国有企业制度改革|职业经理

第一节　国有企业的制度环境与制度改革

一、国有企业的定义与存在逻辑

（一）国有企业的定义

从所有权角度讲，国有企业是指企业的资本全部或部分属于国家所有，并为国家通过资本纽带实施直接或间接控制的企业。联合国对国有企业的定义是：公共所有或公共控制的公共股份有限公司，或者是大型的非股份有限单位但其把大多数商品出售给公众的企业。按照国际惯例，各国把政府或公共机构拥有半数以上股份的企业称为国有企业。但有的国家把政府及其所属机构参与经营的企业也作为国有企业，尽管国家拥有的股权可能并没有超过半数。如德国把政府参股达25%以上，其他股东均为小股东的大企业视为国有。在新加坡国家控股公司控制国有企业中，国家资金参与的份额有的仅占10%左右。

在我国，国有企业是20世纪90年代国营企业改称的。传统观点认为，国有企业是产权属于国家所有并由国家经营管理的企业。在社会主义国家中，是全民所有制经济的企业形式。在资本主义国家中，部分国有企业也由国家直接经营，它是资产阶级控制下的国家资本主义经济。在法律上，根据我国《全民所有制工业企业法》第2条和《全民所有制工业企业转换企业经营机制条例》第2条分别规定，国有企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算、自我发展、自我约束的社会主义商品生产和经营单位，是独立享有民事权利能力和承担民事义务的企业法人。

在传统的计划经济体制下，企业的生产经营活动直接受国家计划支配，在中国经济体制改革中，国家所有权与企业经营权逐步分离，国家原则上不再直接经营企业，而是由企业自主经营、自负盈亏。但随着国有企业股份制改革的深入，国有企业的概念发生了变化，有了广义和狭义之分，狭义的国有企业是指企业财产所有权全部属于国家、依法具有独立法人资格的企业，一般是指依照《企业法》登记设立的全民所有制企业，但也可能是依照《公司法》的有关规定登记设立的国有独资公司。广义的国有企业则是指国家或者政府可以根据资本联系，对其实施控制或控制性影响的各种企业，包括全国所有制企业、国有独资公司、国家控股的有限责任公司和股份有限公司。

（二）国有企业的存在逻辑

国有企业不仅存在于曾经实行或者正在实行计划经济体制的国家，而且也存在于发达的市场经济国家，甚至在20世纪60年代左右还曾经出现世界范围内的国有化浪潮。计划经济体制中的国有企业和市场经济中的国有企业存在逻辑是不同的。

在传统的社会主义计划经济体制中，国有企业存在的逻辑基础就是计划体制。按照马克思主义经典作家的设想，要克服资本主义经济的无政府状态就必须实行计划经济，而国有企业是计划经济的现实经济基础，为了实行计划经济就得把全社会的所有企业（至少是大多数企业）都改造成国有企业，只有全社会企业都通过国有制的形式消灭了私有制，计划经济才能得以实现。计划经济体制下，国有企业是一种普遍实行的一般企业制度。

在市场经济体制中，国有企业并不是计划经济的逻辑产物，而是为了某些社会政策目标而建立的一种特殊企业组织形式，是国家直接干预经济的一种方式，是弥补市场缺陷的一种手段。国有企业存在的逻辑基础是弥补市场失效。在市场经济国家中，国有企业不是一般的企业，是少数特殊的企业。

作为转轨经济国家，我国国有企业正处于转轨过程，改革的初始状态是传统计划经济的国有企业制度，改革的目标模式是市场经济的国有企业制度。

二、国有企业制度环境的概念与影响

（一）制度与制度环境的概念

要了解什么是制度环境，首先要理解何为制度。把制度作为经济学的研究对象始于制度经济学派。其代表人物之一凡勃伦认为，制度实质上是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。换言之，制度无非是一种自然习俗，由于习惯化和被人广泛地接受而成为一种公理化和必不可少的东西。新制度经济学（New institutional Economics）则对制度进行“成本一收益”的分析，认为土地、劳动和资本要素只有在制度的结构中才能发挥功能，因而对制度影响经济行为的分析应处于制度经济学的核心地位。诺思认为，制度是一个社会为人们发生相互关系而设定的一系列规范。关于制度究竟是什么，制度经济学家没有统一的定义，但有一点相似：即他们都认同制度是一个社会为人们发生相互关系而设定的一系列规则，是对人们行为的一系列制约。因此，制度的基本作用就是诱导人们的行为决策，并通过人们的具体决策来影响一个社会的经济绩效。

