解析民营经济进入垄断行业的制度性壁垒

第三章　一般性制度壁垒与铁路产业制度性壁垒分析

一、一般性制度壁垒描述

借鉴柯武刚、史漫飞所著的《制度经济学：社会秩序与公共政策》一书对制度的分类，一般性制度壁垒可以划分为外在制度壁垒和内在制度壁垒。

内在制度壁垒包含了四种情况：习惯形成的进入壁垒，内化规则形成的进入壁垒，习俗形成的进入壁垒，正式化内在规则形成的进入壁垒。其中，习惯形成的进入壁垒主要是民众的选择偏好、商业操作习惯等形成的民营企业进入障碍；内化规则形成的进入壁垒主要是社会意识形态、传统道德、价值观念等形成的进入阻碍；习俗形成的进入壁垒主要是社会信息控制系统如政府主导下的公民社会、“情法共治”习俗等形成的进入障碍；正式化内在规则形成的进入壁垒包括行业协会、中介组织等形式。

外在制度壁垒分成三种：外在行为规则形成的进入壁垒，具有特殊目的的指令形成的进入壁垒，程序性规则或元规则所形成的进入壁垒。外在行为规则形成的进入壁垒主要是宪法、民法、商法等普适性的禁令规则形成的阻碍；具有特殊目的的指令形成的进入壁垒则主要是部门法规、政策等形成的进入障碍；程序性规则或元规则所形成的进入壁垒主要是政府的行政诉讼机制阻碍了民营经济的进入。

内在和外在制度进入壁垒是最简单和相对容易观察的，因此我们首先进行分析，并以网络型垄断产业改革中体制保持最稳定的铁路产业为例。

二、铁路产业存在的一般性制度壁垒

（一）铁路产业的内在制度壁垒

铁路产业内在制度是由消费者、铁路企业、铁路行业协会等主体在长期的社会互动生活中逐步形成的，它同样具有自发性、非强制性、广泛性和持续性的特征。此外，受铁路产业基本属性的影响，铁路产业内在制度也有其独特性，具体表现在内在制度的各个层面中。而其内在制度壁垒是指在铁路产业内部逐渐演化形成的一些规则，它对在位者构成了优势，并使潜在进入者的进入成本增加。下面我们按照内在制度的一般划分，分别从习惯、内化规则、习俗和正式化内在规则这四种类型分析铁路产业的内在制度壁垒。

1．习惯壁垒

由于铁路具有的沉没成本高、资产专用性强、规模经济效应等自然垄断特征，铁路产业一直存在着排斥平行线路竞争、实现规模或幅员扩张、横向纵向一体化的内在冲动，因此规模经济安排也从一种经济特征内化为企业习惯性思潮和行为选择的内在制度。随着企业规模的扩大，在市场中的垄断力量增强，垄断者将通过在位者优势和垄断定价，赚取垄断利润。铁路产业中这种长期以来形成的垄断习惯，对潜在进入者构成了壁垒。

2．内化规则壁垒

现代经济学把市场交易双方对市场信息拥有量的不对称性，看做市场经济的重要缺陷之一。这种市场缺陷通过两个典型的商业不诚实行为得以表现，即逆向选择和败德行为，而要避免以上市场缺陷，就需要道德承诺。产业内市场主体之间的活动必须建立在共同遵守契约的前提下，才能促进产业的发展。而违约和欺骗将加大交易成本，对交易各方和整个产业都会造成损失。这是一种产业伦理现象。

产业伦理是指企业、政府和个人在产业经济活动的生产、交换、分配、消费环节中，为处理和协调供求利益关系所应遵循的基本道德规范和行为准则，如等价交换、诚实信用、公平竞争、分工协作、忠于职守、廉洁奉公、社会责任、国有资产的管理者使用者保证国有资产保值增值等（杨永忠，2003）。铁路产业作为自然垄断产业，提供的是具有公共属性的商品和服务市场，决定了铁路产业的伦理建设具有不同于一般产业的特殊性和复杂性，它贯穿于企业、政府和社会之间的三角合约中。政府鉴于自然垄断业务的规模经济准许企业享有垄断特权，同时又必须确保铁路企业与社会合约中合理的消费者剩余，减少因垄断而带来的无谓损失。但是，由于铁路企业也是经济人，有着自己的利益追求动机，可能为自己的私利而不遵循道德规范，因此铁路企业在接受政府管制、履行政府与企业合约提供公共物品的同时，存在着通过俘虏手段获取寻租保护或利用信息不对称扭曲在位者与进入者公平竞争的败德行为，导致铁路产业伦理失衡，从而构成民营企业的进入障碍。

