民营经济如何突破垄断行业的制度性壁垒

第二章　制度性壁垒问题的提出

一、内在制度和外在制度作用简述

柯武刚、史漫飞（2000）在其所著《制度经济学》中对制度作了如下定义：“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。制度，要有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚。”

他们从制度起源的角度将制度划分为内在制度和外在制度。内在制度是群体内随经验而演化的规则。内在制度的产生是演化的方式，演化的过程是人类经验积累的过程。有用的规则如果被足够多的人采用，从而形成了一定数量（临界点）以上的大众，该规则就会变成一种传统并被长期保持下去，结果它就会通行于整个共同体。而外在制度是外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的正式规则。外在制度的产生是“理性设计”，被清晰地制定在法规和条例之中，并由一个如政府那样的、高居于社会之上的权威机构来正式执行。有意识制定的、立法通过的规则，以及由政府过程决定的外在制度，必须以内在制度为基础。

（一）内在制度的作用

柯武刚、史漫飞（2000）将内在制度分成四个较宽的、有时不无重叠的类型：习惯、内化规则、习俗、正式化的内在规则。内在制度的前三类都是非正式制度。非正式的制度不具有外在的强制约束机制，而是内在的心理约束。在这些制度中，对违背社会预期的行为施加的惩罚都不通过有组织的方式来定义和运用，它们都是自发产生的，违反这些规则将受到良心的谴责和道德的评判。例如，违反习惯会损害个人的自我利益，违反内化规则主要受到内疚的惩罚，违反习俗会受到来自他人反应的非正式惩罚。而第四类内在制度却是正式制度，它们虽然是随经验出现的，但在一个群体内（如民营经济的所有参与者群体）是以正规方式发挥作用并被强制执行的。在这种制度中，对惩罚的规定和实施都要通过有组织的机制。

1．习惯

习惯是人们基本上都能出于自利动机而自动地服从这类规则。这种规则具有毋庸置疑的便利性，如果选择不遵守习惯，则会将自己逐出交往。美国学者阿兰指出：“随着法律规则的制定变得越来越明确，而且为立法和执法建立了日趋精干的机构，习惯的有效范围也就随之缩小了。”然而，博登海默认为：“职业或商业习惯，甚或更为一般性的习惯，仍在非诉讼的情形中调整着人们的行为，而且这类习惯还在法庭审判活动中起着某种作用。法院有时也会宣称具有地方性质的习惯可以背离或取代某一一般性法律法规。”可见，习惯仍然是一种重要的内在制度。

2．内化规则

内化规则是人们通过习惯、教育和经验习得了规则，并达到在正常情况下无反应地、自发服从规则的程度。它是一种个人偏好，构成了像诚信这样的伦理道德，具有约束个人行为的功能，可以减少人们交往时的协调成本和冲突。如果违反了内化规则会“内疚”、“自责”。

3．习俗

习俗是共同体形成的不成文规则，违反习俗并不会自动地引发有组织的惩罚，但共同体内的其他人都会非正式地监督遵守规则的情况。如某一个人违反了这种规则，会落下不好的名声或被社会所排斥，在极端情况下，甚至会遭到谴责或放逐。阿罗认为，在社会中存在一整套习俗规范，这些习俗规范可以被解释为提供经由价格体制所不能提供的（从广义的个人价值满意上）某些商品而增进经济体制效率的合约。在阿罗看来，习俗规范可以比正式制度诸如法律、保险之类费用更低地促进经济活动中的人们的信任的建立，降低交易成本，从而达到帕累托改进。在习俗中包含了大量的有关人的交往行为“可以怎样”、“能够怎样”、“应该怎样”的信息，这些信息提高行为的可预测性，在一定程度上可以避免行为的失误，促进组织间的合作。

4．正式化内在规则

虽然是随经验而出现的，但它们在一个群体内是以正规方式发挥作用并被强制执行的，而执行这些规则的是由第三方以有组织的方式在其中间执行，并对违规者进行惩罚。

在正式化内在规则中，比较典型的是行业协会的自律制度。行业协会，一般而言主要是指为了维护本行业利益，促进同行业经济发展而设立的同行业企业的民间性的社会经济团体或组织。它的主要形式包括技术协会、工业联盟、同业公会、同业商会等事业者团体。在产业经济活动中，各种经济组织以及个体等交易的主体在决策时无法避免地要受到有限理性的制约，缺乏对未来各种可能性和后果的完备认识和预见，从而可能导致无序竞争。同时，同行业的集体行动往往由于个别人的“搭便车”行为而无法自发地开展，可能对行业整体利益造成危害。因此，需要行业协会的自律。

内在制度作为一种群体内通过自然演化而形成的规则，一般具有以下五个特点：①自发性。内在制度的相当部分是由文化遗传和生活习惯积累而自发形成，并非人为设计安排，人们对某种内在制度的遵循常常是出于自发的习惯而非理性。②非强制性。即内在制度的实施与变迁不是靠强制执行，而是靠行为主体内在的自觉或良知来维持。③广泛性。指内在制度渗透到社会生活的各个领域，调节人们行为的大部分空间，其作用范围要比外在制度广泛得多。④持续性。一种内在制度一旦形成就会长期延续下去，其变迁也非常缓慢，即使外在制度已经完全发生了变迁，内在制度的某一些因子也同样会遗传下来，继续发挥作用。⑤渐进性。由于参与人数量较多，变革大都是渐进的、缓慢的，因此是可预期的。青木昌彦认为，制度自身的演变过程是沿着由习俗性产权规则到多变声誉机制及正式的第三方实施机制的逻辑线索而展开的。

成功的内在制度在很大程度上决定着制度创新的方向和进程，能减少强制执行法律及其他制度的费用。当社会内在制度适应民营化改革时，改革可能带来的经济利益就能有效地被发现或识别，容易达成制度变革的一致同意，减少谈判费用，并迅速产生集体行动和对新的外在制度的认同，从而降低其组织费用和运行成本。然而，对既有的内在制度来说，外在制度的变迁并不会立即引起它的变迁。每一种内在制度，意识形态、文化、习惯、习俗都会通过边际革命的方式而渐变，一旦一种制度的变迁跟不上现实世界的发展或者不能给已经变化了的事实或经验给出一套更合理的适应性的解释，内在制度就表现为滞后性，从而沦落成一种阻碍力量，由此增加变革的交易费用；同时，现实社会并非一个同质社会，而是由多个利益集团构成，不同利益取向的集团往往在意识形态、价值观念等方面存在差异，由此可能诱致相互约束甚至相互损害，增加社会动荡性以及社会运行费用，影响经济发展的绩效。因此，如果不对内在制度有意识地进行“投资”以促进变迁发生，它会在相当长的时间内存在，仍发挥其“解释”、“规范”与“指导”的制度功能，结果是以“摩擦成本”的形式阻碍改革的进一步发展。

