山西城镇化：推进特色发展

大力推进山西特色城镇化进程

张复明　郭文炯

（山西省政府发展研究中心）

城镇化是指人口向城镇聚集、城镇规模扩大以及由此引起的一系列经济社会变化过程，其实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。国际经验证明，城镇化是现代化建设的重要动力，是一个不可逆转的过程。就我省而言，推进城镇化健康发展是深化经济结构调整的重要动力，是加快工业化进程的重要支撑，是全面建设小康社会的必由之路。

改革开放以来，伴随着工业化的加速发展，我省城镇化步入快速发展轨道。2004年城镇化水平达到39.6%，“十五”前四年城镇化水平年均增长1.1个百分点，城镇的质量和功能明显改善，有力地推动了全省经济社会的健康发展。省委八届七次全会审议通过的我省“十一五”发展规划的《建议》，把特色城镇化确定为“十一五”时期全省发展的战略要点。可以相信，特色城镇化发展战略的实施，将有效增强我省城镇发展的战略支撑作用，进一步促进全省经济社会的又快又好发展。

全面理解山西特色城镇化的科学内涵

当前，有些部门和地方对城镇化认识不全面，对城镇化发展的战略意义认识不到位。主要表现为四大误区：一是把城镇化片面理解为“人口城镇化”，仅重视城镇化率的提高，而不重视城镇化质量。许多市县出现了过分追求城镇化增长速度，盲目攀比城镇规模指标的倾向。二是把推进城镇化片面地理解为城镇建设或房地产开发。不少城镇热衷于建设标志性建筑、大广场、大马路等形象工程，虽然城市建设速度很快，但城市功能提升不够，城市化效率不高，城市化发展并未取得实质性突破。三是将城镇化简单地等同于工业化，片面强调工业项目建设，以工矿开发代替城镇发展，用工业职能代替城镇职能，忽视城镇服务功能与综合职能的发展，忽视城镇人居环境质量的改善，导致工业化与城镇化关系的背离和扭曲。四是将推进城镇化片面理解为“乡村城镇化”与小城镇（集镇）建设。一些县市在推进城镇化中存在着片面强调小城镇数量扩张的倾向，城镇化发展刀走偏锋，城镇发展重点不突出，有限的建设资金被分散使用，城镇规模偏小，集聚效益差，“城不像城”、“村不像村”，城镇难以发挥应有的辐射带动作用。

根据最近胡锦涛总书记关于城镇化健康发展的重要讲话精神和省委、省政府相关文件精神，我们认为，山西特色城镇化的科学内涵是：集约型、组群式，富有地方产业特色、文化特色和景观特色，突出城镇个性和职能特征，注重城镇化质量和效能，兼顾城乡统筹发展的城镇化。在城镇化模式上，是指以省会城市、区域性中心城市为重点，大中小城市与小城镇功能互补、空间集群、协调发展的城镇化；在城镇化与工业化关系上，是指与新型工业化进程相适应，与经济实力和发展水平相匹配，与经济增长方式转变、经济结构调整相协调的城镇化；在城镇与区域关系上，是指与区域发展紧密关联，与新农村建设互促互动，城镇带动区域、区域推动城镇的互动式城镇化；在城镇化与资源环境关系上，是指与资源禀赋特征相适应，与环境承载能力相协调，资源节约型和环境友好型的城镇化。

正确把握城镇化进程中的关键环节

第一，合理把握城镇化的进度。要从实际出发，全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会的可承受程度，使城镇化发展与地区经济能力和发展水平相适应。实行积极的城镇化战略，既要加快城镇化进程，也要合理把握城镇化进度。要避免通过单纯扩大城市建设规模推进城镇化的做法，避免不同地区之间城镇化水平与速度的盲目攀比，防止在规划中盲目拔高城镇化率和城镇人口规模。(www.xing528.com)

