我国水务行业双重进入分析：制度性垄断壁垒

第十四章　我国水务行业的双重进入分析

本章将在的分析框架下，对我国水务行业双重进入的市场结构、行为、绩效的演变进行分析，并通过回顾我国水务行业的制度变迁，考察制度对双重进入的影响。

一、我国水务行业双重进入的

分析框架

通过上述的理论分析，可以看出水务行业双重进入的积极意义。但如何保证双重进入，必须依赖于制度支持。因此，对双重进入的分析，必须引入制度变量，考察双重进入的制度环境、制度变迁，从而促进双重进入的实际效果。

1．哈佛学派“SCP”范式在水务行业分析中的局限性

在具有寡占或垄断市场结构的产业中，由于存在少数企业间的共谋、协调以及通过市场进入壁垒限制竞争的行为，削弱了市场的竞争性，其结果往往产生超额利润，破坏了资源配置效率。因此，如果有市场支配力的企业增加，整体经济的效率就会受到影响。针对这种非效率现象，哈佛学派主张必须对这些产业采取企业分割、禁止兼并等直接作用于市场结构的规制政策，以恢复和维护有效竞争的市场秩序。也就是说，当市场运行的经济绩效不理想时，最重要的是通过政府的公共政策调整，改善不合理的市场结构，从而可以实现理想的市场绩效，这就是著名的SCP分析范式^[1]。哈佛学派的观点在美国反垄断政策中影响十分显著，如美国在20世纪30～70年代，政府规制发展到空前程度，1975年美国共有100多个政府规制机构，受规制行业的产值占全部GDP的1／4^[2]。

然而，传统的“SCP”分析范式的理论构建用于水务行业组织研究中还存在局限性，主要有两个方面：垄断时期的无意义和放松规制时期的不完备。在垄断时期，政府采用国有化的方法控制水务行业，进入壁垒主要是政府的进入规制，这样的进入壁垒几乎是潜在进入者无法突破的，市场结构成为一个外生变量，企业行为即使是低效的也不能通过市场结构来提高企业效率，因此在垄断时期，用“SCP”范式来分析垄断行业没有实际意义。放松规制时期，在实践中不难发现，对不合理的市场结构、市场行为、市场绩效的改变，主要强调的还是产业政策的作用，而这种具有外在制度特征的产业政策变革，如果没有社会文化、习俗惯例等内在制度的配合，产业政策的作用力度和效果会是有限的。因此，在放松规制时期，用“SCP”范式分析水务行业双重进入存在局限性。

2．改进的水务产业分析范式

传统的“SCP”分析范式的逻辑体系是市场结构、行为绩效之间存在着因果关系，即市场结构决定市场行为，而市场行为决定市场运行的经济绩效。如图14－1所示。

图14－1　传统的“SCP”分析范式逻辑结构图

然而在一个处在转型过程的国家里，行业的市场结构、行为、绩效的改变很大程度上还受到制度体系的影响，因此，在传统的“SCP”分析范式的基础上，我们将内在制度和外在制度考虑进去，建立如下更为全面的分析范式。其中S（Structure）代表市场结构，C（Conduct）代表市场行为，P（Performance）代表市场绩效，I（Institution）代表制度，包括内在制度和外在制度。在产业发展中，不合理的市场结构、行为、绩效通过内在制度和外在制度的影响和相互作用以实现发展目标。对于转型的发展国家而言，制度的需求将更加明显，因此，我们把制度的设计放在研究的落脚点，如图14－2所示。

图14－2分析范式模型

接下来，我们以的分析范式为基础，对水务行业的双重进入进行分析。其中对水务行业的结构分析考虑水务行业的特殊性，主要从水务行业的进入者和在位者之间的博弈，以及进入者之间的博弈对水务行业结构产生影响的角度进行阐述；对水务行业的行为分析主要在于研究民营企业和外资企业进入水务行业的价格行为和兼并重组行为；对水务行业的绩效分析主要在于研究水务行业分别在垄断时期、双寡头垄断时期、多寡头垄断时期的绩效；对水务行业的制度状况主要以内在制度和外在制度为框架进行分析。

二、我国水务行业双重进入的结构演变

根据前面的分析，由于水务行业的特殊性，对其产品差异性本书不作讨论，进入和退出的制度性壁垒将在后面详细阐述，因此该部分的我国水务行业双重进入的结构分析主要从行业的市场集中度来说明。

衡量市场集中度的指标主要有行业集中度、洛伦兹曲线、基尼系数、赫芬达尔—赫希曼指数等，其中行业集中度（Concentration ratio）是最常用、最简单易行的绝对集中度衡量指标，它指行业内规模最大的前几位企业的有关数值X（可以是产值、产量销售量，职工人数等）占整个市场或行业的份额。由于数据有限，下面仅从国有及国有控股企业、私营企业、三资企业的个数和工业总产值等方面来分析水务行业双重进入的市场结构演变。