内在制度不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式。对于一个勇于创新的民族或国家来讲，内在制度有可能取得优势地位或以指导思想的形式构成正式制度安排的理论基础和最高准则。落后的内在制度压制创新、破坏变革团体存在的合法性、助长“搭便车”现象。变革落后的内在制度，将为经济增长提供有利的“非正式”规范。

（二）外在制度的作用

根据外在制度的内容和目标，柯武刚、史漫飞（2000）将它们分为三种不同的类型：外在行为规则、具有特殊目的的指令、程序性规则或元规则。其中，外在行为规则由普适的禁令性规则构成，并被包含于多数国家的民法、商法和刑法之中，它们的目的在于用类似于内在规则的方式约束公民的行为；具有特殊目的的指令指示公共主体或民间主体造成预定的结果，它散见于各成文法或基于更一般的授权法的细则之中；程序性规则或元规则针对政府主体，指示它们如何行事和应做什么，包含于公法之中，是政府行政机关在促进各政府主体间的内部协调上所必需的。外在制度总是隐含着某种自上而下的等级制，而内在制度则是被横向地运用于平等的主体之间。

与内在制度是经过人类经验自然演化形成不同，外在制度是政治权力机构强加于社会并付诸实施的规则，具有与内在制度截然不同的特征：①人为设计性。外在制度的产生主要来源于人为设计，隐含着某种自上而下的等级。②强制性。它是由共同体内的权威机构依靠强制手段来强制实施的，对违反外在制度的行为所施加的惩罚永远是正式的。③针对性。外在制度的设计一般是有针对性地规范某些主体的行为，或是解决某些具体问题，它们被清晰地制定在法规和条例之中，具有一定的适用范围。

根据新制度经济学说，外在制度的作用机理是建立在国家理论的基础上的。诺思的国家模型认为，国家作为一个最大化的个人，之所以进行制度创新，是因为国家从制度创新中获得的潜在收益大于其成本。由此可见，外在制度是国家获取潜在收益而采取的行为。政府为市场经济的运作提供基本的、必需的外在制度，维护经济自由、保护个人权利，并提供必要的政治条件和法律条件。例如，界定和保护产权，维护合作与竞争秩序等。

对现代政府而言，最重要的公共服务就是通过提供优良的制度尤其是政治和法律制度，来为社会行为主体确定行动的边界，确定他们的权利与义务。公正、合理的外在制度为改革营造健康的发展环境，可以为行为主体确定竞争规范，减少人们行为预期的不确定性，这样可以大大降低交易成本，从而增进社会福利。然而，当外在制度结构不合理将导致制度关系不协调，影响制度的实践效果。如外在制度存在时滞时，即外在制度落后于改革的发展变化，如果没有得到及时的变革和更新，就会对新经济因素的健康发育造成“硬性”的伤害，阻碍社会经济发展。

二、民营经济进入垄断行业的制度主导分析

（一）民营经济进入垄断行业的制度主导模式的提出

1．民营经济进入垄断行业的制度模式的界定

（1）制度的效用曲线。制度效用是制度在一定时期内所显示出来的效果。作为约束人们行为规则的制度，其基本功能是降低交易成本、服务经济活动、创建激励机制与合作条件；其基本任务是为人类社会构造有效的组织结构模式和文化结构模式，为个人行为形成激励集，鼓励人们发明、创新和勤奋工作。无疑，制度功能的发挥和基本任务的实现，既可以提高经济资源的质量，又可以优化资源配置。根据布罗姆利的制度变迁模型，制度变革即对制度安排进行选择的经济行为可以：①提高经济效率；②改变收入分配；③重新配置经济机会；④重新分配经济优势。可见，制度变革可以直接或间接地促进经济系统的效率增长，这就是所谓的制度效用。制度的效用，可以定义为“制度运作能力的大小和实施效果”。

制度效用曲线，是用于描述改革过程中制度的推进或阻碍效果。就垄断行业的民营化而言，开始阶段制度效用不断上升，并达到最大化，之后随着约束力的增加，制度的灵活性和使用性不断降低，损害了制度的创造力，从而导致制度效用不断下降。由此可以推出制度效用和时间的关系曲线，如图2－1所示。

图2－1　制度效用曲线

在图2－1中，制度效用曲线C是一条先上升后下降的曲线。制度起初所释放的效用曲线是一段斜率为正的向上曲线，意味着制度边际报酬为正，此时，制度将处于发展过程之中；但是，当这种制度发展到一定历史阶段，或制度效用曲线达到某一点之后，制度效率曲线的斜率转为负，即意味着制度将随着时间推进而出现效用递减或边际报酬递减。制度效用随时间呈先增后减的趋势，在Q（t＊，p＊）点达到制度效用的最大化，是最有效的制度安排形式。但在实际经济生活中，制度安排往往偏离效用最大化点，这实际意味着制度安排存在障碍，如制度的数量过多，规定过于详细，将会产生制度的僵化，使人们失去依据具体情况进行必要的自主判断、处置的行为空间；或者，外在制度与内在制度的约束力不匹配导致制度冲突，具体表现为不科学的传统观念阻碍改革前进、政策和法规的时滞性、上下级政府政策相互矛盾等，由此形成经济活动的制度性壁垒。

（2）制度模式的界定和类型。借用产业经济学关于“主导产业”的思想，本书将“制度主导”定义为：在某一地区经济改革发展的某一阶段，某种制度对经济改革发展起导向和带动作用，代表制度总体结构的演变方向和趋势。可见，民营经济进入垄断行业的制度主导模式，就是对民营化进程起导向和带动作用的制度模式。从制度的视角来看，民营经济进入垄断行业属于何种模式，取决于对改革过程产生效用的制度主导性表现。

图2－2　制度主导模式的类型

图2－2说明的是制度模式的不同类型。图中，EX为外在制度的效用曲线，IN为内在制度的效用曲线。通常外在制度率先变革，在改革进程的t1点上，外在制度效用pM＞内在制度效用pN，说明该时刻对民营化改革起主要作用的是外在制度；若改革发生在t2点上，外在制度与内在制度效用曲线相交于R点，二者效用相等，这说明内外制度以一种“共同主导”的方式产生影响；而在t3点上，内在制度的效用pH＞外在制度效用pG，此时发生的民营化改革中占主导地位的是内在制度。因此，根据垄断行业民营化过程中的内外制度效用的相对大小和变化，可以将民营经济进入垄断行业的模式总结为三大类：外在制度主导型模式、内在制度主导型模式、内外制度共同主导型模式。

2．民营经济进入垄断行业的制度模式的特征

柯武刚、史漫飞（2000）认为，外在制度的组织构成是“一种层级性的规则系统”，本质上由三个不同层次的规则构成：顶层的宪法、中层的成文法和底层的政府条例。最高层次的宪法规则往往统率着所有其他的规则，较高的层次的制度构成了一种框架，它提供了稳定性并确保低层级规则的协调。当具体的、较低层级的规则必须进行调整以适应新环境时，各种较高层级的、具有宪法属性的规则使整个局面保持可预见性。可见，不同制度的“作用面”有大小差别和专用性差异。