第二，注重提高城镇化的质量。城镇化是数量与质量的统一，在推进城镇化过程中，要把提高城镇化质量放在重要地位。提高城镇化的质量，关键在于提高城镇土地产出率和资源配置效率。为此，应积极推进城镇产业升级，调整城镇用地布局，优化城镇空间结构，加强人居环境建设，建设现代化的城镇文化和城镇风貌，有效提升城镇整体功能和综合竞争力。

第三，把可持续发展放在突出地位。要从我省人口、资源、环境的承载能力出发，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，促进“产业型”城市定位向“人本型”城市定位的转变。合理利用土地资源和水资源，大力发展节水、节能、省地型城镇。加强空间管制，调整工业布局，加大污染治理力度，切实保护好城市生态环境，走资源节约型、环境友好型的城镇化道路。

第四，加强城镇体系发展的整体调控。注重发挥政府的宏观调控作用，认真落实全省城镇化发展纲要和城镇体系规划。整合规划体系，理顺城市规划、土地利用规划和经济社会发展规划的关系，提高规划的科学性和有效性，切实发挥规划对引导城镇化健康发展的重要作用。尽快组织编制太原大都市圈及其他跨行政区城镇组群的综合发展规划，建立协调协商管理机制，引导都市圈、城镇密集区整合有序发展。加强市县域城镇体系规划与管理，促进区域内城镇体系、重大基础设施网络、产业聚集区、生态保护区的合理布局。做好各级各类城镇的发展定位工作，明确城镇的功能定位、产业定位、生态定位和规模定位，合理确定城镇发展目标，引导和调控城镇健康发展。

着力解决城镇化推进中的突出问题

第一，坚持保护耕地基本国策，妥善解决城镇建设用地供求矛盾。面对城镇建设用地紧缺与耕地保护的突出矛盾，建议国土、城建部门在实地调研和充分协调的基础上，联合制定既有利于城镇化健康发展，又有利于耕地保护的建设用地供给机制和政策。重点包括：建设用地与耕地占补平衡的区域统筹问题；有关存量土地的调整和置换的政策问题；城镇与乡村建设用地的统筹动态配置问题；城市规划与土地利用规划的协调问题等。

第二，积极探索行政区划调整工作，妥善解决城镇发展空间不足问题。建议民政、城建等部门，从推进城镇化发展和区域协调发展的角度出发，按照统筹规划建设、优化城镇布局、提升城镇功能和发挥聚集优势的原则，积极开展行政区划调整的研究工作，适时出台全省行政区划调整的实施方案。重点解决市级行政区划与二级经济区严重脱节的问题，部分城市辖区空间过小的问题，部分县行政区划调整（小县撤并）问题等。研究探索都市圈与城镇组群的协调管理体制与管理机制。

第三，稳步推进“城中村”改造与改制。“城中村”改造涉及规划、土地、建筑、拆迁、社会管理、集体经济、就业、社会保障等一系列问题，是一项政策性很强的工作。建议省政府组织相关部门研究制定包括“城中村”土地经济关系转制、改造拆迁补偿安置、“城中村”原有资产处置、原有村民改制后的社会保障、转制社区的发展与管理等问题在内的指导性政策，规范和促进“城中村”改造。各市、县（市、区）政府，应结合当地实际，拟定“城中村”改制的具体实施办法，切实加快“城中村”改造步伐。争取“十一五”期内，根本解决大中城市的“城中村”问题。

第四，深化城镇化配套政策改革，妥善解决农民工市民化问题。可放宽大中城市的户籍限制，允许在城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民转为市民。逐步建立城乡统一、可自由选择居住地的人口登记制度。把下岗职工和进城农民纳入城市社会保障制度，健全失业保险、城市最低生活保障和就业困难群体扶助体系，让准市民尽快转变为真正的市民。进一步整合城乡劳动力市场，规范企业用工行为，取消不合理的招工前置条件，有针对性地制定农民就业培训政策。促进农村土地流转步伐，为农村劳动力就地转移创造机会。（《山西日报》2006年1月23日）