指被诉具体行政行为已经对第三人的权利义务产生影响。因此，被诉具体行政行为在法律上的存在和变化，直接决定了被诉具体行政行为所调整涉及的第三人的权利义务的变化。因此，这种法律上的权利义务关系是指被诉具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，无需通过其他法律利害关系作为中介调整。无疑，这种定性将大大缩小行政诉讼第三人的范围。然而对于间接受到被诉具体行政行为不利影响的公民、法人或者其他组织来说，他们的权利义务则无法得到保护，这不能不说是一个缺陷，并且这种观点与“最大限度保护行政相对人的合法权益”——行政诉讼法的价值目标相悖而行。同时无论是在《行政诉讼法》还是在最高人民法院的《司法解释》中都没有明确把“利害关系”局限在直接利害关系的范围内，并且人民法院在具体审判实践适用中也未把第三人局限在与被诉具体行政行为有直接利害关系的范围内，甚至将与被诉具体行政行为有间接利害关系的公民、法人或者其他组织也视为第三人。相对于直接利害关系来讲，间接利害关系范围较广，主要包含以下三种关系：

(1)与被诉具体行政行为所认定的事实有利害关系;

(2)与人民法院对被诉具体行政行为的审判结果有利害关系;

(3)与被诉行政主体的相对人有民事法律关系。

其次，由于非被告一方的行政主体也可作为行政诉讼第三人，那么，其利害关系与其他行政诉讼第三人的利害关系是否一致呢?从最高人民法院《若干问题解释》对行政诉讼原告资格的认定思路可以看出是个原告必须具有的与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，而该法律上的利害关系中的具体内涵，应属于行政诉讼法第二条所规定的原告自身的合法权益(主观利益)，而最高人民法院《若干问题解释》对原告资格的解释思路源于对其《行政诉讼法》第27条中的利害关系内涵的认同。因此，如果非被告一方行政主体成为行政诉讼第三人，那么其所有的利害关系则不属于法律上的利害关系，与其他的诉讼第三人的利害关系不属于同一类型。因为行政主体本身是公法主体，必然不具有作为《行政诉讼法》第二条的合法权益。非被告一方的行政主体的利害关系与行政诉讼被告的具体行政行为之间的争议和其他诉讼第三人与行政诉讼被告的具体行政行为之间的争议是否一致?如果其他诉讼第三人与行政诉讼被告的具体行政行为之间的争议是关于诉讼第三人的合法权益与具体行政行为和发生之间的争议，而非被告一方的行政主体如作为诉讼第三人参加行政诉讼，则其余行政诉讼被告的具体行政行为和发生之间的争议不必然属于上述范围之内。如果行政主体之间在行政诉讼中就各自的行政职权范围展开论证仪式，就构成权限争议。但是，我国现行的行政诉讼法对法律上的争议，行政职权之间的权限争议解决机制上属于行政组织内部的职能，不属于司法管辖的范围。