3．习俗壁垒

铁路产业网络运营的相互连接性与相互依赖性导致了不同公司、不同线路上的运营绩效具有较大的外部性效果，运输网络的整体效率有赖于网络中各个主体的密切合作。网络型产业是建立在共同利益的基础上，通过资源共享实现长期共同发展。若有人违反了这一规则，追逐短期私利，则将遭到网络中其他主体的排斥。网络型产业特性改变了传统的以企业内部资源配置效率为核心的企业治理结构安排，要求企业在关注内部效率的同时必须关注外部协调效率，网络化程度越高，这种协调重要性越大。它可以促进网络中各个主体的信任建立，降低交易成本。由于铁路线路、机车车辆等资产具有很强的专用性，沉没成本很高，因此，铁路企业间的交易方式和契约关系也非常复杂，更需要各铁路企业间相互协调、密切合作。铁路企业是空间分布的，其在空间三个方向上均有可能存在契约关系：一是轮轨之间的纵向契约关系，即上部运营公司可能同一个或多个线路公司存在契约关系；二是连续契约关系，即铁路前后相继的线路公司之间联合提供直达运输服务所达成的契约关系；三是横向契约关系，即具有平行线路的铁路公司为分配运量、抑制竞争所达成的契约关系或联盟关系（于军，2003）。在位者之间已形成的合作关系网络，将会对民营经济进入构成极大的障碍。铁路运输的网络性和铁路建设的高成本决定了进入者必须利用在位者的运输线路，而互联互通中的非对称性使得在位者极易采取阻止对手进入行为。而民营资本建设的铁路只有参与互联互通后才能获得较多的运量，并发挥出最大限度的效益。由于这种关系网络的缺失和关系网络特征的习俗壁垒，导致民营企业进入者通常难以在竞争中获得生存。

4．正式化内在规则壁垒

在铁路产业中，正式化内在规则表现为路网企业、客（货）运企业、移动设备租赁企业等形成的行业自律和相互协调的行业规则，并由第三方的执行机构如铁路协会、客（货）运协会等代表各自利益的团体履行行业协调和监督功能。这种行业的自我管理往往比外加的、靠政府执行的法律有效得多。因为行业成员的自我监督和正式执行是由通晓特定时间、特定地点和该行业的情况的人来承担的，而外部裁判者一知半解，很可能在其裁决过程中引发意外的不良后果。行业协会作为一种集体组织，是由集体以某种程序共同组建和运作的，其调节的前提条件是它代表本行业利益。但如果行业协会的剩余控制权被行业中的利益集团影响，则可能使其协调缺乏公正性。行业协会受利益驱动，可以利用自身地位优势，通过向政府施加影响，以改变现有政策，从中获取租金。在铁路产业中，民营企业进入者由于势单力薄，常常是被忽略的群体，其利益难以得到有效的保障。

（二）铁路产业的外在制度壁垒

铁路产业的外在制度是政府对铁路运输企业主体的行为实施强制约束的铁路运输法律、法规和规章制度等。其外在制度壁垒则是指政府针对铁路产业外在设计并强制实施的一些规则，限制了潜在进入者进入该产业。除了具有人为设计性、强制性和针对性的一般特征外，由于铁路产业自身的特殊属性，在外在行为规则、具有特殊目的的指令、程序性规则或元规则这三种外在制度类型中也将表现出其独特性。

1．外在行为规则壁垒

铁路产业属于网络型基础产业，具有自然垄断性、网络经济性、准公共性及外部性等经济特征，其法律调整之复杂远胜于一般产业。铁路自产生以来，即对社会经济发展的各个方面产生了深刻的影响，涉及大量的利益重新调整与分配，铁路的法律调整也体现出了前所未有的复杂性与广泛性。在美国，铁路法律甚至影响了整个联邦法律制度的发展^[1]。在不同发展阶段铁路立法目的和倾向性是不同的，具体表现为对相关利益主体权利配置模式的不同。因此，权利配置构成铁路法律研究的逻辑起点。尽管权利是所有法律制度的核心问题，但权利结构特征在不同法律领域是不同的。具体到铁路相关的普适的禁令性规则，合理的权利配置要充分考虑铁路所具有自然垄断性、网络经济性、准公共性及外部性等经济特征。倘若权利配置不合理，对投资者缺乏相应的权益保障，则难以有效地吸引外部投资者。