熊彼特在《经济发展理论》（1912）、《商业周期》（1939）和《资本主义、社会主义与民主》（1942）讨论了制度对经济增长的重要推动作用。诺思具有影响的著作《经济史中的结构与变迁》（1981）将技术变化速度的重要差异归因于制度。他特别提出了两个引起技术快速变化的原因——巨大的市场规模和完善的产权，而这两种导致技术变化的原因从本质上来说具有（或至少部分具有）制度特征：涉及产权的法律习俗，以及它们的复杂程度显然是制度现象；市场规模作为组织交易的制度安排也同样具有制度特征。德姆塞茨认为，制度引起了经济绩效的改变，并且这一判断受到历史事实的支持。可见，制度对经济改革、技术革新起到了激励和导向作用，并由此引起经济效率的提高。

综上，本书提出民营化中制度的三个作用特征：专用性、激励性、先导性。专用性是指制度在民营化的有效作用范围，通常作用范围越小，专用性就越强，制度效用也就越突出。激励性是制度对民营化的激励作用大小。先导性是指制度在民营化具体进程中是否起“启动器”和导向的作用，是否为民营化提供引导。

不同的制度模式具有不同的制度作用特征：外在制度主导型的民营化模式表现为外在制度在专用性、激励性、先导性的三方面综合作用特征比内在制度显著，内在制度主导型则与之恰好相反，而内外制度共同主导的民营化模式表示内外制度的作用特征没有明显的制度类型偏向，内外制度在专用性、激励性和先导性方面综合作用相近。制度的作用特征，可以作为制度主导模式判断的一个基本标准。

（二）制度主导模式的短期分析

1．制度成本预算约束线

一项政府正式法规或政策的成立需要经历宏观分析、起草、审议讨论、表决通过、公布、修改完善到监督执行等一系列程序，政府在制定和实施外在制度的每一个环节中都必须付出相应的成本。而社会道德约束、习惯等内在制度的缓慢成型也要耗费时间和社会成本。我们假设一定时间段内，在某地区的某个具体垄断行业中，每一项制度的制定成本是固定的；同时，社会为外在制度和内在制度的形成和执行愿意并且有能力承担的总支出也是不变的。借用消费者预算线的概念，本书提出制度成本预算约束线的定义：

某一时间段，在社会承担的制度总成本和每一种制度的制定成本给定的条件下，社会可能出现的外在制度与内在制度的各种组合。

制度成本预算约束线如图2－3所示。

图2－3　内外制度成本预算约束线

图2－3中，横坐标表示外在制度EX，纵坐标表示内在制度IN。假设某时刻制度预算总成本为TC，外在制度的平均单位形成成本为p，内在制度的平均单位形成成本为q，则有TC＝ex1×p＋in1×q。该函数在图中表示为制度成本预算约束线AB。

制度成本预算约束线是以社会承担的制度总成本和每一种制度的形成成本既定为条件，所以如果制度总成本和单位形成成本发生变化，制度成本的预算约束线也会随之变动。

第一种情况，制度单位成本不变，总成本变化，预算约束线平行移动。图中表示的是制度总成本增加，初始预算线AB向右平行移动至A2B2；反之若总预算减少，预算线向内移动。

第二种情况，在总成本不变的情况下，一种制度单位成本变化，会改变预算线的斜率，使预算线旋转。如图2－3，外在制度单位形成成本p下降，预算线AB旋转则至AB1；反之，如果单位成本p上升，则由AB1旋转至AB。

第三种情况，如果内外制度的单位成本以同一方向同一比例发生变动，则制度成本预算约束线位置不发生变动；如果制度单位成本及总预算发生相对变化，则预算线的斜率发生变动。

2．制度主导模式的短期变化

周业安认为，社会秩序的演化出现两条主线：一方面，当事人在遵守内在规则的前提下自主行动，通过当事人之间的互动和当事人与规则之间的互动形成一种自发的“人类合作的扩展秩序”；另一方面，组织为了自身利益，通过政治行为实施外部规则，形成一种围绕外生制度的外生秩序。可以理解为，第一条主线形成的是内在制度，第二条主线形成的是外在制度。内外制度的变化情况不同，决定了制度结构的差异，这一差异造成了内外制度的效用水平差异，进一步决定了内外制度对改革的主次影响，即民营化为何种制度主导模式。下面以制度成本预算约束线来描述短期内外制度的变迁和制度主导模式的形成。

图2－4中，横坐标表示外在制度约束力，纵坐标表示内在制度约束力，AB1为某一时间点上某行业的制度成本总预算线，U1、U2、U3为社会效用无差异曲线。改革前，U1与初始预算线AB1相切于点E1，即政府制定的、作用于该行业的外在制度处在ex1的水平，内在制度处在in1的水平，达到改革前均衡状态下的社会效用最大化。

图2－4　内外制度预算约束线

改革的第一阶段，技术进步、外部经济环境的变化发展到一定程度时，原有制度安排的非均衡超过了制度主体——民营化参与者的承受限度，制度变革的必然性就出现了。也就是说，若当前制度的边际收益小于边际制定成本，制度改进将存在“外部利润”空间，制度必然面临着新一轮改革。一般认为，改革之初，制度供给者由国家担任，国家对经济改革的干预主要通过外在制度的形式进行，外在制度的变化可以在较短的时间内实现。青木昌彦认为，外在制度的形成过程，实际上是不同利益集团多重博弈的结果。利益集团各方不仅要争取制度话语权，还要在不同利益集团中寻求到可以接受的制度均衡点，或者说利益的均衡点。出于达到各方利益的新平衡的目的，政府对外在制度进行调整以适应经济形势的变化。例如，颁布行业开放政策，发起国有企业改制等。于是，外在制度数量增加，原预算线AB1移到AB2，无差异曲线上升至U2，与AB2相切于E2点，变动后的外在制度提高到ex2。相比外在制度而言，内在制度的演进具有渐进性的特点，所以在短期内，内在制度可以看成是稳定不变的。图中内在制度约束力in2＝in1，此时有ex2＞in2，可以判断此时民营化属于外在制度主导模式。

第二阶段，社会、行业及企业逐渐熟悉了新的外在制度环境，并建立了适应社会、行业、企业发展需求的一系列内在制度，同时，内在制度的累积也促使政府制定新的外在制度，通过政府和社会各阶层的充分沟通，政府以同内在制度相适应的方向修正现有的外在制度，那么这两种制度都会升级。因此，在改革的第二阶段，AB2向外移动至CD，与更高效用水平上的无差异曲线U3相切于E3，从而在制度变迁后实现外在和内在制度在较高水平上（ex3，in3）的相互协调，并且in3＞ex3，此时处于内在制度主导模式。在达到这一新的制度均衡的过程中，经历内外制度的约束力相等到内在制度的约束力大于外在制度的变化过程，从而出现从内外制度合作主导型到内在制度主导型的模式更替。

