加强农村党执政能力：乡镇、村党政一肩挑

加强党在农村的执政能力建设——推行乡镇、村党政“一肩挑”的实践与思考

郭新民

当前，广大农村的经济社会生活已经发生了巨大的变化，全面推进社会主义新农村建设的新实践，迫切要求我们以创新的精神加强农村基层党建，努力提高党在农村的执政能力，巩固党在农村的执政基础，完成党在农村的执政使命。近年来，我们长治市委着眼于提高执政能力，改进执政方式，理顺行政体制，提高工作效能，夯实小康基础，从政治体制改革和干部制度改革入手，在农村大胆探索基层党建的新路子，着力实行农村党支部书记和村委主任“一肩挑”、乡镇党委书记和乡镇长“一肩挑”。通过大力推行“一肩挑”，取得了经济、政治、党的建设、精神文明建设和社会各项事业协调发展的显著成效，为社会主义新农村建设打下了扎实的基础。

在基层大力推行党政“一肩挑”，

对于经济、政治、社会发展都具有重大而深远的意义

党政“一肩挑”，是新农村建设新形势下的有益探索，是党在基层的执政能力和执政方式的改进和加强。当前，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，特别是进入社会主义新农村建设的新阶段，广大农村的经济社会生活发生了深刻的变化。市场经济的影响已经充分扩散到了广大农村，农业的生产方式发生了根本性转变，群众对生活质量有了新的追求，农民的民主意识有了明显提升，从思想观念到生活方式、经济结构、文化生活，从意识形态到经济形态、政治形态，从精神领域到物质领域，已经发生了巨大的变化。新农村建设的新实践对党的执政方式提出了新要求，党的执政基础的新变化对基层党组织建设提出了新标准，要求职能更加明晰，班子更加坚强，作风更加优良，履职更加高效；沿用过去传统的行政管理机制和党务管理办法，已明显不能适应新形势的需要，不能解决新农村建设中涌现的诸多矛盾和问题。在新形势下加强党的执政能力建设，核心在于革新行政体制、施政方式和管理形式。推行党政“一肩挑”，正是着眼于农村的实际问题和现实状况的体制改革，是加强党的执政能力建设在农村的具体化，是应对新农村建设的强基固本之举。

党政“一肩挑”，是解决基层党组织软弱涣散等问题的有效方法，能切实提升基层党组织的创造力、凝，聚力和战斗力。当前，在广大农村，加强基层组织建设依然面临着这样那样的问题。有些农村党组织软弱涣散，家族干政、宗教惑政、“灰皮”乱政、大款扰政，导致有令不行、有禁不止、政令不畅。有些基层干部年龄老化、思想僵化、知识弱化、能力退化，党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用难以发挥。有些农民群众“调产”无方、发展无门、致富无路，新农村建设基础薄弱。特别是自《村民委员会组织法》颁布实施以来，广大农村实行村民直选“村官”，大大提高了农民的民主政治意识，推进了村民自治进程。但同时也出现了“两委”关系不协调的突出问题，“一个人说了算”“谁说了都不算”，甚至“对着干”等现象，严重损耗支部战斗力，影响党的形象，损害群众利益。对此基层也曾试过很多办法，如加强思想政治工作、把村委主任派往县市培训进行规避、甚至调整村党支书人选等等，但都无法从根本上解决问题。实践证明，解决好农村的一切问题，“一把手”是关键。以“一肩挑”为突破口，大力加强基层“一把手”干部队伍建设，可以保障团结，减少内耗，稳固班子，提高效能，从而强基固本、凝聚合力、致力发展。

党政“一肩挑”，是降低行政成本、精兵简政、提高效能的创新举措，是对政治体制改革的前期探索和尝试。党政“一肩挑”不只是一种简单的组织形态，而是属于政治体制改革的范畴。当前，我国的行政体制是“行政首长负责制”，但对于基层特别是乡村来说，党政实际分不开，党委“一把手”事实上一直包揽了政府“一把手”的职责。特别是乡镇党委在履职中和机构设置上突出地存在缺位、错位、失位等问题，党政不分、以党代政，机构重叠、人员冗杂，人浮于事、效能不高，收支失衡、民负难减等等。实行党政“一肩挑”，通过党政合一融合党政职能，可以从组织上、机制上对行政资源进行科学合理的运用和分配。

以点带面，稳步推进，积极稳妥地推行党政“一肩挑”

2002年，我市“一肩挑”的村不足10%。到2004年，达到了30%。到2005年年底，经过第七届村委换届，全市“一肩挑”达到90.5%。2006年，结合乡镇党委换届和机构改革，又把村委“一肩挑”延伸到乡镇，在全省首推，大胆创新，全市132个乡镇100%实现党委书记和乡镇长“一肩挑”。在推行“一肩挑”的过程中，我们坚持“试点先行，循序渐进，以点带面；行政推动抓试点，典型带动抓扩展，机制促动抓全面”的指导思想，经历了三步走的历程。

第一步：行政推动。在“一肩挑”尚没有实践经验，广大农民认可度不高的情况下，由上级党组织采取行政手段，在条件成熟的村先行试点。一种情况是乱村、差村，无人可选，无人愿当，就由党组织选派下乡干部或由乡镇干部驻村搞“一肩挑”；一种是村党支书或村委主任威信较高，通过党组织做工作，实现“一肩挑”。在试点成功的基础上，再逐步推行。(www.xing528.com)