2．具有特殊目的的指令壁垒

普遍服务模式是铁路自然垄断产业特征所引发的一种合理的具有特殊目的的指令。普遍服务主要包括无法通过商业化运营来补偿成本，但又出于某些宏观因素考虑而必须提供的服务。铁路运输企业承担了大量的国土开发、地区经济发展、民族团结、政治军事等明确具有社会公益性质的铁路路网设施的建设，还承担了欠发达地区经济与社会发展、军事物资、扶贫救灾、军人、残疾人和在校学生等大量非营利性的公益运输服务，这些公共性运输的成本是无法通过市场化和商业化方式取得补偿的。像较为偏远的地区、山区等，要么建设成本特别高，要么运营成本特别大，客流稀少、收益偏低。在这些地区提供服务，成本较高，收益能力没有保证，作为纯粹收益导向型企业不会对这些地方的运输服务供应有兴趣。而如果收缩这些地区的服务，则又不能发挥铁路作为基础设施带动经济发展的隐性社会效益。铁路运输业是对国民经济发展有重要推动作用的准公共性基础设施行业，因此，实现铁路普遍服务的有效供给是非常必要的。也正是由于这个原因，英、德、法等国家在进行现代管制改革的进程中，都将推动普遍服务作为一项重要的改革举措。综合考察这些国家在运输普遍服务上的供给，几乎无一例外地表现出这样的政策目标。

铁路公共产品特征与私人产品特征的并存特征，将直接导致铁路在市场经济体制中行为的扭曲。铁路因其公益性而溢出的经济收益无疑导致了自身盈利水平的降低，从而阻碍外部资本的进入；或者导致铁路在商业化属性领域并不能给出完全的市场行为。铁路的公益性会降低新企业进入路网基础设施的经营，而且为了保证铁路能够满足各种需求（包括公益性需求），政府部门将限制其他企业进入路网部分，使铁路路网自然垄断的可维持性得到保证。因此，普遍服务模式成为具有铁路产业特征的一种指令性的外在制度壁垒。

3．程序性规则或元规则壁垒

铁路产业历来是各国政府管制的重要领域。一般认为，对包括铁路在内的自然垄断产业的政府管制可以分为经济管制和社会管制。经济管制主要包括进入退出管制、运价管制；社会管制则主要包括服务质量管制、安全管制等内容。管制是政府运用行政裁量权强制性地约束个人或组织自由决策权的行政管理行为，管制机构的公平性，以及各职能部门权利分配的合理性，对规范和约束铁路产业的发展有着重要影响。然而“政府管制俘虏理论”认为，政府管制者是经济人，追求着私利，管制者的直接目标是收入最大化。因此，具有特殊影响力的利益集团——被管制企业，针对管制者的自利动机就可能进行寻租活动，使管制者成为企业追求垄断利润的一种手段，阻碍潜在进入者的进入。因此，在铁路产业中还需要建立程序性规则，如铁路运输价格听证制度、行政诉讼制度等。

由于铁路产业存在的上述制度性壁垒，导致民营经济进入困难。在制度性壁垒短期无法消除的情况下，我国民营经济只有通过制度创新实现突破。

三、我国铁路产业的制度变革

长期以来，我国铁路一直实行高度集中的计划经济体制，虽然已经经历了30余年的改革开放，但铁路管理体制依然没有改变，铁路是目前我国仍然保留计划经济特征甚浓的产业部门。改革开放以来，铁路先后经历了放权让利、经济承包责任制、现代企业制度试点及资产经营责任制等不同制度变革时段，见表3－1。

表3－1　我国铁路的制度变革

资料来源：根据相关资料、文献整理。(www.xing528.com)