顾名思义，制度环境即事物所处的社会的一切制度构成的背景，而不是指其他非制度性的东西。当制度发生变迁时，“环境就是制度创新主体的政治、经济、法律、社会的背景。在某种意义上，它构成了制度主体创新的约束条件”。制度环境与制度主体、制度创新的关系可简单地表示为：

制度经济学认为，制度环境则是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、经济、社会和法律规则，它构成了人类政治交易行为或经济交易行为的基础性激励机制。因此，国有企业的制度环境就是指建立国有企业生产、交换与分配的基本政治、经济、社会和法律规则。

（二）国有企业制度环境的影响

如果把国有企业的定位、功能以及产权制度、国有资产监管制度作为国有企业系统，那么国有企业系统以外的其他制度可视为国有企业的环境。国有企业制度环境主要包括政治制度、法律制度、经济制度和社会文化制度等四个方面。

国有企业的制度环境决定了国有企业的内部制度，特别是内部治理结构。作为特定的制度安排，国有企业的内部治理结构不可能存在于真空中，国有企业内部治理结构的形成或选择必然要受制于其所处的外部制度环境。正如林毅夫等人（1997）所指出的，国有企业内部治理结构虽然是必要和重要的，但与充分竞争的市场机制和外部制度环境相比，仍然仅仅属于派生的制度安排。国有企业内部治理结构的选择仍然取决于国有企业所处的制度环境。

国有企业的制度环境不仅影响国有企业的内部制度，还对国有企业经济行为、对国有企业的生产和经营产生深远的影响。首先，从政治制度来看，国有企业与政治环境密切相关。政治环境对国有企业经济行为的影响往往带有强制性。政治制度从如下几大方面对企业产生影响：它能决定谁拥有公司；一个公司究竟能发展到多大规模；公司生产什么才能盈利；公司如何筹措资本；谁拥有资本并进行投资；管理者或雇员如何看待自身以及彼此之间的关系；公司内部如何进行权力分配。对于国有企业而言，政治环境对其经济行为的影响就更为深刻和明显。作为国有产权的所有权代表，各级政府拥有强大的力量来影响国有企业的经济活动。在国有企业，政府往往会干涉甚至决定企业经营者的任命、薪酬与企业的决策。

其次，从法律制度来看，作为被用来规范和约束国有企业的经济活动的一系列法律法规，必然会对国有企业的经济行为产生较大的影响。例如，我国新劳动合同法的颁布，关于对国有企业人工成本有较大的影响，这些成本包括用工制度设计的直接成本、人力资源管理成本、纠正以往违法行为的成本、违反劳动合同法的成本、潜在的人工成本等。法律制度因素往往和政治制度因素交错扭结在一起，共同影响国有企业的生产和经营。

再次，从经济制度来看，市场体系是影响国有企业经济行为的最为明显的因素。市场是国有企业生产经营活动的主要场所，市场体系的完善程度在很大程度上影响着国有企业的经济决策。如产品市场的竞争给国有企业的生产和经营造成了极大的外部压力；经理人市场的完善程度决定了国有企业的选择机会和成本。

最后，从社会文化制度来看，社会文化制度一系列非正式规则对国有企业经济行为的影响往往是间接的。但不能忽视这方面的影响。正在进行中的文化体制改革必将影响一些国有企业的效益，甚至影响某些国有企业的存亡。

三、改革前我国国有企业的制度环境

新中国成立后，随着社会主义改造的完成和社会主义经济建设的发展，社会主义的政治制度、以计划管理为特征的集中计划经济体制、法律制度和社会文化制度逐步得到确立和发展。以下主要介绍改革前国有企业的经济制度环境和政治制度环境。

