民营经济进入垄断行业的制度性壁垒调查及假设

第九章　主导性制度壁垒的提出及假说

一、主导性制度壁垒的提出

（一）主导性制度壁垒的定义

以习俗习惯等为代表的内在制度同以政策法律等为代表的外在制度构成了整个制度系统。在这个系统中，各种制度要素相互影响、相互作用，对经济、社会的发展起促进或阻碍的作用。在这个过程中，并不是所有制度都起着主要作用，通常情况下是某种制度起主导作用，其他制度起辅助作用。

基于此，本书认为，在制度性壁垒中同样存在着起主导作用的制度壁垒，即主导性制度壁垒是指在影响企业进入以及进入后参与市场公平竞争的诸多制度要素中起主要作用的制度壁垒。

（二）主导性制度壁垒的特征

1．主导性

毫无疑问，主导性是这种制度壁垒的最显著特征。制度系统是个复杂的集合，从作用力大小来看，各种制度的作用力不可能是均匀分布的，在事物发展的任何阶段，都存在作用力大小不均的情况。与其他制度性壁垒相比，主导性制度壁垒是最难克服的，是企业进入的最大阻碍因素，对制度系统起驾驭和控制作用。

2．阶段性

主导性制度壁垒具有明显的阶段性特征，它并不是一成不变的。在某一特定发展阶段会出现一种或者两种对企业进入产生明显阻碍的制度，但从长期来看，某一主导性制度壁垒只可能在某一阶段起主要作用，而不可能永远具有主导作用。

3．变异性

如同生命周期一样，制度也经历着产生、发展、消亡这样一个过程，主导性制度壁垒也不例外。随着经济社会的不断进步，制度系统内各要素间的关系也处于不断变化中，原来互补的制度可能演变为冲突的关系；原来中立，彼此不相关联的制度也可能发生互补或冲突的关系。基于制度的发展演变，原来起主导性的制度壁垒可能会逐渐弱化为次要的阻碍因素，也可能转变为作用方向完全相反的制度。

（三）主导性制度壁垒的分类

借鉴柯武刚等对制度的分类，我们可以将主导性制度壁垒分为外在制度主导壁垒和内在制度主导壁垒。外在制度主导壁垒又分为：①以外在行为规则为主导的制度壁垒，主要是普适的禁令规则所形成的主导制度壁垒，如宪法所形成的主导制度壁垒；②以具有特殊目的指令为主导的制度壁垒，如授权法细则所形成的主导制度壁垒；③以程序性规则或元规则为主导的制度壁垒，如行政体制所形成的主导制度壁垒。内在制度主导壁垒包括：①以正式化内在规则为主导的制度壁垒，即群体内以正规方式发挥作用并以组织推进规则所形成的主导制度壁垒；②以习惯为主导的制度壁垒，指人们出于自利动机、便利性而自动服从某些规则所形成的主导制度壁垒；③以习俗为主导的制度壁垒，即社会信息控制和群体成员自发监督所形成的主导制度壁垒；④以内化规则为主导的制度壁垒，主要是伦理道德所形成的主导制度壁垒。

从外在制度和内在制度的实施主体来看，外在制度是由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来，强加于社会并付诸实施的；内在制度是群体内随经验而演化的规则。由这个定义来看，我们可以认为外在制度主要是由政府部门供给的，而内在制度的供给主体是经济和社会组织等微观主体。因此，从制度供给主体的角度来说，主导性制度壁垒还可以进一步划分为政府主导的制度壁垒和微观主体主导的制度壁垒。考虑到政府层级结构的影响，又可以将政府主导的制度壁垒进一步划分为中央政府主导的制度壁垒和地方政府主导的制度壁垒。其中，中央政府主导下的制度壁垒主要包括由中央政府及其职能部门制定和实施的宪法、法律、行政法规、政府政策以及政府管制制度等；地方政府主导下的制度壁垒主要包括由地方政府及其职能部门制定和实施的地方性法规、部门规章、地方保护主义行为等；微观主体主导下的制度壁垒主要包括行业内的习俗、习惯、内化规则等。上述两种分类方法尽管选取角度不同，但其本质是一样的。具体的分类如图9－1所示。