（一）行业结构演变

1．第一阶段：双寡头垄断

在水务行业未进行民营化改革前，我国的水务企业全为国有，市场结构为垄断结构。1992年党的十四大的成功召开，中国社会主义市场经济体制得到了确立，中央开始建立打破垄断的相关政策机制，国家开始积极引进外资，外资开始被允许进入水务行业的部分业务环节，成为我国水务行业建设的重要力量，水务行业的市场结构由未开放时的国有企业垄断经营转变为国有企业和外资企业共分天下的局面。从垄断市场转变为双寡头垄断市场，这一现象一直持续到21世纪初。

在这一时期，虽然外资企业参与了我国水务行业的市场竞争，但无论在企业数量上，还是在工业产值上，外资企业占我国水务行业的比例还是很小的。如表14－1所示，1995年我国水务行业国有及国有控股企业个数为2261个，外资企业的个数仅为17个，而国有及国有控股企业的工业总产值为154．7亿元，外资企业仅为0．29亿元，两者比例悬殊。当然，国有控股企业中有部分企业是含有外资股份，但在国有控股的情况下，外资所占比例不会高于国有成分，所以就算加上国有控股企业中的外资成分，外资在我国水务行业中的市场份额并不高。

表14－1　1995～2006年我国水务行业各类企业个数及总产值

数据来源：《国家统计年鉴》（1996～2007）。

2001年，我国学者王颖捷在其研究中对我国供水行业的集中度作了统计，如表14－2所示，参考贝恩的市场结构分类，当时我国供水行业处于寡占型市场，印证了上述的分析。

表14－2　1998年我国供水行业的集中度　　单位：%

数据来源：王颖捷（2001）。

2．第二阶段：多寡头垄断

2002年随着国家计委《关于促进和引导民间投资的若干建议》的下发，我国有了第一个明确全面吸引非国有资本进入水务行业的文件。随后，国家各部委也都下发了关于引进社会民间资本加快市政公用行业市场化进程的相关决议和通知，我国水务行业开始向外资和民营资本双重开放。市场从国有和外资的二元主体转变为国有、民营、外资的三元主体，由于多元主体的参与，水务行业的部分业务开始真正迈向竞争性质，市场结构由前期的双寡头垄断市场转变为多寡头垄断市场，这一结论可以从表14－1中得出。

如表14－1所示，从企业个数看，2000年以后，国有及国有控股企业的个数持续下降，5年内减少161家企业，且下降速度是前5年的5倍多；三资企业的个数明显上升，5年内由12个上升至60个；而民营企业在放开市场后，短时间内个数增长为67个，增长速度超过外资企业的增长速度。再看工业总产值，各类企业的工业总产值都呈上升趋势，但增长速度各不相同。2000～2005年，国有企业总产值增长率为53%，外资企业为824%，外资企业大大高于国有企业，这也反映了外资企业的市场扩张速度高于国有企业。2005～2006年，国有企业增长率为13%，民营企业的增长率为33%，外资企业的增长率为67%，依然是外资企业的工业总产值增长率最高，民营企业有着良好的增长势头，国有企业增长率最低，说明国有企业的市场扩张速度低于外资和民营企业，双重进入的民营化改革方式有利于提高整个水务行业的绩效。从市场占有率来看，无论企业个数还是工业总产值，国有企业依然占领大部分市场份额，但民营和外资企业的市场占有量有不断上升的趋势，水务市场结构逐步向多寡头垄断转变。

（二）结构类型演变

随着中国水务行业的逐渐开放，以及相应的政府促进政策的陆续出台，民营经济和外资经济开始积极投资城市水行业。中国城市水务行业民营化始于对外开放，发展于对内开放。因此，我国水务行业双重进入模式也可以分为两个阶段。

1．第一阶段：模式单一化

该阶段主要处在20世纪80年代末至20世纪90年代末，我国的水务行业以“外进内不进”单一化模式为主。

由于中国政府出台的政策最先导向是引进外资和外企进行我国水务行业的民营化改革，因此，在我国水务行业民营化初期，基本都是大型跨国水务公司涉足我国水务行业，而本国的民营资本并未参与到水务行业的民营化改革中来。早在1992年，法国苏伊士水务就投资我国广东省中山市坦洲自来水公司。之后，法国威望迪通用水务、英国泰晤士水务纷纷进入我国水务市场，它们目前已在国内投资了数十亿美元。外资进入我国水务市场势头迅猛，它们依靠雄厚的资本、先进的技术和管理经验在中国水务市场竞争中占有较大优势。它们进入中国水务市场的投资方式主要是特许经营、BOT、TOT、控股、合作等。