（三）制度主导模式的长期分析

1．制度主导模式的长期变化

在整个民营化过程中，同一行业在不同阶段的主导性制度模式会发生变化。在对各垄断行业和大量民营化案例的分析过程中，我们发现，从时间轴上来看，民营经济进入垄断行业的制度作用呈现出“外在主导—内在主导—外在主导”的交替规律。

纵观中国垄断行业民营化改革历史，改革伊始，外部规则几乎覆盖了整个社会，这也是中国制度变迁过程的特殊性，因此改革本身也就表现为政府对自身规则的调整。这是因为，中央政府相对于其他利益团体在政治力量及资源配置权利上具有绝对的优势，并且中央政府为追求一定的政治和经济目标也必须通过制度创新来实现经济增长（杨瑞龙，1993）；同时改革初期中央政府面临巨大的财政压力，不得不进行制度变革（张宇燕、何帆，1997）。我国垄断行业改革的初始阶段，外在制度的影响占据了主导地位。当组织和社会成员都对制度有相应的理解后，给定特定的环境条件，两者会达到激励兼容，结果内在制度与外在制度的演变会相互促进。但更多的时候由于政府的迟滞或强制行为，会损害内在制度的发育，政府不得不逐步缩减外部规则的作用边界，退出直接的制度创新活动。随着外部规则的恰当定位，内部规则本身的演化将成为中国改革更艰难、更重要的部分，因为传统文化、习俗、新体制对旧体制特征的记忆等都会造成新旧内部规则之间的矛盾，进而影响到当事人的行动。内在制度的改革需求与供给之间形成巨大的制度缺口，内在制度将在强烈的需求拉动中发展至一定高度。内在制度的规则一旦确定起来，不论是自主性的还是诱致性的，在和既定法律与新环境的互动作用下，都将成为进一步制度化的基础。内在制度只能将改革推进至一定水平，随着改革的进行，在内在制度达到一定高度后，外在制度也必然不断强化。由此也可以看出，中国的制度变迁实际上是内部规则与外部规则的不断冲突和协调的演化过程。

图2－5反映了垄断行业民营化内外制度作用的总体规律。图中曲线EX1，EX2，…，EXn，代表外在制度的效用曲线，曲线IN1，IN2，…，INn代表内在制度的效用曲线。主导制度长期变化曲线L是一条倾斜的、内外制度效用曲线的包络线，它代表内外制度主导性更替的长期变化趋势。

图2－5　制度主导模式的长期变化

2．长期变化分析

在垄断行业民营化的初始阶段，垄断行业改革将以外在制度为主导作用。这是因为受行业特点和意识形态的限制，行业内的企业第一次尝试参与民营化没有经验，行业的文化、历史传统、惯例等对民营化起不到积极的推动作用；而政府也只是“摸着石头过河”，借鉴国外垄断行业改革的做法，这阶段的外在制度大多是政策移植的产物。政府的外在制度为我国垄断行业的民营化提供了初始的外在推动力，在EX1与IN1的相交点Rt之前，外在制度表现出很强的改革先导性和激励性，同时，由于在某些行业或地区民营化改革的需求迫切，外在规则往往也有较强的专用性。整体上外在制度的影响效果大于内在制度，民营化过程处在外在制度为主导的阶段，在主导制度长期变化曲线L上体现为外在制度效用曲线EX1与L的切点A。

随着民营化改革的演进，一方面，与之不相协调的内在制度结构（如社会对私有经济的抵触情绪、民营企业自身素质问题等）和民营化之间矛盾加剧，为适应改革的发展，社会和企业将努力改进内在制度，于是内在制度得到迅速发展，质量不断提高；另一方面，受外在制度的作用和约束，社会和企业不断重复博弈，将选择某种合作机制，而这种合作机制一旦成为人们的共识与习惯，就形成了新的内在制度。因此随着民营化的发展，内在制度的作用凸显，作用逐渐增加超过外在正式制度，此时民营化属于内在制度主导模式。在主导制度长期变化曲线L上体现为内在制度效用曲线IN1与L的切点B。

之后，外在制度在内在制度的推动下产生又一次飞跃，外在制度和起保护、推动作用的政府就会显示出规模经济，其效用将超越内在制度，在改革经过St点后，新的外在制度效用曲线EX2超过内在制度效用曲线IN1，外在制度重新成为主导性制度。如此，内外制度交替主导，长期内民营化改革将遵循着这一循环规律。

从长期来说，随着改革时间t不断推进，制度数量增加，制度效用p先递增，在某一时刻达到高峰后逐步下降。

（四）制度模式定量识别

1．AHP法介绍

AHP法（Analytic Hierarchy Process）又称层次分析法，是20世纪70年代美国著名运筹学家、匹兹堡大学教授T．L．Saaty提出的一种战略决策分析方法，适用于解决多目标、多准则、多要素、多层次的非结构化战略决策问题。AHP法是基于系统论中的系统层次性原理建立起来的，它根据问题的性质和要达到的总目标将复杂问题分解成若干有序的、条理化的因素和层次，按照因素间的相互关联影响以及隶属关系将因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，通过因素之间简单的比较和计算，可以得出每一层次各个因素相对于上一层次与之有关联的因素的重要性权重，而最终使问题归结为最低层（供决策的方案、措施等）相对于最高层（总目标）的相对重要权值的确定或相对优劣次序的排定。该方法将定量分析与定性分析结合起来，用决策者的经验判断各衡量目标能否实现的标准之间的相对重要程度，并合理地给出每个决策方案的每个标准的权数，利用权数求出各方案的优劣次序，可以比较有效地应用于那些难以用定量方法解决的课题。

运用层次分析法构造系统模型时，大体可以分为以下四个步骤：

（1）建立层次结构模型。分析问题所包含的因素及其相互关系，将有关的各个因素按照不同的属性自上而下地分解成若干层次，同一层次的诸因素从属于上一层的因素或对上层因素有影响，同时又支配下一层的因素或受下一层因素的作用。层次结构通常分为目标层（顶层）、准则层（中间层）和方案层（底层）。

（2）构造成对判断矩阵。构造判断矩阵是应用AHP决策分析法建立模型之后的一个关键步骤，其作用是将要素之间的关系进行量化处理，是模型计算的基础与前提。判断矩阵表示的是针对上一层某一要素而言，评定本层次中各个相关要素之间的相对重要性状况。设上一层元素C为准则，本层次元素u1，u2，…，un对于准则C相对重要性用两两比较的方法来确定。其方法是：对于准则C，元素ui 和uj哪一个更重要，重要的程度如何，通常按1～9比例标度对重要性程度赋值，表2－1中列出了1～9标度的含义。