（一）改革前国有企业的经济制度环境

新中国成立初期，我国国民经济结构极不完整，为了尽快提高工业化水平，政府选择了以重工业优先增长带动整个工业化进程，并实现经济发展的发展战略。优先发展重工业的发展战略的制定，逻辑上导致了高度集中经济体制的生成。这种高度集权的经济体制是一种以资源的集中配置和使用为特征的体制，是为了减少市场机制的不确定性，集中资源推进工业化目标的实现。

为了达到预期效果，构造一个以国有企业制度为基础的微观方面的体制，这种体制有两个重要的特征：一是排除非国有经济成分，尽可能形成单一的公有制的企业制度结构。因为只有这种单一的企业制度结构，才能满足高度集中计划的要求，不致扰乱计划经济的正常秩序。国家通过没收官僚资本、改造民族资本和大规模经济建设，逐步形成了在国民经济中占主体地位的国营企业制度。二是把企业的生产和经营都纳入计划经济的控制中。当时国有企业没有独立的经营决策权和发展目标，而是作为一个单纯的生产单位隶属于其主管部门。企业的厂长是国家干部，由上级行政部门任命。企业的各项经济活动过程和结果完全受国家控制，企业所有生产和经营活动，包括要素投入、产品生产和销售、人事调整和发展计划等生产经营行为，都是通过接受国家和上级主管部门所下达的各项计划指令来实施的。企业生产所需要的资金、物资由国家统一计划调拨，所需要的劳动力由国家计划配给，企业生产出的产品由国家收购。企业的任务就是执行国家的计划指令，完成国家下达的各项计划任务。(www.xing528.com)

（二）改革前国有企业的政治制度环境

新中国成立以后，由于历史与现实的诸多因素，选择了走“苏俄”的社会主义政治制度道路。为适应集中计划经济体制的需要，我国在政治体制上进行相应的调整。当时政治体制的一个特点是形成了便于直接干预经济的政治体制。1953年，国家设立了国家计划委员会，负责国民经济综合计划、社会发展计划和重要生产要素分配与配置计划的制定。国家计划委员会作为制定全国经济计划的中枢，每年编制全国经济发展的详细的年度计划，下达到各地区、各部门执行。为保证国民经济计划的组织落实，国家分别设立了若干综合经济部门与专业管理部门，如设立国家经济委员会负责生产的计划编制与组织实施，设立若干工业部分别负责各工业部门生产计划的编制与组织实施等。而且对于物资、资金和外贸外汇都进行集中统一管理体制，国家主要采用集中方式对能源、原材料等重要物资在全国范围内实行统一分配，由国家计划委员会统一编制和下达全国统一物质分配计划。

四、国有企业的制度改革

1978年十一届三中全会正式提出改革前，我国国有企业问题重重，既有计划经济体制方面的原因，又有企业内部组织与管理机制的原因。改革开放以后，我国国有企业改革与国有资产管理体制的改革同时展开，紧密相关，并构成我国整个经济体制改革的中心环节。其主要目标是要适应经济体制与经济增长方式的根本性转变，完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，以提高市场竞争能力和抗御风险能力，发挥国有企业在国民经济中的主导作用。为了达成这个目标，国有企业进行了一系列的改革探索，经历了三个主要阶段。

（一）放权让利阶段

放权让利阶段，国有企业改革的主要目标就是扩大国有企业的经营自主权，提高国有企业的生产效率。从整个经济转型时期的国有企业制度变迁的进程来看，放开经营权是国有企业所有权和经营权分离的最初探索，是国有企业产权结构调整的起点。通过放权让利，国有企业从原来的行政机构的附属地位转变为具有一定经营自主权和相对独立利益的经济实体，在一定程度上实现了政企分离；国有企业拥有对企业部分利润的分配支配权，调整了企业与职工的生产积极性。

在放权让利的基础上，国有企业的委托—代理关系逐步形成，厂长在国有企业中心地位和法定代表人的地位重新得到确立。厂长作为受托人经营国有资产，而企业党组织的工作重心则转移到党的建设、思想政治工作和贯彻党的路线方针上来。随着国有企业职工代表大会的建立，职代会及国有企业工会的地位和权力得到明确，在国有企业管理中获得了一定的话语权和决定权。同时，国有企业也获得了一定的人事管理权和干部任免权，出现了国有企业干部能上能下，工人择优录取、按贡献大小分配的状况，国有企业的传统行政管理模式得到了一定的改变。