2．第二阶段：模式多样化

该阶段主要处在20世纪90年代后期至今，我国水务行业的双重进入模式呈现多样化，主要有以下几种：

（1）“外进内不进”模式。20世纪90年代后至今，“外进内不进”一直是我国水务行业双重进入的主要模式之一。例如，深圳水务集体公司的案例中，深圳水务集团公司是国内首家成立的大型水务公司，2003年，深圳水务集团通过际招标方式出售了该集团的45%国有股权给两家投资机构。其中，全球最大水务集团之一的法国通用水务（威利雅）投资持股5%，通用水务和首创股份有限公司合资成立的首创通用水务投资有限公司持股40%。由此可见，外资与国有资本合作是外资进入中国水务行业的重要市场手段。

（2）“内进外不进”模式。中国水务市场的巨大发展潜力除了吸引外资企业进入外，内资企业也在积极进行水务行业的投资。民营资本作为一支生力军也开始大举进入水务市场，它们利用其机制灵活的优势，主要活跃在中小城镇的水务项目上以及外资和国内有实力的国有水务公司无暇顾及的小市场上。

民营企业在污水处理市场上表现活跃。例如，2001年桑德集团在人民大会堂与国内12个城市市长签订了用BOT方式承建各市污水处理厂意向协议。在供水市场的中小项目上，民营企业也积极参与。2003年年初，山东邹平县河务局和水务局300多名职工自筹2100万元资金入股组建了邹河黄河供水有限责任公司，从而成为民营资本进入山东城市供水领域的第一例。除了东部地区外，西部省市的水务产业民营化方面也不甘落后，四川第一个“吃”下自来水厂所有权的是乐山沙湾中阳水务有限公司，这家民营企业揽下了沙湾自来水厂的转让权、经营权和所有权。

（3）“内进外跟”模式。在外资和民营资本双重进入水务行业的过程中，还存在着这样的模式，即民营企业在项目的竞标中先夺得承包、租赁或特许经营的权力，在项目开始正式运行后，由于某些因素，民营企业不得不退出原来的项目，或者减少原有的股份，从而外资企业用某种市场手段进入该项目，形成“内进外跟”的模式。例如，上海竹园第一污水处理厂的案例，本书将在后面章节做详细分析。

（4）“同时进入”模式。水务产业收益稳定性和区域垄断性也使其成为国内上市公司关注的热点。近年来，上市公司也加大了向水务市场投资的力度。主要表现在两个方面：一方面，原有主营水务的上市公司采取扩张战略，在业内做大做强；另一方面，一些非水务主业的上市公司以并购水厂或组建合资公司等方式向水务产业渗透。这样就有机会使民营资本和外资同时参与水务行业的改革，形成“同时进入”模式。如首创股份，它是一家国有控股的上市水务投资公司，民间资本通过购买股票的方式进入了水务市场，同时它又与境外水务巨头威望迪和北京排水集团联合，大力拓展北京市场及沿海地区城市水务市场。

上市公司近年向水务产业的转型，主要还是受行业政策放开及我国水务产业良好的发展投资前景特别是水务市场收益稳定的影响。可以预计，主营水务的上市公司将继续采取扩张的战略，投资力度也将更大；而非水务公司向水务产业转型步伐也将加快。这些条件都为民营资本和外资同时进入水务行业提供了机会。

三、我国水务行业双重进入的行为演变

（一）定价行为演变

在我国，根据《中华人民共和国价格法》，我国自来水价格实行政府定价，由各地方政府具体制定，采用分级规制的体制。目前，我国水价主要包括基价（供水企业销售价）和各种收费项目（如公用事业附加费、污水处理费等），其中，供水企业销售价由供水企业成本、费用、税金和利润组成。由于我国水价主要由政府来制定，因此，定价行为的演变主要体现在水价定价制度的演变上，可以分为两个阶段。

1．第一阶段：部分成本回收阶段

该阶段主要处于20世纪80年代中期到90年代中期，在这个时期，我国水务行业确立了以供水成本为基础的水价制定。

1985年7月国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，规定了农业水费标准按成本核定，工业水费及城镇生活用水按成本略加盈余核定；国务院统一制定水价办法，确定水价核定原则，具体价格水平按分级管理的原则确定。1994年国务院颁布的《城市供水条例》指出：“城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。”水价改革从原来的按成本计收水费发展到按照成本略加盈余计收水费，供水企业可以实现部分成本回收，但供水价格依然偏低，且在实际运行中存在水费计收困难等问题。

2．第二阶段：全成本水价改革酝酿阶段

该阶段主要是在20世纪90年代中期至今，这个时期，我国的水价开始了全成本改革，逐步建立了反映水的资源特性和商品属性的全成本覆盖的定价原则，执行全成本水价成为水价改革趋势。