图9－1　主导性制度壁垒的分类

（四）主导性制度壁垒的形成机理

1．交易费用理论

（1）交易费用的含义。交易费用是新制度经济学中具有理论基础意义的最基本范畴和分析工具。在科斯提出交易费用概念的基础上，新制度经济学家威廉姆森、张五常等都对交易费用的内涵做出了界定。科斯在《企业的性质》一文中，将交易费用解释为“利用价格机制的成本”。阿罗在1969年将交易费用定义为“经济制度运行的费用”。威廉姆森继承了阿罗的思想，他也认为交易费用就是“经济系统运转所要付出的代价或费用”。埃格特森的定义是“个人交换他们对于经济资产的所有权和确立他们的排他性权利的费用”。显然，经济学家们对交易费用的表述存在差别，但就其实质而言，是基本一致的。

交易费用的外延也就是交易费用包括的具体项目，科斯、威廉姆森和马修斯提出了各自的观点。

科斯在《企业的性质》一文中，认为交易费用至少包括以下三个项目：①发现相对价格的工作；②谈判和签约的费用；③其他方面的不利因素。

威廉姆森将交易费用区分为合同签订前的“事前”和合同签订之后的“事后”交易费用。“事前”交易费用是指草拟合同，就合同内容进行谈判以及确保合同得以履行所付出的成本。“事后”交易费用主要有：①由于交易行为偏离合作方向而带来的双方不适应成本；②如果双方想纠正事后不合作现象，需要讨价还价所造成的成本；③为解决合同纠纷而建立的治理结构并保持其运转所付出的成本；④为保证各种承诺得以兑现所付出的成本。

马修斯认为，交易费用包括事前准备合同和事后监督及强制合同执行的费用。交易费用也是一种机会成本，当信息是有成本的时候，个体间的很多行为会导致交易费用的产生，这些行为包括：①寻找价格分布、商品质量和劳动投入的信息，寻找潜在买者和卖者及有关他们的行为和环境的信息；②为弄清买者和卖者实际地位而进行的谈判；③订立合约；④对合约对方的监督；⑤当对方违约后强制执行合同和寻求赔偿；⑥保护产权以防第三者侵权。

借鉴经济学家们对交易费用的划分，本书将交易费用划分为外在交易费用和内在交易费用。外在交易费用是指企业在进入前所发生的、为满足进入条件而与各级政府拟订合同，就合同内容谈判所花费的费用等。内在交易费用是企业进入后与市场各方达成合同、履行合同、监督合同所发生的支出。

（2）交易费用的决定因素。交易费用是一个普遍的事实，对于交易费用的成因，威廉姆森和诺思都有过论述。威廉姆森主要是从人的因素、与特定交易有关的因素以及交易的市场环境因素三个方面来分析交易成本的决定因素。需要指出的是，威廉姆森特别强调有限理性、机会主义和资产专用性这三种因素对交易成本的决定作用。

有限理性是指主观上追求理性，但客观上只能是有限地做到这一点的行为。交易当事人既不能完全搜集事前合约安排的信息，又不能预测未来各种可能的变化，从而把这些变化完全记载于合同中，因此合同总是不完全的。在这个前提下，当事人总是要消耗资源选择某种仲裁方式，以便发生不可预测的事件、双方出现分歧时加以解决，而这必然增加了交易成本。威廉姆森说：“理性有限是一个不可避免的现实问题，因此就需要我们正视为此付出的各种成本，包括计划成本、适应成本，监督成本。”

机会主义是威廉姆森研究交易费用的核心概念。所谓机会主义行为就是指人们在交易过程中不仅追求个人利益的最大化，而且通过不正当的手段来谋求自身的利益，机会主义者在有可能增加自己利益时会违背任何戒条。

资产专用性是指“在不牺牲生产价值的条件下，资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度”。当一项耐久性投资被用于支持某些特定的交易时，所投入的资产就具有专用性，如果交易过早地终止，所投入的资产将完全或大部分无法移作他用。在这种情况下，契约关系就显得十分重要，契约的保障可以大大降低交易成本。一旦存在了专用性资产，就不能假定和竞争对手处在同一起跑线上了。在这种情况下，最初的完全竞争市场就被垄断市场所替代，处于垄断地位的一方会增大机会主义行为的可能性，非垄断一方将会为之付出大量的代价。