（一）放权让利（1978～1985年）

1979年，在全国国有企业扩权让利改革的全局背景下，上海铁路局率先在上海车辆段实行扩大企业自主权的改革探索。至1985年止，铁道部对全路所有企业共下放了涉及计划、财务、物资、机构设置、劳动工资、干部任免等53项权限。在让利方面，国家对铁路运输企业先后实行企业基金制、利润留成制和税后利润递增包干。1978年，根据铁道部制定的《铁路运输企业试行企业基金的规定》，企业如能完成八项经济技术指标，即产量、品种、质量、利润、消耗、劳动生产率、成本和劳动资金，就可以按照工资的5%提取企业基金。1979年的铁路企业基金法把八项指标变更为五项。1982年，国家对铁路产业实行了全额利润留成制度，利润留成按实现利润和核定的比例提取留成基金。1983年，铁路运输企业在征收所得税后，余利上缴国家部分采用递增包干的办法，每年递增20%。

（二）经济承包责任制（1986～1992年）

1986年，铁道部开始实行“投入产出、以路建路”的经济承包责任制，在原有计划经济的基础上实现了政府管制体制的重大突破。这种“包投入、包产出、包以路建路”的经济承包责任制，简称为“大包干”。“大包干”方案对铁路与国家的经济关系作了具体规定，一方面是铁道部对国家的承包，另一方面是国家对铁道部承包的支持和保证条件。铁路保证完成国家规定的指令性指标，包括包客、货运输任务、包铁路基本建设任务、包机车车辆生产、包投资、包缴纳国家规定税费及运输企业实行换算吨公里工资含量挂钩包干、施工企业实行百元产值工资含量挂钩包干，简称“五包一挂”。国家给予铁路相应的优惠政策，包括大幅度降低运输企业营业税率、免缴新增税种、能源建设基金缴后返还、豁免铁路建设“拨改贷”本息、合资铁路实行地方定价、亏损的新线实行特殊运价、提高基本折旧率和大修折旧率等。

“大包干”实质是国家与铁路之间以合同的方式规范双方责、权、利的一种制度性安排。这一安排的基本框架，明显不同于统收统支的传统体制，但也不同于“拨改贷”、“利改税”等多重政策共同作用的强制性约束，是铁路产业在政策环境允许范围内的一种可行选择。但由于随后宏观经济层面出现了物价全面上涨，宏观环境日益趋紧，使得“大包干”政策无法继续。从更深层次分析，铁路“大包干”仍然属于放权让利这一层次的改革，虽然在一定程度上调动了企业的积极性，但却无法解决政企不分的问题。同时这项改革还反映了当时对铁路运输和建设的特殊性问题缺乏充分估计和认识。

（三）现代企业制度试点（1993～1996年）

从1993年7月1日起，国家实行新的统一财税制度，铁路运输业的“大包干”实质上被取消，统一执行新的、规范化的利税分流制度。此后，在铁道部政企合一、铁路与国家的关系仍没有完全理顺的现实条件下，围绕企业改革这个中心环节，铁路运输业开始进入了现代企业制度的试点阶段。1993年2月8日，第一家由铁路局改制的铁路运输企业公司——广州铁路（集团）公司挂牌成立，这标志着我国铁路市场化改革进程从初级的承包制试验正式跨入到比较深化的公司制试点阶段。1994年，铁道部根据中共十四届三中全会《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神和《深化铁路改革三十条》，提出运输企业创造条件积极走向市场，施工、工业企业率先走向市场，大力发展多种经营，积极推进合资建路，扩大对外开放，转换政府职能。同时在运输、工业、施工系统选择了11家企业进行现代企业制度试点，在建立法人治理结构、调整资产结构、加强内部管理、强化市场营销等方面，进行了探索和实践。1995年年底，大连铁路分局改制为有限责任公司，成为全国百家试点企业之一。1996 年5月，广深铁路总公司改组为广深铁路股份有限公司，并在国际市场发行股票，获得成功，筹集资金42亿元。

通过建立现代企业制度的试点，铁路企业的改革从放权让利向制度创新方面迈出了第一步，在一定程度上促进了铁路运输业的政企分开，使铁路运输企业的产权更加清晰，权责得以明确，有效地促进了铁路运输企业决策的科学化、民主化，为铁路运输企业盘活存量资产、吸引增量资金创造了条件，在一定程度上保证了国有资产的保值增值。但在试点过程中，铁路运输管理体制的深层次矛盾不断暴露，突出的矛盾仍然是政企不分：一是股权代表实质上履行行政责任而非财产责任，行政干预依旧；二是铁道部与路局、路局与分局的财产边界模糊，企业激励约束机制并没有真正建立起来。