表2－1　标度的含义

对于准则C，n个元素之间相对重要性的比较得到一个两两比较判断矩阵：

其中aij就是元素ui和uj相对于C的重要性的比例标度。判断矩阵A具有下列性质：aij＞0，aji＝1／aij，aii＝1。

（3）计算单排序权向量并做一致性检验。层次单排序的目的是对于上一层次中的要素C而言，计算本层次与之相关联的各要素u1，u2，…，un的重要性次序的权重值，其最根本的计算任务可归结为求解判断矩阵的最大特征值及其对应的特征向量。即对于判断矩阵A而言，计算满足AW＝λmaxW的特征根及特征向量，式中λmax为A的最大特征根，W为对应特征根λmax的归一化后的特征向量，W的分向量wi即为对应要素层次单排序的权重值。

在计算单排序权重向量时，还必须进行一致性检验。在判断矩阵的构造中，并不要求判断具有传递性和一致性，即不要求aij·ajk＝aik严格成立，这是由客观事物的复杂性与人的认识的多样性所决定的。但要求判断矩阵满足大体上的一致性是应该的。如果出现“甲比乙极端重要，乙比丙极端重要，而丙又比甲极端重要”的判断，则显然是违反常识的，一个混乱的、经不起推敲的判断矩阵有可能导致决策上的失误。而且上述各种计算排序权重向量（即相对权重向量）的方法，在判断矩阵过于偏离一致性时，其可靠程度也就值得怀疑了，因此要对判断矩阵的一致性进行检验，具体步骤如下：

1）计算一致性指标C．I．（consistency index）。

为了讨论一致性，需要计算矩阵最大特征根λmax，除常用的特征根方法外，还可使用下面的公式得到。

2）查找相应的平均随机一致性指标R．I．（random index）。

3）计算一致性比例C．R．（consistency ratio）。

当C．R．＜0．1时，认为判断矩阵的一致性是可以接受的；当C．R．≥0．1时，需要重新调整那些一致性比率高的判断矩阵的元素取值。

（4）计算总排序权向量并做一致性检验。上面得到的是一组元素对其上一层中某元素的权重向量。最终要得到各元素，特别是最低层中各元素对于最高层（总目标）的相对重要性，即所谓层次总排序，从而进行方案的选择。总排序权重要自上而下地将单准则下的权重进行合成，并逐层进行总的判断一致性检验。

设表示第k－1层上nk－1个元素相对于总目标的排序权重向量，用表示第k层上nk个元素对第k－1层上第j个元素为准则的排序权重向量，其中不受j元素支配的元素权重取为零。矩阵阶矩阵，它表示第k层上元素对k－1层上各元素的排序，那么第k层上元素对目标的总排序W（k）为：

或

并且一般公式为：

其中（W（2））是第二层上元素的总排序向量，也是单准则下的排序向量。

要从上到下逐层进行一致性检验，若已求得k－1层上元素j为准则的一致性指标C．I．j（k），平均随机一致性指标R．I．j（k），一致性比例C．R．j（k）（其中j＝ 1，2，…，nk－1），则k层的综合指标为：

当C．R．（k）＜0．1时，认为递阶层次结构在k层水平的所有判断具有整体满意的一致性。

2．AHP法确定制度权重的思路

根据前面的分析，制度主导模式的定量判断标准为制度效用。由于制度的量化存在诸多问题，无法确定制度效用函数，因此直接度量制度效用就很困难。但AHP法可以解决这一问题，通过AHP层次分析法间接地比较各个内外制度效用的相对大小，或者说内外制度的相对重要性，就能判断出模式的制度主导类型。

建立AHP模型的首要问题，是确定指标体系。指标体系应能够反映制度效用的主要特征，以反映案例具有的主导制度倾向和类型为目标。前面分析过，制度的专用性、激励性和先导性三个属性既是制度效用的特征体现，又可以作为模式判断的一个标准，因此可以被用作模型的指标体系。

根据层次分析法的基本步骤，建立制度对垄断行业民营化的效用层次模型，如图2－6所示。层次结构的顶层——目标层是制度的相对重要性的确定，中间层——准则层由制度作用的专用性、激励性、先导性构成，底层——方案层包括所有相关的具体的内在制度和外在制度。

图2－6　AHP层次分析法确定制度效用权重

构造各层次的所有判断矩阵，并计算单排序计算权向量和一致性检验。对该模型而言需要构造4个判断矩阵，分别为：对于目标层的效用相对重要性确定的三个作用属性两两判断比较矩阵A3×3，对于准则层元素之一专用性的内外制度各因素两两判断比较矩阵B1n×n，对于准则层元素之二激励性的内外制度各因素两两判断比较矩阵B2n×n，对于准则层元素之三先导性的内外制度各因素两两判断比较矩阵B3n×n。通过层次总排序及一致性检验，就可以得到各制度因素Pk（其中k＝1，2，…，n）的权重数，即各项制度对民营化改革作用的相对重要性。计算并比较内在制度总作用效果infp＝∑Pi和外在制度总作用效果fp＝∑Pj的大小，判断出民营化的制度主导模式。

三、我国民营经济进入垄断行业的制度主导模式

（一）我国民营经济进入垄断行业的内外制度特征分析

本书参照柯武刚、史漫飞（2000）对内在与外在制度的结构维度细分方法，结合我国经济转轨时期的开放程度、宏观经济政策、法制完善程度、垄断行业改革进度及民营企业发展环境等实际状况，将影响我国民营经济进入垄断行业的制度类型作了细分，如表2－2所示。

表2－2　影响垄断行业民营化的制度结构维度

1．内在制度

我国有着几千年的发展史，传统文化博大精深、源远流长，作为中国社会几千年的基本文化沉淀，其影响力和生命力是巨大的。传统文化作用于我们社会生活的方方面面，许多表现为习惯，成为影响我国民营化改革的重要内在制度因素。习惯内含价值观和人格，决定了每一个经济人在经济活动中的独特选择偏好和商业操作惯例，由此形成的独特制度环境和社会偏好体系，将对垄断行业的民营化改革发生作用。

一种意识形态及其变革如果与现实世界中的经济变革相容，它就会促进经济发展。成功的意识形态在很大程度上决定着制度创新的方向和进程，能减少强制执行法律及其他制度的费用。当社会意识形态适应改革方向时，就能有效地发现或识别改革可能带来的经济利益，容易达成制度变革的一致同意，减少谈判费用，并迅速产生集体行动和对新的外在制度的认同，从而降低其组织费用和运行成本。新时期的中国意识形态是伴随着中国改革开放的实践而发展起来的。它的形成既是对我国传统意识形态的继承，又是对传统意识形态的创新和发展。新时期的中国意识形态在经济问题上强调以改革开放的方式促进生产力的发展。尤其以邓小平理论为代表的新时期意识形态的出现，对于当代中国的经济发展具有非凡的意义。意识形态领域的解放，是垄断行业的民营化改革能否取得成功的重要原因。

政府主导下的公民社会强调政府而非市场承担首要的决策及协调职责。政府职能部门对外在制度没有涉及或没有作出具体规定的一些领域进行决策和干预，在矛盾出现后及时作出反应，有利于问题的解决，一定程度上弥补外在制度的缺失。但在政府主导的社会习俗下，政府官员拥有特权，导致部分政府官员依据个人嗜好，为突出个人利益最大化而滥用特权干预市场、干扰企业，偏离了政府推进民营化改革的目标，从而影响了民营经济进入垄断行业的进程。