1998年《城市供水价格管理办法》颁布，明确了城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成，成本和费用按国家财政主管部门颁发的《企业财务通则》和《企业会计准则》等有关规定核定。2003年7月，《水利工程供水价格管理办法》明确了水利工程供水的商品属性，改变了长期将水利工程水费作为行政事业性收费管理的模式，从法规层面规定供水价格应补偿水量工程供水中所分摊的成本、费用。此外，国家不断增加水资源费和污水处理费的征收范围和征收力度，水价改革逐步向全成本水价迈进。

（二）兼并重组行为演变

我国水务行业的兼并重组行为也可以按照我国外资和民营企业进入的不同时间进行划分，分为两个阶段。

1．第一阶段：横向兼并和纵向兼并并存

该阶段处于20世纪90年代。在这个时期，我国水务行业民营化改革还处在初始阶段，引进国际著名的水务企业被作为我国水务行业改革的主要方式。在外资进入初期，它们或者以收购的方式兼并整个水务企业，控制上下游生产供应链，或者以与国有企业合资、控股的方式参与我国水务行业某一生产环节的活动，从而参与我国水务行业的并购。同时，我国国有水务行业之间的兼并也不时发生，但正如前所说，此时，我国水务行业的开放程度还不够，民营资本和非水务行业生产的外资企业都还无法进入我国的水务行业，因此，在这个阶段，我国水务行业兼并类型中主要是横向兼并和纵向兼并。

2．第二阶段：出现混合兼并的类型

在2002年国家开始明确允许民营经济进入水务等基础设施行业后，我国水务行业的开放程度大大提高，同时，随着相关鼓励性政策的出台，外国资本和民营资本参与水务行业经营和发展的热情更加高涨。横向兼并和纵向兼并凸显，如深圳水务集团公司的案例，该公司的成立过程就包含了横向兼并和纵向兼并。它实施纵向兼并将深圳市城管办属下的滨河、罗芳、南山污水处理厂及排水管网整体并入旗下，同时又将股份出售给法国通用水务和首创通用公司，实现了横向并购，虽然是被并购主体，但是这也说明横向兼并和纵向兼并的模式在我国水务行业中已经发展较为成熟。同时，混合兼并的形式也出现了。随着开放程度的提高，一些不从事水务行业生产的民营企业和外资企业也通过购买其股权、合资等方式参与我国水务行业兼并浪潮，上海竹园污水第一处理厂就是例子。尽管混合兼并的方式在水务行业中并不多见，但是，这也表明我国水务行业的兼并模式有了新的发展。(www.xing528.com)

四、我国水务行业双重进入的绩效演变

（一）经济绩效演变

在经济绩效方面，本书主要从工业总产值、工业增加值等数量指标，总资产贡献率、资产负债率、工业成本费用利润率、全员劳动生产率等比率指标进行分析。同时为了统一统计口径，本书选取了1998年以后的数据作为比较样本。

从表14－3可以看出，在数量上，从1998年到2006年，我国水务行业国有及规模以上非国有企业的数量在不断增长。工业总产值和工业增加值都呈明显的上升趋势，说明我国水务行业在进行民营化改革后规模在不断地扩大，产量在不断增加，2000年以后，双重进入的方式让水务行业的效益有了进一步提高。但从工业增加值率可以看出，2000年以前水务行业增长速度较快，2000年以后增长速度有放慢的趋势。这是因为在2000年前我国的水务行业民营化改革还在初期，改革后效果明显，2000年以后，我国水务行业民营化改革在逐步成熟，和前期相比效果不如早期突出，这属于正常现象，它依然从侧面反映了我国的水务行业正朝一个积极的方向发展。

表14－3　我国水务行业全部国有及规模以上非国有企业经济绩效比较

数据来源：《国家统计年鉴》（1998～2007）。

另外，水务行业的流动性资产周转次数在逐渐减少，这表明水务行业实行民营化改革后，企业更加重视自身的发展建设，将更多的流动资金投入固定资产、技术研发等方面的建设上，在一定程度上解决了国有垄断时期国有企业缺乏生产建设主观能动性的问题，特别是在2000年以后次数减少明显，这说明双重进入的方式对水务行业的发展和企业的壮大都是有益的。同时，全员劳动生产率呈明显上升趋势，也表明水务行业双重进入的民营化改革有助于提高水务行业的生产效率。产品销售率基本处于稳定状态，但近几年又稍许下降，这也说明水务市场的供求关系平稳，用水缺口有所缓解。