（四）资产经营责任制（1997年至今）

基于企业财产边界不清、管理机构重叠的现实，铁道部决定实行资产经营责任制，以此作为过渡形式，并开展旨在打破政企合一、行业垄断的铁路运输体制的改革方案研究。1997年，铁道部对广州铁路（集团）公司率先实行了资产经营责任制。1998年，对铁道部所属的工业、工程、建筑、物资和通信信号这五大总公司实行了资产经营责任制。同时，对四个直管站段的铁路局，即南昌、呼和浩特、昆明和柳州铁路局，进行了资产经营责任制的试点，在此基础上，重点研究了铁路运输企业法人财产权利，以及如何加强铁道部对国有资产的监督管理等问题，制定并印发了《铁路局资产经营责任制实施办法》。1999年，全路14个铁路局全面实行资产经营责任制。其目的是在公司制度难以到位的前提下，建立起出资人代表与受托人之间的资产关系，明确各方的权利和义务。铁道部作为出资人，授予铁路局资产经营权，对铁路局明确了12项权利；铁路局对出资人授予的资产，享有占有、使用、处分和依法取得收益的权利。2000年，昆明等直管站段铁路局和广铁集团开始模拟客运公司运营；铁路工业、工程、建筑、物资和通信信号这五大集团公司与铁道部脱钩。

通过实行资产经营责任制，充分调动了铁路企业的积极性，落实了国有资产保值增值的责任，为1999年铁路实现全行业扭亏为盈打下了良好的基础，同时也促使铁道部政府职能的转变，使铁道部在从微观管理向宏观管理、从对生产经营的具体管理向对国有资产的管理和监督的转变中向前迈进了一步，在一定程度上理顺了政企关系。

以上简要描述了我国铁路产业的改革历程，从实际情况看，这些制度变革都是在铁道部政企合一、大一统高度集中的管理体制下的尝试，铁路产业的深层次体制矛盾并未触及，存在着路径演变中的制度“锁定”现象。制度变迁之所以发生是因为存在潜在制度收益，这样，利益集团才有足够的动力推动制度变迁，否则不能够完成，而进入制度“锁定”状态，按照原来的道路继续发展下去。我国铁路产业的制度变革主要是在政府的推动下进行的，而制度变革的供给受宪法秩序、制度创新成本、现有知识积累及社会科学知识的进步、现存制度安排、规范性行为规则等的影响。这些因素决定了我国铁路体制改革只能是渐进式的改革，无法一步到位。同时我国铁路体制改革的微观动力不足，如在委托—代理制下国有经济不具备有效的制度变迁动力，而在行政干预下非公有制经济则无力推动铁路市场体制改革的有效进展。内在制度的变迁滞后，限制了整个社会制度的变迁。外在制度的变迁可以在一夜之间迅速地完成，而内在制度的演化则比较缓慢。因此，当一种新的外在制度已经建立起来的时候，内在制度可能尚未发生变化，形成外在制度同内在制度之间的不对称，最终影响外在制度的效率。在我国铁路体制转型过程中，外在制度变化较大，而内在制度却较为“滞后”，如受传统计划经济体制的影响，个人或部门在追求利益的时候努力把成本外部化，具有强烈扩张冲动而缺乏成本约束。这种内在制度的变迁需要一个较长的时期。而计划经济的内在制度在一定程度上压抑了人的“首创精神”，并反过来强化了这种制度，彻底打破这种计划经济的内在制度需要一个长期的过程。

四、我国铁路产业制度性壁垒的成因分析

由于我国铁路产业改革相较于其他国家和其他产业滞后，习惯、习俗等内在制度尚未完成变迁，法规政策等外在制度也尚未完善，民营经济进入铁路产业的制度性壁垒具有自身特征。

（一）内在制度壁垒的成因分析

1．计划经济意识残留

中国具有强烈的文化传统、社会风俗以及道德规范，它们持续存在了上千年，至今仍对中国人具有重大的影响，它们是构成内在制度的重要组成部分。内在制度由于内在传统和历史沉淀，对人们产生深远的影响，在短时间内不容易改变。在当前民营企业发展的过程中，与传统农业经济相适应的家族观念、平均主义、关系取向、人情观念等，以及与计划经济和公有制经济相适应的“不患寡而患不均”、重公有轻私有等思想文化意识为表现的内在制度，严重地影响了民营企业的健康发展。改革开放30余年来，尽管市场经济思想意识的影响与日俱增，但在内在制度中仍是与传统经济相适应的思想文化意识占主体地位。铁路在我国交通运输体系中处于支柱地位，其发展事关国民经济全局，是关系国家经济命脉甚至国家安全的基础领域。由于其地位的特殊性与重要性，铁路长期以来是国家垄断经营。虽然目前正逐步放开铁路行业的进入“门槛”，但人们始终怀疑非公有制经济的进入会对经济发展和国家安全造成不利影响。