我国“情法共治”习俗，即中国人的关系潜规则所衍生出的“人情”观念非常浓厚，人们习惯于用人情来判断人际关系的正常与否，并涵盖了义务性和感情性，这就不可避免会导致“人情”对法制的替代。因此，我国垄断事业的民营化过程无疑面临着“人情”潜规则对法制规则的干扰和扭曲，而“人情”潜规则对法制规则的替代，最终会弱化法律规则的刚性（其典型表现之一就是“合法不合情”的交易在外在制度所构架的理性市场中就很难贯彻下去），外在制度即使实施也很难得到真正的执行，从而阻碍民营化的进程。

近年来，我国中介组织迅速发展，在社会经济生活中扮演着重要的角色，它的出现和发展既是完善现代社会服务功能、加快社会主义市场经济发展，完善法治环境的需要，又是推动政治体制改革和政府职能转变的要求。特别是最近几年垄断行业民营化改革如火如荼地进行着，人们在总结成功的经验和失败的教训中越来越发现其在改革中的作用不可忽视。

中介组织包括了行业协会、会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、保险中介、证券经纪与交易中介、房地产中介、广告服务机构以及典当行、拍卖行等。社会中介组织一方面在宏观调控者即政府与市场自由竞争者即企业之间进行沟通协调：第一，根据政府政策提出行业发展规划来指导企业，为企业提供信息，这样，民营企业可以通过法律事务所完成法律帮助，通过广告公司完成广告的策划和运作，通过培训机构来完成企业的人才培训和人才结构升级等，企业内部治理可以通过发展中介组织帮助改进；第二，协助政府办理具体事务，接受政府委托管理某种事务，在市场准入方面规范企业的行为，沟通政府与企业间的联系，节约了垄断行业新旧经营主体交接过程中的协调、谈判、签约成本，使政府宏观管理措施在微观的企业层次得以贯彻。另一方面，对项目提供专业方面的咨询、技术指导和监督，协助政府制定招商引资的方案，开拓资金渠道，甚至为政府在后期监督、管理提供详细客观的报告。这样，既避免了政府对微观经济过细的行政干预，缓解了财政困难，又可以弥补单个民营企业在市场竞争中自身力量的不足，起到防止垄断、减少竞争风险、维护市场秩序的作用。

正是因为中国传统内在制度对改革的外在制度的选择和接受产生深刻的影响，若社会的观念、习俗等与改革后经济结构的变化、社会生产力的发展、经济生活方式的改变不相适应，就会延长制度的变革过程。中国根深蒂固的传统观念、习惯和习俗决定了中国的垄断企业民营化走渐进式的改革道路，在这个改革过程中，新的经济体制和传统文化也在不断磨合。

2．外在制度

在外在行为规则方面，我国早在1993年就颁布实施了《反不正当竞争法》，其中就涉及了行政垄断行为，随着开放程度的扩大和改革的不断深入，我国政策的导向越来越倾向于支持民营经济的发展，鼓励支持民营企业发展的政策、行业开放政策、特许经营政策的纷纷出台，为民营经济进入垄断行业提供了激励。

我国出台的一系列民营化的系统性指导文件包括：

2001年年底，国家计委（现为国家发展和改革委员会，下同）发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，提出“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。

2002年12月，建设部（现为住房与城乡建设部，下同）出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出引入竞争机制，全面开放城市供水、供气、供热与污水垃圾处理以及公共交通等经营性市政公用设施的建设和运营市场，建立和完善市政公用行业特许经营制度，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与市政公用设施的建设，为市政公用事业的具体实施提供了政策依据。

2003年10月，党的十六届三中全会公布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制”，这是国家第一次对我国垄断问题的改革以及民营企业进入自然垄断行业所做的明确规定。

2004年2月，建设部常务会议讨论通过了《市政公用事业特许经营管理办法》，进一步明确了我国实施公用事业（大多数为自然垄断）特许经营的市场化方向，规定了特许经营的有关原则，明确了政府的监管者角色和特许经营资产处理等问题。

2005年，国务院颁布了《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，明确指出了放宽非公有制经济市场准入，加大对非公经济的金融财税支持，维护非公有制企业和职工的合法权益，加强对发展非公经济的指导和政策协调等一系列政策要求。

此外，外在制度通过价格、税收、信贷等方面的政策给予了民营企业优惠待遇，保障民营经济的利益，从而提高参与民营化改革的积极性。价格监管制度的制定和实施，一方面维护公共福利不因民营化而降低，另一方面保证了民营企业对垄断产业经营的可持续性。

政府对民营化方式的选择和确定具有至关重要的影响。例如，采用招标的方式授予经营权，带来激烈的竞争，可以大大降低产品价格，使最终用户受益，有利于改进社会福利，也减轻了财政负担。招标项目的建设以民间资本投入为主，有望建立起投资约束机制，在保证达到政府规定的技术、工艺标准的情况下，投资方将会尽可能使投资额控制在最合理的范围内。同时，民营项目的运营机制也有较大变化：投资人为降低项目的建设投资和运营管理成本，总是采用最为合理的设计方案和运营管理方案，提高项目的技术含量，使得岗位人员设置更趋合理，自动化管理水平将有显著提高，企业运营成本将大大降低。同时在承包协议、特许经营协议以及转让协议等方面，政府适当让步有利于进一步吸引民营经济的加入。

我国民营化相关行政法和诉讼法的制定和施行，为民营经济提供了公平竞争的机会，吸引更多私营部门参与到网络型垄断行业改革中。然而，相关具体实施办法的缺失、政策落实的时滞性、既得利益集团的阻挠等因素，使得这些外在制度在实际操作中成效有限，行业垄断和歧视的准入政策依然存在。另外，由于我国垄断行业的法律体系整体还处于落后状态，法律框架内部各层次法律规范的协调性较差，使得具体办法缺乏可操作性。例如，1995年通过的《电力法》对监管权力的规定过于原则性，加之缺乏配套法规和规章的支持，监管职能没有得到法律和政策的明确授权，导致无规可循，无法做到依法监管。

（二）外在制度主导型的民营经济进入模式

1．案例基本特征

（1）大秦铁路概述。大秦铁路是国内第一条煤炭运输专线，全长653千米，上游连接着山西、陕西、蒙西等煤炭储量达6000多亿吨的全国黑金源地，下游与全国最大的煤炭外运港口秦皇岛港相连。全国四大电网、十大钢铁公司、6000多家工矿企业生产用煤和出口煤炭近3亿吨都从这里运出。经全国铁路运输的煤炭，每5吨中就有1吨是大秦铁路所贡献的。