我们在看到绩效的同时也不能忽略一些问题的存在。例如，总资产贡献率不高且不稳定，说明企业全部资产的获利能力依然不强，企业经营业绩和管理水平还有待于提高。资产负债率呈上升趋势，企业经营风险在不断加大，若这一势头不适当地加以控制，未来将会影响我国水务行业的健康发展。工业成本费用利润率1998年后大幅下降，2005年甚至出现了负值，但2006年又有所提高，这说明我国水务行业的成本和收益比例不协调，高成本低收益的问题依然严峻。但总的来说，水务行业进行民营化改革特别是用双重进入的方式进行改革后，行业的经济绩效还是得到了显著提升，双重进入的民营化改革方式应该值得肯定。

（二）资源配置绩效演变

在资源配置绩效方面，本书选取了全年供水量、生活用水、用水人口、用水普及率、年末供水生产综合能力、人均生活用水、人均日生活用水、年末供水管道倡导、城市排水管道长度、城市排水管道密度等指标进行比较，通过不同时间阶段的水务行业相关情况的变化，来分析水务行业双重进入的资源配置问题。同时，也希望能通过阶段性比较，分析只有外资参与和外资、民营都参与这两种情况所带来的绩效变化。

从表14－4中的数据可以看出，水务行业的双重进入明显提高了我国水务行业的资源配置绩效。

表14－4　我国水务行业双重进入的绩效比较

数据来源：《国家统计年鉴》（1990～2007）。

在我国水务行业改革的第一阶段，也就是只有外资进入的时期（1990～2000年），初期供水量和居民生活用水增长基本呈上升趋势，用水普及率在不断提高，排水管道长度和密度不断提升，人均生活用水量也呈上升趋势，这与我国正处于经济建设的高速发展时期相关。

在我国水务行业改革的第二阶段，也就是民营企业和外资企业共同参与民营化改革的时期（2000年至今）。供水总量呈上升趋势，居民生活用水量初期依然增长，近两年有下降趋势，这与近两年来我国推行的节能节水政策和具体措施的落实有相当的关系，人均生活用水和人均日生活用水的下降趋势也印证了这一点，节约用水的观念已经在社会上起到一定作用；用水人口相对平稳，年末供水综合能力在不断上升，用水普及率2005年达到最好成绩为91．1%，2006年该比率下滑；供排水管道的长度在不断增加，说明我国的水务基础设施建设正处在不断完善的阶段。

从上述分析可以看出，2000年是一个明显的资源配置绩效界限，很多指标数据以2000年为界发生了相反方向的变化，这也正好印证了上述水务民营化阶段的划分，但从总体上来说，无论是第一阶段还是第二阶段，水务行业民营化改革都取得了一定的成绩，资源配置效率较以前有所提高，双重进入的民营化方式所取得的绩效比只有单一民营企业进入的方式要更好。

（三）技术绩效演变

20世纪80年代末到90年代末，我国水务行业引进了许多国际先进的技术、设备和产品，并且在国家科技经费的支持下，水务行业的技术水平有了较大的提高，但受资金来源、运营管理等方面的限制，水务行业的技术发展速度不快，依然也存在一些问题。

从供水的技术环节来看，我国城市水管的漏损率、管网材质、单位出水的耗电量和净水处理技术还比较落后。2002年，由于管网材质比较差，新材料运用得很少，我国漏损总量达到了42．37亿立方米，漏损率为16．7%；2004年，漏损总量为47．32亿立方米，漏损率为17．92%，略有上升。供水耗电量也有提高的趋势。净水处理技术也比较落后，全国大部分地区的自来水还达不到直接饮用的程度。

在污水处理方面，我国在污水处理和水资源重复利用的领域，发展水平较低，基础设施薄弱，与发达国家相比有较大的差距。2004年我国的污水排放量为3564600．6万立方米，污水处理量是1627966．31万立方米，污水处理率达到45．67%。若以1994年为基数，十年来的污水处理量平均增长率为10．01%；污水处理率的平均增长率是9．79%，这些数字可以看出十年间我国的污水处理行业发展还是比较快的。但是，与欧美发达国家的80%～90%的污水处理率相比，还有较大差距。还有超过一半的污水未经处理直接排入江河，造成了严重的水环境污染。

五、我国水务行业双重进入的制度演变及其对锁定性制度壁垒的影响

（一）制度变迁的相关理论

制度变迁是制度的替代、转换过程，也可以被理解为制度供给和需求的互相反应和交易过程。青木昌彦（2000）将制度变迁定义为：参与人行动决策规则的策略选择，连同相关的共有信念，同时发生一种基本的变化。林毅夫（1989）则认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发变迁（诱致性变迁），以及国家在追求租金最大化和产出最大化目标下通过政策法令实施的强制性变迁。诺思和戴维斯（1990）认为制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程。