2．民营企业的自律机制还不完善

铁路产业引入竞争、民营经济进入后，各个竞争主体基于自身对市场发展的预测，根据自身利益最大化原则安排项目建设、扩大生产规模、组织资产维护，这样就可能造成各个企业的项目建设投资不能与国民经济发展速度相适应，不能与网络发展相适应，甚至不能满足铁路运输业的正常运行需求，从而构成投资上的“瓶颈”，降低全社会的供给稳定性。同时，市场主体在利润最大化支配下将提高产品价格、降低产品质量和服务水平，从而损害消费者利益。因此，民营企业投资铁路行业，存在着私人企业利润目标和公众利益目标的协调问题。由于目前我国民营企业的自律机制尚不完善，更易引发上述的投资不足的风险和供给质量下降的风险。政府及社会各界对民营企业这方面的忧虑，将使民营企业进入者的资格审查更为严格和苛刻，消费者对民营铁路服务产生不信任等，这些都将形成进入壁垒。

3．民铁与国铁之间的竞合机制尚未建立

铁路产业是一个联动机，整个路网具有不可分割性，因此民营铁路必须与外部路网保持良好的衔接，而目前其运输计划尚未完全纳入国铁的“四统一”计划，不同类型铁路之间的工作衔接缺乏必要的法律、合同和制度保障，缺乏经济上的制约机制，依靠企业之间关系和人际关系来解决。民营企业提供运营业务时，机车车辆必须通过国有铁路的路网设施；而国有铁路却不依赖或很少依赖民营铁路提供的线路。这就属于典型的单向接入或是“不对称”的双向接入问题。国有铁路部门作为路网垄断运营商，为了维护自己的利益，必然会利用拥有路网基础设施这一优势，采取一系列的限制措施，设法将其垄断部门的市场支配力延伸到其上游或下游部门，以防止潜在竞争者带来的挑战。此外，民营铁路与国有铁路缺乏相应的沟通渠道，民营铁路常常无法及时得知铁路有关文件、政策和规章，运输组织方面的困难也不易找到直接向铁路局、铁道部反映的渠道。而国有铁路对民营铁路的配合不够，对限装、停装等情况通报不及时。民营铁路涉及与国有铁路接轨时，在站场改造问题上也存在突出矛盾。

4．行业协会监督协调机制未发挥作用

我国铁路网络化的运营协调强调的是由铁道部统一运价、统一调度指挥与财务收入统一清算，而非由行业内第三方中立机构协调、制定协调规则的共同参与和一致同意原则以及定价的市场化。这种铁道部集中铁路运输生产、定价、收入分配权力，由铁道部信息中心与各职能部门主导的协调机制，使各职能部门间的系统协调与信息共享性不佳，一定程度上抑制了铁路局的产品与服务创新。而基于相互同意的第三方的多边协调规范化机制，虽然信息化程度高，有利于不同地域各铁路公司间及公司内各部门间的信息沟通与共享，但难以有效发挥作用。