第二步：典型带动。在初步试点的基础上，市委组织部制定下发了《关于在全市农村实施“两个一百”基层党建试点工作的意见》，决定在全市农村开展“一百个党支部书记、村委主任一人兼，一百个先富起来的优秀党员当村党支书、村委主任”。通过培育典型、宣传典型、典型造势，体现“一肩挑”的优势和成效，提高广大农民群众对“一肩挑”的认识，逐步扩大“一肩挑”的覆盖面。在大力推行“一肩挑”的过程中，实行“双育”机制，把发展有方的致富能手培育成党员，把党员培育成致富带头人，坚持强村带弱村、富村带穷村、一村带数村，村帮村、户帮户，党员带群众、先富带后富，推动整体进步，密切干群关系，谋求和谐共进。

第三步：机制促动。几年来的实践证明，“一肩挑”利大于弊，干部认可，群众拥护，大范围推行时机成熟。我们以第七届村委换届和乡镇党委换届为契机，进一步规范程序，完善机制，健全制度，在选举、任用、教育、监管等方面逐步建立起系统的配套制度，有力地推进了“一肩挑”的科学化、制度化、规范化，从而保证“一肩挑”合理合法、顺应民意、长期推行，真正由党组织的行政行为，转变成广大群众的自发意愿；从小范围的试点推行，转变为全市农村的工作机制。

当然，“一肩挑”不能搞“一刀切”。我市村级“一肩挑”的覆盖面是90.5%。这个数字说明了两个问题：其一，剩下的9.5%没有搞“一肩挑”。这部分村主要有三种情况，一是当选的村委主任为非党人士，共有282个村，占8.4%；二是原村党支书和村委主任比较和谐，并继续当选；三是个别的经济大村，村党支书和村委主任本身比较和谐，同时村务繁忙，一人难以兼顾。对此，我们分类指导，因村制宜，不硬性搞“一肩挑”。其二，全市3000多个村实现“一肩挑”的过程，全部按有关法律法规程序，由村民直选，充分体现了民意，是党的意志和民意的有机统一，具有扎实的民意基础。

严格标准，创新机制，

坚持靠机制选优配强“一把手”

事业成败，关键在人。新农村建设的执政成效，取决于基层党组织的执政能力。选人用人是强化党对农村领导的第一关口，是提高党在农村执政能力的第一环节，是赢得广大群众拥护的第一基础，同时也是“一肩挑”取得预期效果的关键所在。

多策并举选好“村官”。随着“一肩挑”的大范围推行，如何保证“一肩挑”的人选既符合《组织法》和《选举法》的规定，又尊重村民的意愿，同时还能保证选出的干部素质高、作风正、能力强、群众公认，我们大力推行了“四个选人”的办法。一是民主测评选人。对现任村“两委”干部实行公开述职、民主测评，从而比较准确地把握民意，为确定候选人奠定基础。二是严格标准选人。把“靠得住、有本事、作风正、民意好、能干事、干成事”作为根本标准，明确提出了“四个反对”，即反对家族势力扰政、反对黑恶势力乱政、反对为富不仁干政、反对庸人懒汉误政。三是组织考察选人。乡镇党委成员在选举前深入到村到户，与党员干部和群众代表进行沟通交流，摸清情况，把握民意，在此基础上召开党委会筛选“一肩挑”人选。四是明确态度选人。旗帜鲜明地贯彻中央“四个提倡”的要求，对时任村党支书、主任都是党员的，由乡镇党委根据本人素质、工作情况和群众公认度，明确组织态度，实现党内的集中统一。对于不同村党支部的不同情况，分五种类型推行“一肩挑”。一是要求拟推荐的村党支部书记人选，全部参加村委会的选举，获得群众承认后，再被推选为党支部书记；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记。二是已经选举为党支部书记的，也要积极参加村委会换届选举。三是新选任的村委主任如果是党员，要通过党内选举，兼任村党支部书记。四是村党支部书记或村委主任空缺的，可由现任村党支部书记或村委主任实施“一肩挑”。五是确实没有村党支部书记和村委主任合适人选的，由县乡选派优秀干部兼任。

因村制宜配好“村官”。村委换届基本结束之后，我们又根据选举结果，针对不同类型村的实际情况，坚持“选、派、聘”兼用，“富、强、能”并选，及时做好了村级党组织的换届选举、补选和改选等工作。“选”就是通过“三荐”（群众推荐、组织推荐、个人自荐）、“两票”（群众投信任票、党员投表决票）的办法，选拔“能人”“强人”担任村党支书；“派”就是针对一些班子软弱涣散、工作难以开展的“乱村”，由县乡两级选派优秀干部到农村任职，激活班子，带强队伍；“聘”就是对一些经济发展缓慢、农民致富增收困难的“穷村”，在民营企业家、部分复转军人、工矿企业返乡人员中的优秀党员中选聘农村党支部书记。

明确导向配优“班长”。对于乡镇“一把手”的选配，我们坚持原则、严格标准、立足本地、选优配强，旗帜鲜明地坚持“靠得住、有本事、作风正、民意好、能干事、干成事”的用人导向，特别是突出“推进发展能力强、抓班子带队伍能力强，狠抓落实能力强、解决难事能力强、廉洁自律能力强”的“五强”标准，着力选优配强乡镇党委“一把手”和班子其他成员，力求构建一个结构合理、适应发展、充满朝气、富有活力、群众拥护的乡镇党委班子，为进一步提高党在农村的执政能力奠定扎实基础。

同时，对于减下来、转下来、退下来的干部，我们也采取多种办法。对于多年担任村干部，在换届中从领导岗位上退下来的干部，结合县情、任职年限和工作表现，制定相应的卸任干部生活保障机制。现任村党支部书记或是党员的村委主任，如在换届选举中被选为村委会副主任，且平时工作业绩很好的，可以兼任党支部副书记，仍享受正职待遇。对于乡镇干部，通过提前离岗、提前退休、到基层任职、辞职自谋职业、待岗或到企业任职挂职等方式，使他们分得妥善、下得安稳、转得合理、退得安心。（《山西日报》2006年10月16日）