从上述的制度变迁的相关定义可以看出，制度变迁是一种制度均衡—不均衡—均衡的周而复始的过程，是由一种制度均衡向另一种均衡转变，实现制度安排净收益最大的过程。青木昌彦认为制度是博弈的内生规则，也认同制度变迁是一种均衡向另一种均衡的移动过程，但其中伴随着参与人的策略选择和对制度共同认知的变化。他设计的制度变迁机制是建立在他的主观博弈模型基础上的，该模型假设参与人对他们所进行的博弈结构有个人的主观判断，每个参与人都将选择使其自身收益最大化的一个战略。模型含有四个子集，分别是活性行动选择子集（C），即博弈初始状态下参与人可选择的行动策略集合，从技术上看策略个数是无限的，但在有限时间内，受现存制度等外界条件约束，策略个数又是有限的，因此是行动的活性集合；制度的现象（E），即现存的外在制度和内在制度，它约束着行动策略，也影响着参与人的主观信念；非完全推理规则（O），即参与人的主观结果函数，它可以看做参与人对环境的推测规则，由于参与人有限理性，对技术、环境以及战略选择都不能作出完美判断，因此是非完全推理规则；最优反应规则（S），即活性行动选择子集中能够给参与人带来最大化效用的行动策略，也就是均衡策略。为了讨论方便，本书将四个子集简称为行动选择子集、现存制度、主观结果函数、战略选择。

以上四个子集存在着这样一种关系，即参与人从博弈初始状态下的行动选择子集中，在现存制度的约束下，通过自己的主观结果函数，最终得出参与人的战略选择。所有参与人把制度现象看做相关的约束，并相应地采取行动，其结果是，当结果与预期相一致时，制度被不断确认，当结果与预期不一致时，参与人通过改变行动选择子集、主观结果函数等规则集合，促使制度再生，以此推动制度的延续和变迁。在这个主观博弈模型的基础上，青木昌彦建立了下列的制度演进机制（见表14－5），可以看出，这个主观博弈模型在制度演进机制中占有重要地位，是制度演进的主体部分。因此，本书将会借助这个主观博弈模型的四个子集来分析我国水务行业的制度变迁。

表14－5　制度演进的机制^[3]

（二）我国水务行业的制度演变

该部分描述开放条件下我国水务行业的制度变迁。按照水务行业生产主体的变化我们将我国水务行业开放条件下的发展历程分为两个阶段，每个阶段都从上面提及的青木昌彦主观博弈模型中行动选择子集、现存制度、主观结果函数、战略选择这四个子集进行分析。

1．阶段一：20世纪80年代末至20世纪90年代末

在这一阶段中，我国水务行业的生产经营主体是政府及代表政府的国有企业，以及外资企业、合资企业。

（1）参与者的行动选择子集。20世纪80年代末90年代初，市场对水量、水质、水服务以及水务的运营管理方面都有了较高的要求，带动了供水及污水处理项目资金的需求，作为投资主体的政府日益捉襟见肘，无法满足日益增长的资金需求。同时，我国国有企业低效率、低竞争力的弊端逐渐出现，有许多水厂甚至出现了亏损。而民营经济力量仍然弱小，还没有足够的能力承担城市公用基础设施建设。因此，国内急需开放水务行业，通过吸引外资、引入竞争、打破垄断，实现投资主体多元化，解决行业的资金短缺和效率低下等问题。在此情况下，行动选择子集得到扩展，它的子集内容包括国有独资经营、中外合资、中外合作等方式。

（2）现存制度。此阶段的制度主要以市场开放和引入竞争为主旨，主要体现了以公有制为主体，鼓励多种所有制经济共同发展的特征。外在制度方面，1992年党的十四大的成功召开，社会主义市场经济体制得到了确立。对水务行业等涉及大型基础设施的行业，中央不断完善行业制度，建立打破垄断的相关政策机制；为配合市场开放，供水价格进行了制度化建设，建立供水价格体系；启动了污水处理收费工作；引发了水务行业产权体制的改革，按照国际惯例提出并实施了市政公用事业特许经营制度，启动了市场准入的竞争框架，确定了政府与企业的监管与被监管的市场关系。更为突出的制度建设是在融资方面，水务行业开放初期，为吸引外资，当时各地方政府多采用承诺给投资者固定回报率的方式以降低投资人的投资风险，这些承诺虽然在后来的合同执行过程中带来一些问题，但是对促进外资经济的进入起到了一定的激励作用。内在制度方面，邓小平的“南方谈话”冲破了意识形态的坚冰，长达十几年的关于计划与市场问题的争论基本上宣告结束，肯定了民营经济、外资经济在社会经济中的作用，鼓励民营经济和外资经济发展的氛围越来越浓。现有的国有企业也已经意识到了企业缺乏市场竞争力的问题，积极配合政府，加快建立企业的现代化管理制度，努力推进政企分开、产权分离的进程。同时，社会信息传递速度加快，了解国外民营化经济信息渠道不断增多，这些都为社会增进对民营经济、外资经济的认识奠定了基础。