放权让利式改革是在保持以行政命令配置资源，以完全计划指标的情况作为主要考核尺度不变的条件下，更多地运用物质刺激的手段来激发企业完成计划指标的积极性。但是，放权不足则企业仍然缺乏优化资源配置的自主权，放权太多又造成内部人控制，因此，放权让利式改革一直处于“放—收—放”的循环之中，难以真正解决国有企业的问题。

（二）承包制模式阶段

在国有企业主管部门的要求下，我国国有企业开始实施以国有企业的承包经营责任制。国有企业实行承包制，国有企业的财产仍然属于全民所有，企业依法取得法人资格，对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利，并承担相应的民事责任。企业管理实行厂长负责制，厂长是国有企业的法定代表人，在企业中处于中心地位，全面负责企业的生产经营管理。根据承包合同的规定，厂长的主要职权包括：决定或报请审查批准企业的各项计划；决定企业的行政机构的设置；提请政府主管部门任免或聘请、解聘企业其他行政领导干部；制定企业的重要规章制度；提出国有企业工资调整方案、奖金分配方案、福利基金使用方案和其他有关职工生活的重大事项的建议等等。

在承包责任制度下，政府与国有企业之间的关系通过承包合同固定下来，双方的责、权、利关系明确，各自的行为受到合同和法律的调整与制约。这种承包制度，减少了政府对企业的经营性、非常规性的行政干预，传统的国有企业的所有者、经营者和职工之间的关系格局被打破，企业生产积极性得到了极大的提高。

但是，承包责任制也存在很多的问题。首先，对企业的经营者的激励不足。事实上，企业仍然处在企业主管部门的行政性约束之下，无法摆脱其作为国有资产所有者的行政干预。国有企业的承包条件是国有企业厂长和政府谈判中确定的，而政府部门与企业的地位是不平等的，最终承包合同总是显得不合理。国有企业的承包者并没有真正取得企业的剩余控制权和剩余索取权。其次，政府对国有企业难以约束与监督。由于国家和企业的目标是不一致的，信息也是不对称的，这使得政府对企业的承包者和职工的机会主义行为难以进行有效的约束和监督，其他的原因还有：国有企业千差万别，政府既不可能制定统一的行为标准，也无能力对每个企业进行全面监督；国家与企业的关系仅仅被限定在企业向政府上交税利的简单关系上，对承包经营行为没有形成有效的市场约束、财产责任和法律约束；由于国家财政、金融和价格等方面的宏观经济政策的不断调整，导致承包经营合同经常修改、不断变更，最终导致政府对企业的行政干预又重新强化。

（三）建立现代企业制度阶段

1993年召开的中国共产党十四届三中全会，提出将国有企业改革的目标确定为建立现代企业制度。同年，我国颁布了《公司法》，并规定了有限责任公司、国有独资公司、股份公司等企业类型，为国有企业的改制提供了可供选择的模式。从1994年起，国务院确定了100家现代企业制度试点，各地方政府也确定了2600多家现代企业制度试点，此后，公司化改革有序进行。通过公司化改革方式将国有企业改制成为国有独资公司、国有控股或参股的有限责任公司或股份有限公司。

完成国有企业的公司改制后，产权制度有了很大的变化。国有公司拥有处置公司财产的各项权利，完全支配公司资本的实物形态的机器、设备、厂房和流动的货币形态资本，并以其全部法人财产依法自主经营、自负盈亏。国家作为国有公司的所有者退居到股东的地位，其入股国有公司的资本转化为股权，以股东方式行使出资人的权利。这些权利主要包括：享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。