大秦铁路民营化采用的是重组上市的形式。2004年，铁道部开始着手路网资产改制和上市融资计划，并召集了中金公司、中信证券等多家证券公司及其他证券机构的投行专家进行多次讨论。改制上市方案涉及大秦铁路、广深铁路、胶济铁路和京沪铁路等数十家重点路段，充分考核后，最终获得一致认可的就是大秦铁路。同年5月，铁道部把大秦铁路确定为全路股改的试点，大秦铁路股改上市正式提上日程。

2004年10月28日，大秦铁路公司完成重组改制，原北京铁路局作为主要发起人。此时公司主要经营煤炭运输业务。2005年1月1日，大秦铁路收购了丰沙大、北同蒲等资产和大秦铁路专用货车，相应增加旅客运输业务，并扩大了非煤炭货物运输业务量。

2005年，证券市场进行股权分置改革，大秦铁路的上市暂停。同年3月，铁道部精简国铁管理体制，撤销全国所有路局，原北京铁路局分立为太原局和北京局。分立之后，原北京铁路局在大秦铁路的股份全部由太原局持有。

2006年5月以后，随着国内证券市场股权分置改革有序深入地进行，大秦铁路发行上市进入加速期。2006年8月1日，大秦铁路正式上市，流通股占总股数的23．35%^[1]，意味着大秦铁路迈入民营化之列。

（2）大秦铁路的制度作用特征。

1）外在制度的先导性。2003年，铁道部确定了“政府主导、多元化投资、市场化运作”的铁路投融资基本原则，决定有步骤地运用部分优质资产进行重组改制并公开上市。铁道部的这一铁路投融资基本原则可以说是大秦铁路重组上市的根本驱动力。正是这一外在制度的确立和实施，铁道部开始寻找试点铁路进行路网资产改制和上市融资计划，才使大秦线有机会步入重组上市的发展轨道。从这一点上来说，大秦铁路民营化的外在制度具有政府“先行先导”的特点。

2）外在制度的激励性与专用性。政府对大秦铁路实施特殊的运价标准和补贴制度。高盈利能力是大秦铁路成为第一批上市铁路线的重要原因，而大秦铁路收益明显高于普通铁路，与其特殊的运价制度和补贴制度这一外在制度的影响密切相关。铁道部一直对大秦线实行与其他铁路线不同的运价标准：普通线路的煤炭运价标准为0．0434元／吨千米，而大秦线和丰沙大线实行煤炭特殊运价，为0．0751元／吨千米，另外还有电气化附加费0．012元／吨千米。同时，国务院为保证西部地区新建铁路按期偿还贷款，对大秦线的煤炭运价上浮73%^[2]。这一外在制度使大秦线具备独有的优势，具有高专用性和强大的激励效果。

3）内在制度的优势是大秦铁路民营化的基础条件。铁路建设的资金“瓶颈”促使铁道部探寻新的资本来源，而铁路投资的规模效应与民营资本的非规模性之间的矛盾是铁路直接引入民营经济的最大障碍，相比之下，找一家效益好的铁路线作为试点重组上市成为较优的选择。“靓女先嫁”，大秦铁路之所以被选中成为全路股改的试点并成功上市，除了外在制度的先导、激励作用外，行业消费习惯、政府主导习俗及企业管理制度等内在制度安排也是民营化的极大“助动力”。

大秦铁路作为全线股改的试点，是在我国特殊的政府主导习俗下由铁道部确定的。

煤炭运输市场的消费习惯决定了大秦铁路的运线优势。大秦铁路承担着西北煤炭生产基地原煤外运的重担，全国四大电网、十大钢铁公司、6000多家工矿企业生产用煤和出口煤炭依靠大秦线运输，其煤运量占全国铁路总煤炭运量的18%。作为我国“西煤东运”的主动脉，从1985年建成以来，大秦铁路的运量从未停止过增长。随着经济持续增长，东南沿海地区对西部煤炭资源的依赖将更为严重，“西煤东运”局面长时期内难以改变，大秦铁路在煤炭运输中的龙头地位也将随着我国对煤炭需求的增长以及自身运能的扩张而逐步增强。得天独厚的运线优势和巨大的运输业务量保证了大秦铁路的高盈利能力。(www.xing528.com)

企业管理制度的特殊安排使得大秦铁路具备较强的独立性：其客户群和市场均不依赖控股股东太原局，具有完整的业务体系和直接面向市场独立经营的能力；财务方面也设立了独立于太原局的财务部门，独立作出财务决策，建立了独立的财务核算体系。

从对大秦铁路重组上市的制度分析中不难发现，相比内在制度，其外在制度具有先导性，并且专用性和激励性强，外在制度作用特征明显。因此，从定性角度可以认为大秦铁路的民营化受外在制度的主导作用。

2．大秦铁路的外在制度主导形成机制

大秦铁路的股改发起于铁路行业改革的萌芽阶段。铁路建设资金不足是铁路进行民营化的最直接诱因和最重要动力，因此对铁路投融资制度的改革成为铁路改革萌芽阶段的主要任务。发展直接融资，通过发行股票、出售部分国有股权以及发行企业债券和发展产业投资基金向国内外资本市场融资，这样既可以改变融资渠道的单一性，扩大融资领域和范围，又使企业资金运作处在一种良性循环的状态下。制度的变革主要是正式制度方面，整个铁路行业的改革最初是在外在制度的引导下开展的。外在制度主导民营化模式的形成过程如图2－7所示。

图2－7中，制度预算约束线上的E点是初始预算线AB和效用无差异曲线U1的切点，它代表大秦铁路改革前的制度安排（ex1，in1），这种制度安排处于一个局部均衡状态。然而，这种局部均衡处在一个效用较低的水平。也就是说，E点的制度安排存在改进的需求。这表现为我国铁路行业仍然以政府投资和银行贷款为主，投资主体和融资渠道单一，中央财政根本无力继续扩大对铁路建设的投入导致铁路建设陷于融资渠道单一的窘境。随着铁路融资问题越来越严重，对铁路实行民营化改革的契机已经到来。为改变这种低效率，政府愿意为外在制度的增进“埋单”，新的外在制度预期收益大于预期成本，于是预算约束线移到制度制定执行成本较高的AB1。具体表现为，为了迎合改革的制度需求，“非公36条”、“政府主导、多元化投资、市场化运作”铁路投融资基本原则、《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》、《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》等一系列旨在促进铁路行业民营化改革的政府强制性制度纷纷出台。特别是“政府主导、多元化投资、市场化运作”铁路投融资基本原则，这一外在制度为大秦铁路成为民营化改革对象提供了可能性，具有明显的改革先导性和激励性。

图2－7　外在制度主导民营化模式的形成过程

在外在制度主导模式中，相比外在制度，内在制度的变化比较细微，外在制度对改革的作用效果大于内在制度，因此外在制度成为引发和推动民营化的主导力量。新的制度成本预算线AB1与更高的社会效用无差异曲线U2相切于点E1 （ex2，in2），内外制度的配合呈现一种新的均衡状态，大秦铁路的上市改革就在这种新均衡状态下进行。