2．交易费用与主导性制度壁垒

尽管新制度经济学家们对交易费用的内涵做出了不同的表述，但就交易费用的实质而言，是基本一致的，即他们都认为交易费用是一种成本。而较早将成本与进入壁垒联系在一起的是斯蒂格勒，他在其代表作《产业组织》一书中提出“进入壁垒是一种生产成本，这种成本是打算进入一产业的新厂商必须负担，而已在该产业的厂商无须负担的”。很明显，斯蒂格勒将进入壁垒定义为生产成本，忽略了现实中非生产环节存在的成本问题，因为即使潜在进入者与在位者有相同的生产成本，他们的交易条件也是可能不同的。潜在进入者进入前会产生与管理机构谈判的费用，进入后会产生与需求方达成合同的费用等。同时，斯蒂格勒又特别强调政府管制这一人为壁垒，并提出一系列政府管制的建议措施。德姆塞茨在斯蒂格勒的基础上进一步强调了政府对经济活动的干预才是进入壁垒的真正来源，这意味着，潜在进入者在进入某一产业时，首先需要做的是对政府进行公关，与政府签订合约，获得政府对企业进入的许可。只有在政府许可进入后，潜在进入者才会面对市场中各个行为主体的错综复杂的关系。鲍莫尔等人的可竞争市场理论同样强调成本因素，并且明确提出，“沉淀成本是构成进入壁垒的唯一因素”。

斯蒂格勒等人的研究已经将进入壁垒与成本直接联系起来。在他们研究的基础上，借鉴新制度经济学有关交易费用理论，本书认为，制度性进入壁垒的实质是新进入厂商在进入时与进入后与市场各方形成合约所必须付出的，超过现有在位厂商所付出的那部分交易费用。本书之所以明确提出制度性进入壁垒的实质是交易费用，是因为从制度壁垒的供给主体来看，主要是人的因素在起作用。无论是政府主导还是微观市场主体主导，做决策的都是人。而交易成本产生的两大决定因素就是人的“有限理性”和机会主义行为。在有限理性的假设前提下，政府以及微观企业作为“有限理性”的人的集合，只可能做出有限理性的决策。这不仅因为信息的不完全，也包括对信息的处理会受到诸如价值观、人的认知、利益倾向等因素的影响。人的机会主义行为则会产生道德风险和逆向选择，导致的一个直接后果就是违约风险的产生。(www.xing528.com)

在中央政府作为主导性制度壁垒的供给者时，企业没有讨价还价的资格，与中央政府达成进入许可的可能性几乎不存在，这时的交易费用主要就体现在合同的签订环节。

在地方政府作为主导性制度壁垒供给者时，由于委托代理产生的信息不对称，地方政府的“寻租”等行为会导致潜在进入者将要花费更多的费用用于获得政府部门的进入许可。同时，地方政府的机会主义行为进一步产生违约风险，严重的情况下可能使民营经济先前的巨额投资化为泡影。这样的案例数不胜数。地方政府有限理性和机会主义行为一方面迫使民营经济进入需要支付高额的租金，另一方面又会要求民营经济必须为防止政府违约风险付出更多的监督成本以及执行成本等。

在微观市场主体作为主导性制度壁垒供给者时，由于在位者具有先进入优势，长期供求关系的形成降低了市场主体间的交易成本，使交易各方形成自发的、长期的契约关系。这种稳定的契约关系会严重阻碍新进入参与公平的市场竞争。为与各方达成合约，新进入者必须付出更多的谈判成本，在谈判中处于弱势。在这种情况下，即使潜在进入者的生产成本与在位者的一样，甚至低于在位者的生产成本，如果潜在进入者与各市场主体形不成合约，或者形成合约的成本过于昂贵，抵消了潜在进入者的成本优势，那么必然对潜在进入者产生不利的影响，从长期来看，会迫使潜在进入者退出市场。同样，企业也是“有限理性”个体的集合，道德风险和逆向选择问题也是难以避免的。企业违约行为可能造成的监督费用、执行费用甚至诉讼费用都会增大民营经济进入成本。