可见，在这个阶段，按照引进外资的导向，逐步建立了一些符合国际惯例的外在制度，内在制度也得到调整，从而减少了制度僵化，降低了功能性、认知性和锁定性制度壁垒的风险。

（3）主观结果函数。在该阶段，我国水务行业生产经营模式由单一的政府管理向多元主体经营转变，在融资模式方面的探索尤为突出。首先以招商引资为代表，城市政府通过直接或间接担保，获得政府贷款或国际金融组织贷款，但引资未涉及产权关系。后来，外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水厂项目，但基本不包括管网问题，同样回避了产权关系的明晰问题。然而这种方式在实践中常以失败而告终，暴露了政府缺乏市场经验、草率决定等行政弊端。到90年代后期，以BOT和TOT等方式为代表的特许经营权融资模式开始普遍使用，针对单个新建项目，放开了一定期限的有限产权，实现了项目的有效融资，这种特许经营权的融资模式普遍获得了良好的收益，提高了当地水务行业的生产经营效率和效益，增强了企业的市场竞争能力，但也回避了水务行业原有资产的产权处置。因此，该阶段的主观结果函数主要包含以政府担保为基础的贷款融资、以固定回报率为基础的合作经营、特许经营合作模式等内容。

（4）战略选择。用给投资者固定回报率的承诺引进外资，确实吸引了不少外资投入水务行业，并多采取BOT模式合作形式。而这种模式的良好效果也得到了肯定，国家出台相关通知，鼓励以BOT形式来吸引外资。外资的引进在一定程度上缓和了建设资金短缺的问题，减缓了政府的负担，多元化的生产经营方式给水务行业的改革提供了多角度的思考，对提高行业效率和效益有一定的促进作用，使行业发展达到相对均衡状态。但问题依然存在，比如一些地方政府为了政绩，引进外资心切，在不了解行业特性的情况下，与外方签订了以外方利益为主导的不合理条约，常在后来的实施阶段给政府带来了很大的损失，沈阳的水务市场化改革失败的案例就是这类问题的体现。因此，该阶段的主要战略选择为以谨慎的态度采用特许经营合作模式。

2．阶段二：20世纪90年代后期至今

在这一阶段中，我国水务行业的生产经营主体是国有企业、外资企业、合资企业及民营企业。

（1）行动选择子集。国有企业的低效率在市场经济条件下越发显得突出，国有企业改制成为我国经济体制改革的重要部分。外资企业通过十几年在中国水务行业的摸爬滚打，逐渐站稳了脚跟，凭借着资深的水务行业经营经验和先进的管理生产技术，在水务行业中拥有了巨大的竞争优势。而民营经济经过二十几年的发展，也成为推动中国经济发展的一支不可忽视的力量。民营经济在一定程度上能够承担城市基础设施的建设，更使供水和污水处理行业的投资呈现多元化趋势。同时，随着科技的发展和信息传递速度的加快，先进技术的推广和应用，对新企业进入水务行业的阻碍力量在逐步下降，企业分工更加专业化。在这样的情况下，活性行动选择子集得到进一步扩大，它的选择内容可以是国有独资经营、外商独资、民营独资、中外合资、中外合作，以及混合型所有制企业等多种方式。

（2）现存制度。该阶段的制度主要体现了以公有制为主体，充分发挥非公有制经济在社会经济中重要作用的特征。外在制度方面，20世纪90年代后期，市场更加开放，市场准入机制放宽。到2001年为止，国家的政策重点是引导外资和规范外资在城市市政公用事业的投资行为。从2002年开始，中央政府确立了城市水务行业投资主体多元化的改革方向，国内外各种性质的企业也被推上了建设城市公用设施的舞台，规范管理对象不再是单一的外商，还有各种性质的内资企业。

对外，市场准入机制进一步放松，引导投资主体多元化。例如，2002年《外商投资产业指导目录》允许外资进入城市供水厂建设，供排水管网的建设、经营首次被列入限制类投资目录，要求中方控股。《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用社会建设，公开向社会招标选择投资主体，形成多元化的投资结构。