（二）外在制度壁垒的成因分析

1．政企不分

政企不分一直是国有企业的一个顽疾，在铁路行业尤为突出。铁道部是国务院铁路主管部门，主管全国铁路工作，既是市场规则、行业政策的制定者和监督者，又是国家铁路的直接出资人和经营者，行使国家铁路生产调度权力，制订客货运输计划等企业职能，还担负着铁路国有资产保值增值的责任。由于政府职能和企业权利界限不清，造成了政府和企业职能的双重缺位。改革的目标是实现政府内职能分离，即实现政资分离、政监分离、监资分离，而目前铁路仍保持着三位一体的政府管理体制，直接导致了铁路产业的产权制度模糊及剩余索取权的不可转让。由于剩余索取权属于政府，同时其又具有不可转让性，因此企业的外在竞争机制和内在的激励机制受到了削弱。铁道部在长期的路网管理过程中形成了计划经济下运用行政命令的管理方式，而路径依赖的存在也促使这种低效率的管理方式一直存在下去。相对于其他融资渠道，铁路对民营资本的开放力度远远不够，民营进入寥寥无几。尽管“非公36条”从宏观上破除了民营经济进入铁路行业的障碍，但目前落实得并不是很好。铁道部通过项目审批这一方式将话语权牢牢掌握在自己手中，行业准入政策与管理难以公开化、公平化、规范化，形成一道道“看得见、摸不着”的玻璃门，民营经济无法拥有一个公平的平台参与市场竞争。铁道部统一调度指挥体制，中央政府周期性审批的铁路定价体制，以及特殊的财务清算体制，也都将使投资者利益得不到保证。

2．法律体系不完善

在计划经济条件下，铁路产业内部的企业组织彼此之间是协作的关系，按照组织安排来协调各方的利益，冲突比较少，法律的约束力不突出。而在市场经济条件下，企业之间具有明显的利益关系，为了增强对企业和政府的约束力，需要以法律的形式规定政府和企业的权利、义务、行为规范。从铁路产业的立法看，1991年施行的《铁路法》是部门主导型，对铁路的规划、建设和管理居于主导地位，缺乏对市场主体的规范和界定，对投资主体权利的保护薄弱。而且铁路部门设有专门从事与行业内部有关的法律纠纷的铁路检察机关和审判机关，在案件审理时，铁路运输法院和检察院容易受到铁路上级部门的影响，从而影响法律的公正性，难以保证司法的独立性。此外，我国有关铁路运输的法律法规与WTO所要求的公平竞争和逐步市场化原则有一定的差距，还不能适应对外开放的要求。目前，有相当多的中外投资机构及相关大型企业对投资铁路建设项目表示了极大兴趣，但铁路投资的法制环境又使它们望而却步。虽然国家出台一系列政策鼓励民营资本进入铁路投融资领域，但民营资本进入以后，合作项目如何管理，民营企业如何收益及收益如何确定，并没有相关的文件和法规出台。民营资本相对于国家或国企来说，仍处于劣势地位，使其在合作项目或公司中没有相应的权利，也就不可能来保护其自身的投资和收益。而对于民营企业来说，不可能对一些不确定收益的项目进行投资。因此，缺乏一部既规范铁路运营商与消费者的关系，又界定企业的权利与义务，还能确立管制权利和责任的铁路法的颁布与实施。

3．政策扶持不力

在我国，由于对铁路外在性认识的不充分，致使长期以来政府对铁路的投资、补贴及其他政策倾斜力度不足。《中华人民共和国国民经济与社会发展“九五”计划》和《2010年远景目标纲要》虽然明确提出要以增加铁路运输能力为重点建立综合运输体系，但相应的财政、金融、税收等政策支持体系和诱导机制并未相应地建立起来。我国铁路运输的总体税负很长时间一直保持较高水平。据统计，1980年、1985年、1990年、1995年、2000年的总体税负分别为15%、15．4%、5．3%、5．1%、3．4%，而国外铁路税负大多在1%左右，税负最低的英国仅为0．4%。而且，国家开发银行对铁路基本建设项目安排的全部是硬贷款，中央财政也不给贴息、免息；对外商投资和中外合资建路没有经济补偿和其他优惠政策，从而缺乏吸引力。此外，政府对铁路产业的进入还实施了极为严格的控制。1991年5月1日施行的《铁路法》实际上将铁路运输经营权严格控制在国家铁路、地方铁路和少数的专用铁路。现行基本建设项目审批权限规定“凡投资5000万元以上的铁路建设项目”铁道部均需报国务院批准。一个铁路建设项目要由铁道部分别上报项目建议书、可行性研究报告、申请开工报告，经中咨公司评估、国家发改委研究后，国务院三次审批方可组织实施。这种高度集中的投资管理制度，审批周期长，工作效率低，很难适应市场经济体制的要求。

【注释】

[1]James W．Ely Jr．在其著作《Railroads and American Law》（University of Cansas Press，2001）中翔实地展示了美国铁路如何推动大量新法的诞生与发展。铁路产业作为第一个受到广泛管制的产业，带来了州际商务管制、征用、私人财产、劳工关系等诸多领域的法律变革。