二、主导性制度壁垒演变的假说

（一）主导性制度壁垒演变的“三阶段”假设

如何界定在某一阶段哪种制度壁垒起主导作用，目前还缺乏一个很好的度量方法，本书尝试从制度供给主体的变化对各阶段主导性制度壁垒的影响进行阐述。

从制度的起源来看，自发演变的制度可能并没有明确的供给主体，是群体内自然形成的，但就人为设计的制度而言，它们的产生显然离不开供给主体。在新制度经济学家来看，凡是有意识地对制度施加影响的，都是制度的供给主体，制度供给主体可以是政府、企业甚至个人等。正如诺思所说：“安排可能包括单个人，一批自愿合作在一起的人，或政府。”当然，我们知道上述主体在制度供给中的作用是不相同的。通常而言，政府才是制度的主要供给者。林毅夫指出：“在所有社会制度安排中，政府是最重要的一个。”特别是在我国由计划经济到市场经济的转轨过程中，新制度的诞生大多是在政府的主导下实行的，特别是中央政府的主导下形成的，如我国的社会主义市场经济建设等。因此，就我国而言，在社会出现大规模制度变迁的情况下，中央政府作为第一行动团体主导制度变迁是毫无疑问的，这也是为我国大多数经济学家所认可的。中央政府推动制度变迁的途径主要是通过法律、行政法规的供给来影响外在制度的变化，并且可以通过教育、理论学习等手段推动意识形态、价值观念等内在制度的变化。

杨瑞龙提出制度变迁的转换方式具有三阶段特征，对应的第一行动团体分别为中央政府、地方政府、微观主体。针对这一点，黄少安提出了不同的看法，他认为中国制度变迁的过程及不同制度变迁主体的角色及其转换远非“三阶段论”那么简单和分明，基本上不存在所谓的“三个阶段”。中央政府、地方政府、民众及其他主体的角色定位和转换的情况要复杂得多，在不同方面的改革中，在改革的不同阶段上，都是变化的。两位学者的观点都是在案例研究的基础上得出的，从不同的角度出发，都有一定的合理性，但能否成为一般性的结论都值得商榷。从我国对垄断行业进行改革、放松民营经济进入的市场化改革来看，本书认为杨瑞龙教授提出的三阶段论具有可借鉴性。关于这一点，黄少安教授也认可作为我国社会经济体制改革主体之一的国有企业改革，中央政府作为供给主体，起主导作用。例如，在我国的国有企业改革中，中央政府首先作为第一行动团体，作为制度创新者提供制度变迁方案。随后，地方政府和微观主体作为次级行动团体，与初级行动团体一起努力使新的制度方案得以通过并付诸实施。地方政府等行政机关通常通过地方性法规、部门规章等来实施制度变迁，具有强制性、变迁速度快等特征。微观主体则主要是通过意识形态、习俗惯例、价值观念等内在制度的改变来配合外在制度的实施，而这种改变通常具有滞后性。

对制度壁垒的分析也可以按照以上思路，本书提出民营经济进入垄断行业主导性制度壁垒三阶段假说，即民营经济进入垄断行业的主导性制度壁垒依次经过了中央政府主导、地方政府主导以及市场微观主体主导三个阶段（如图9－2所示）。

图9－2　主导性制度壁垒演变的“三阶段”

第一阶段，中央政府对民营经济的限制法规构成民营经济进入的主导性制度壁垒。中央政府从政策、法律、意识形态等各个领域全面限制民营经济的发展空间，民营经济在我国几乎绝迹，民营经济进入垄断行业根本无从谈起。

第二阶段，地方政府的行政偏好构成民营经济进入的主导性制度壁垒。在我国垄断行业市场化改革中，中央政府作为第一行动人，首先从政策上放松了对民营经济的限制，改变了民营经济的地位，为其进入垄断行业提供了前提；随后又通过了鼓励外资经济、民营经济进入的一系列法律法规，从宏观上降低了民营经济进入的制度壁垒。随着改革的深化，地方政府在资源配置上获得更大的自主权，民营经济的进入必须要获取地方政府、相关部门的审批，从而构成了该阶段的主导性壁垒。

第三阶段，随着民营经济大量进入垄断行业，行业内微观市场主体间因长期交易而形成的习俗惯例构成民营经济进入的主导壁垒。如民营经济获得民航业、电力行业等的进入许可后，面临着与在位微观经济主体的竞争与谈判。作为新进入的民营企业，缺乏在位者多年来形成的社会关系，在与上述经济主体交往的过程中，难免陷入不公平竞争，受到打压、排挤。