国有企业改制为现代公司后，国有企业的治理制度发生了重大变化。厂长负责制转变为股东（大）会、董事会、监事会和经理层为一体的法人治理结构。具体而言，其变化包括：首先，领导体制的变化。企业原实行厂长负责制，建立以厂长为中心的生产经营管理系统。在公司化改制后，股东大会成为公司的权力机构，决定公司的重大事项的决策。在国有独资公司中，国资委依法行使股东大会的职权，成为实际上的权力机构；董事会成为公司的执行机构，负责公司日常事务的管理和决策；监事会成为公司的监督机构，受公司股东会或国资委的聘请并对股东会或国资委负责，负责对董事会及经理层进行监督。其次，管理者的变化。企业的管理者由厂长变为总经理，厂长是上级任免的，对上级负责；而总经理是公司党委审查，股东推荐，董事会长提名，董事会聘请的，并要对董事会负责。此外，原来的厂长是企业法定代表人，而公司的董事长是公司的法定代表人，总经理则在董事长的授权范围内对外代表公司。

国有企业完成改制后，企业管理制度也发生了很大的变化。例如，原来的国有企业召开厂长办公会议和党政联席会议时，随机会议较多；在公司中，会议必须按照公司章程的规定来进行，股东会议、董事会会议、监事会会议都必须遵循严格的权限规定和时效规定，都必须经过法定或议定的表决程序。

五、改革后国有企业制度环境变迁的集中表现

尽管由计划经济向市场经济转轨的过渡时期远未结束，与市场经济的基本框架也相距甚远，但是，改革后国有企业的制度环境已经发生了诸多变迁，有了一些集中表现。

（一）行为主体由理性的非经济人向理性经济人转变

改革以前行为主体并不追求经济利益最大化，当然这并不意味着行为主体是非理牲的。事实上行为主体也是理性的，只是因为在过去的制度结构下最大的经济利益并不能给行为主体带来更多的效用或福利。在经济利益不能给行为主体带来较大效用或福利的情况下，行为主体通常追求劳累最小、闲暇最大、声望最高等其他目标。这可由“出工不出力”、“磨洋工”、“立榜样、树典型”、“官本位”等术语频繁使用，以及这些术语所反映的事实司空见惯而证实。可见，以前的行为主体是理性的非经济人。改革后，“钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”观念早已深入人心。在一定范围内，“钱就是命，命就是钱”的说法也颇有市场。市场化进程与行为主体对经济利益的追求是一致的。行为主体已由理性的非经济人转变为理性的经济人。

（二）从集权到分权的变迁

改革以前，我国实行的是高度集权的制度结构。在国民经济的生产、分配、流通方面的主要权力都集中在中央各部委，企业的设立、投资、生产经营、工资利润分配也由国家统一安排和政府主管部门集中管理。不仅经济方面，而且政治、文化、意识形态方面都是以高度集中、统一为特征的。

高度集中统一是一种极端化的制度，无论改革的方向如何都必须首先从这种极端中走出来，这决定了改革以“放权让利”起步。我国实践中是以渐进的方式放权的，这可由小宫隆太郎在1984年因中国企业缺乏自主权而得出“中国不存在或基本不存在企业”的结论得到验证。虽然放权是渐进的、缓慢的，其间还有收收放放的反复，但毕竟经历了多年的放权历程，现在已打破了集中统一的局面。例如，完全对立的理论和观点频繁见诸报端；国有企业管理中出现了“内部人控制”。尽管仍然是“政府干预下的内部人控制”，但毕竟企业的自主权已经相当大了。由集权到分权的转变造成了一个对国有企业意义重大的结果，即国有企业实际上已经成为相对独立的企业。

（三）利益集团分化

利益是一个效用函数，就某一时期静态考察，人的利益由物质收入、非物质收入、闲暇三维变量构成。改革以前，我国社会各阶层的利益相对来说比较协调，利益一致程度比西方国家大得多。当然，这并不是公有制下人人都是所有者的结果，这实际上是由集中统一的制度、理性的非经济人、共同贫穷的现实几方面共同作用的结果。经过几十年的改革，社会阶层明显分化，社会集团利益日益凸现。首先是所有制结构多元化中崛起了一大批与国有企业竞争中具有有利条件的个体私营企业、三资企业；其次是分化出了一些大大小小的利益集团。集团利益分化对国有企业改革有重大影响。抽象地讲，改革，人人拥护，但当改革涉及自己和本集团的利益时，总是设法阻止改革或使改革方案在实施中扭曲。