对内，民营资本得到重视。2002年，《关于促进和引导民间投资的若干意见》成为第一个明确全面吸引非国有资本进入水务行业的文件，鼓励和引导民间投资参与供水污水等城市基础设施建设。2003年，《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制”，同时也指出非公有制经济是社会主义市场经济发展的重要组成部分，为民营经济进入水务行业提供了政策指导。2004年，国务院做出了《关于投资体制改革的决定》，对企业投资项目的融资渠道进行拓宽，界定了政府投资范围，在政府投资项目管理中引进市场机制。2005年，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中明确肯定了民营经济进入垄断行业的必要性，把非公有制经济和公有制经济放在一个公平的发展平台上。2005年可以视为中国水务行业市场化改革的监管年，政府将水务行业的市场监管真正提上了工作日程，改革的目标将逐渐转变为重视效率的提高，具体表现在重视监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全。2007年，备受关注、酝酿十余年之久的《反垄断法》终于通过，并于2008年8月1日开始实施。《反垄断法》的实施为民营经济进入水务行业，打破水务行业现有的垄断格局，引入竞争，提供了良好的法律和政策保障。各地方政府也相继下发了地区关于加快市政公用行业市场化进程和发展民营经济的意见，鼓励民营经济在市政基础设施方面的发展，降低了民营经济进入网络型垄断行业的“门槛”，中央也鼓励地方政府在许可的范围内进行制度创新。

内在制度方面，部分国有水务企业建立了现代企业制度，实现了政企分离，企业的经济效益和竞争能力也全面提高，国内外成功的案例为其他还未完全改制的企业以及民营企业提供了借鉴。企业普遍都有较强的竞争意识，积极建立合理的市场竞争力评价体系将和不断提高自身的竞争力作为发展企业的根本途径。整个社会商业文化氛围浓厚，尤其在曾经有悠久民营经济历史的地域，这些地区的民营经济较其他区域更活跃。随着民营经济参与社会主义市场经济的深入，民营经济的信誉和企业社会形象也逐渐树立，社会对民营经济的质疑向肯定的趋势发展，认为民营经济对我国经济发展有着重要的作用。民营企业家在这一时期也注重自身素质的培养，整体的文化素质得到提高。

该阶段水务行业改革的外在制度和内在制度进一步开放，制度的有效性在推动行业发展的同时，也减少了制度的锁定性风险。同时，我们也注意到，水务行业双重进入的风险控制意识得到重视。例如，供排水管网的建设，经营要求中方控股。

（3）主观结果函数。不同的投资主体合作在现有的制度背景下，可以采用不同的合作模式实现不同的经济效益。现阶段，我国水务行业市场化改革模式大概可以划分为以下几种，见表14－6。

表14－6　水务市场化改革模式划分

资料来源：傅涛、常杪：《中国城市水务行业改革实践与案例》，中国建筑工业出版社，2006。

其中竞争性特许经营模式是水务行业市场化改革的主导模式，只有少部分水务行业主体企业实现社会资本以合资形式进入，个别城市尝试了自来水企业的全面私有化。这些模式各有优缺点，如竞争性特许经营模式所要求的市场监管与原来的行业管理差距较小，政府角色转变相对容易，但是我国水务行业市场竞争的企业主体发育尚欠缺，难以满足这种模式对竞争主体的要求。而专营模式能保障水务行业系统的完整性，利于提高整体效益，但要求政府建立并完善相应的市场监管体系。因此，各种模式下的经济得益比较难衡量，要在实践中具体地进行对比。

（4）战略选择。采取投资主体多元化、引进竞争机制、采用多种模式使我国水务行业进行市场化改革取得了很多成功的经验，但也带来了许多失败的教训。每个案例都有其自身的特点，在市场环境多变的情况下，模式很难照搬，我们不能说哪种投资主体采用哪种合作模式就一定能达到最好的收益。但成功的案例告诉我们，结合一个区域内水务行业的自身特点，充分利用各种模式的优点，规避缺点，在适当的市场经济条件下，水务行业的双重进入可以寻找出一种较好的发展模式。

（三）小结：对锁定性制度壁垒的影响

锁定性制度壁垒，是一国或一个地区封闭条件下的必然产物，显然对一国产业发展会带来不利影响。而降低这种壁垒的一种有效方法，是通过开放鼓励外资企业和民营企业的双重进入。

从上述分析可见，对我国水务行业而言，在改革开放进程中，通过外资企业和民营企业双重进入的制度设计，逐步建立了一些符合国际惯例的制度体系，较大程度地降低了功能性、认知性、政治性的锁定制度壁垒，较大程度地避免了功能性、认知性、政治性的锁定制度风险，较好地促进了我国水务行业健康发展。

当然，我们也要看到，水务行业改革在不同地区仍然不同程度地面临功能性、认知性、政治性的锁定制度壁垒，因此对水务行业的内在和外在制度重构，是进一步促进水务行业双重进入的必然选择。

【注释】

[1]杨永忠等：《提升竞争力的产业制度及其传导：基于ISCP分析框架》，《云南财经大学学报》，2008（1）：39。

[2]刘俊杰：《西方产业组织理论及其研究范式的演进》，《西北师范大学学报》，2006（5）：129。

[3]青木昌彦：《沿着均衡点演进的制度变迁》，载《制度、契约与组织》，经济科学出版社，2003。