（二）主导性制度壁垒“三阶段”演变的识别体系

本书通过构造相应的指标体系为上述假说提供论证。由于指标都属于定性指标，难以量化，因此本书主要采用定性分析方法，从各指标的变化中分析出在各阶段起主导作用的制度壁垒。具体指标如表9－1所示：

表9－1　主导性制度壁垒的识别体系

1．中央政府主导的制度壁垒

（1）民营经济发展的法律政策约束。之所以要考虑民营经济发展的法律政策这个因素，是因为我国对垄断行业实行国家垄断经营的原因与西方国家有显著的不同。在20世纪80年代以前，包括我国在内的世界上大多数国家都对电力、铁路等自然垄断行业采取国家垄断经营的模式，但产生同样结果的原因却不相同。西方各国政府主要是考虑到垄断行业的自然垄断性质，而采取严格的进入管制制度，实行国家垄断经营模式，限制民营经济的进入。而对于我国来说，国家的法律政策使民营经济失去了生存的土壤，根本谈不上进入垄断行业的问题。因此，我国民营经济经历了在进入垄断行业之前必须首先解决的一个“认知”问题，即民营经济进入垄断行业的前提是要先获得中央政府对民营经济法律政策的改变。

（2）民营经济进入垄断行业的法律政策约束。民营经济进入垄断行业的法律政策是直接影响民营经济进入的重要因素。我国民营经济的发展经历了从无到有，从弱小到强大的发展过程，民营经济在大多数竞争性领域都占据了主导地位。而以电力、石化、铁路等行业为代表的基础设施工业是我国经济发展命脉，没有中央政府在法律、政策方面的支持，民营经济是难以进入的。

（3）政府管制制度。垄断行业一般都是基础设施工业，世界上大部分国家都对其实行一定程度的管制制度，包括进入管制、价格管制、环境管制等。因此，我国的政府管制制度的变化也是影响民营经济进入的重要因素。

2．地方政府主导的制度壁垒

（1）地方政策法规约束。随着行政权力的不断下放，地方政府对本地区社会经济事务享有较大的自主权。随着中央政府不断出台措施鼓励民营经济进入垄断行业的政策，地方政府的相关政策法规能否跟上中央政府的步伐，这也是影响民营经济进入的重要因素。

（2）地方政府的行政偏好。在竞争性领域促进民间投资，地方政府不会有什么顾虑，因为民营经济在竞争性领域具有强大的竞争力，本地区民营经济发展越快，对地方经济发展的贡献越大。但是在基础设施领域，情况则截然不同。任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的国有资产。政府作为国有资产的管理者，承担保值增值的责任。地方政府对国有资产的偏好，必然对民营经济的进入形成有形或无形的压力。

（3）地方保护主义行为。地方保护主义也是影响企业进入的一个重要因素。地方保护是指地方政府及其职能部门，以违背中央政策法规的方式去滥用或消极行使手中权力，以维护或扩大本辖区局部利益的倾向。地方保护主义行为对企业进入的影响突出地表现在市场封锁，采取的手段通常是提高外地产品准入条件或者完全限制外地产品进入本地市场。

3．微观主体主导的制度壁垒

（1）融资机构信贷约束。一直以来，民营经济都难以从银行等金融机构获得融资，这也是阻碍民营经济进入的一个因素。同时，民营企业由于规模普遍较小，产业层次较低，使得民营企业难以通过上市融资有效弥补资金缺口。

（2）产权结构下利益集团的阻碍。在长期垄断经营状态下，我国各垄断行业普遍形成以国有企业为主体的产权结构，而我国大型国有垄断集团往往与主管政府部门形成具有共同利益的集团。为维护相关利益集团的既得利益，行业主管部门往往对改革采取排斥态度。民营企业要冲破这种利益集团间存在的“潜规则”，仅仅依靠国家的政策支持是不够的。

（3）市场主体间交易习惯的阻碍。垄断行业在位企业间长期以来形成了稳定的上下游产业链，民营经济的异军突起，必将对现有产业链造成冲击，影响现有市场主体的利益。而现有市场主体间经过长期博弈所形成稳定的交易习惯的存在会增大民营经济进入的难度。