从我国铁路行业改革的整体路程来看，大秦铁路民营化还处于铁路改革的初期。大秦铁路民营化实践在制度影响作用变化趋势图（见图2－8）中处在改革进程的t1点，显然，该时点上外在制度的效用pD远远高于内在制度pH，这是因为，尽管政府缺乏改革经验，外在制度的种类和数量的供给并不能完全满足现实需要，但是对于有效制度严重欠缺的民营化初始过程来说，外在制度具有较高的边际效用。由于外在制度的效用地位占优，在该点上进行的大秦铁路民营化以外在制度为主导，属于外在制度主导型的民营化模式。

图2－8　制度影响作用变化趋势图

3．模式定量判别

根据上述分析的内外制度作用特点，采用AHP方法对大秦铁路民营化作制度权重计算和模式定量识别。为简化计算工作，本书剔除了案例中没有发生直接作用的、没有发生增量变化或变化可忽略不计的一些制度因素，只讨论与大秦铁路民营化紧密联系的制度。

大秦铁路民营化相关内在制度包括：市场消费习惯决定的大秦铁路运线优势、大秦公司的独立财务和独立经营、以政府为主导的决策路径。其中，大秦铁路独特的运线优势是市场消费习惯决定的，而这一内在制度的形成又受历史原因的影响。大秦线作为国内第一条煤炭运输专线，其运输能力和行业地位受到各煤炭企业的信赖和追捧，这一习惯保证了大秦铁路巨大的运输业务，进而保证了它良好的盈利能力。大秦铁路的财务和经营独立于其控股公司，这种正式化内在规则确立了大秦铁路在市场经营和财务管理方面的独立性。以政府为主导的决策路径作为习俗的形式之一，在案例中体现为大秦铁路股改试点资格的获取，不是在市场规律驱动而自发进行的，而是在铁道部的安排下发生。而其相关外在制度包括了“政府主导、多元化投资、市场化运作”的铁路投融资基本原则、“非公36条”、《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》、《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》、特殊运价制度和补贴制度等，它们都属于外在制度中具有特殊目的指令。表2－3详细列出了大秦铁路民营化改革进程相关的各主要内外制度因素。

表2－3　大秦铁路民营化改革的主要内外制度因素

首先，对于目标层的效用相对重要性确定，由准则层制度三个作用特征专用性（Z）、激励性（J）、先导性（X）两两判断比较矩阵为：

对于准则层元素之一专用性，内外制度各因素两两判断比较矩阵为：

对于准则层元素之二激励性，内外制度各因素两两判断比较矩阵为：

对于准则层元素之三先导性，内外制度各因素两两判断比较矩阵为：

对于矩阵A3×3，通过计算得到单排序权向量W，CI＝0．005，查表得RI＝ 0．58，，因此，该判断矩阵的一致性是可以接受的。

同样，对于矩阵B1n×n，B2n×n，B3n×n，分别可以计算出：

单排序一致性检验均通过。

计算总排序权向量W（3）＝（0．215，0．046，0．046，0．046，0．290，0．043，0．070，0．040，0．102，0．102）T，并做一致性检验得CI＝0．027，CR＝0．018＜0．1，检验通过。

最后结果在表2－4中列出。“政府主导、多元化投资、市场化运作”的铁路投融资基本原则这一外在制度的效用权重为0．290，为所有相关制度中影响最大的制度因素。这与上面分析的该政策对大秦铁路上市的先导性作用的结论一致。另外，特殊运价制度和补贴制度也具有较高的效用权重0．102，这是因为，这两项制度为大秦铁路的良好经济效益提供了政策保障，并使其获得上市资格。大秦铁路的高盈利能力的另一个很重要的原因是其得天独厚的运线优势，这一内在制度的权重高达0．215。通过权重累加得出：

内在制度作用效果pIN＝∑Ii＝0．353＜外在制度作用效果pEX＝∑Ej＝0．647

显然，外在制度的效用远远大于内在制度，这一结果与前面的定性分析的结论一致，该案例属于外在制度主导模式。在铁路民营化前期阶段进行的大秦铁路改革，其主导制度模式与行业这一时期的特点一致。

表2－4　大秦铁路民营化影响制度因素的权重

4．小结

由于内在制度的“幼稚”，尚不具备主导民营经济的进入，这时外在制度的主导不可避免。例如，在垄断行业开放的早期，多数民营化案例属于外在制度主导的模式。受“国有垄断”的特殊性质和市场经济尚未建立的限制，垄断行业的民营化缺少经验，社会意识、历史传统、惯例等内在制度难以对民营化产生积极的推动作用，这时具有强制权力的政府担当起我国垄断行业的民营化的“启动器”。萌芽阶段民营化改革的外在制度大多是政策移植的产物，虽然政府只是借鉴国外垄断行业改革的做法，与我国现实情况可能出现一定程度的脱节，但外在制度还是为我国垄断行业的民营化提供了初始的外在推动力。

（三）内在制度主导型的民营经济进入模式

1．案例基本特征

（1）上海竹园污水处理项目概述。2002年，为与“十五”上海城市发展，特别是黄浦江两岸开发规划相适应，上海水务局及水务资产经营发展公司开始积极探索水务投融资新机制。在污水处理方面，政府虽然已经建立多家污水处理厂，并且打算投入大量资金用于水环境治理，但污水处理规模、工艺等方面依然不能满足城市发展的需要。水环境治理工程的建设资金缺口还很大，这些现状同时也促成了一个巨大的环保、水务市场。上海市竹园第一污水处理厂，设计日处理量为170万吨，是上海1993年竣工通水的合流污水治理一期工程的后继项目，也是2002年上海市重点工程之一。上海市水务资产经营发展有限公司经市水务局授权，委托上海国际招标有限公司作为招标代理，就该项目进行境内投资人招商。

2002年6月5日，民间资本占到85%^[3]的上海友联联合体在上海竹园第一污水处理厂国内投资人招商中一举中标，与上海市水务局下属的水务资产经营发展公司签约，合同授予友联联合体20年特许经营权，采用BOT形式负责此项目的融资、建设以及特许经营期内的运营管理。这意味着民营资本首次进入了申城水务市场。竹园污水处理厂总投资额为8．7亿元人民币，于2003年年底完成主体工程建设，2004年全面投入运营，是上海市最大的污水处理项目，也是国内除香港昂船洲污水处理厂外最大规模的污水处理厂。

（2）上海竹园污水处理项目的制度作用特征。

1）内在制度的先导性、专用性和强激励性。中标方采用联合体方式参与投标，巧妙地跨越了政府的强制性准入标准的“高门槛”。政府要求应标企业近三年平均资产净值必须达到2亿元以上，而且自有资金要占出资额的35%以上。然而，从国内实际情况来看，技术条件具备的单个民营企业在资产方面却不满足这一要求。中标的友联联合体是由私营企业上海友联企业发展公司为主（45%），联合另两家企业华金信息产业投资公司（40%）和上海建工集团公司（10%）组合而成，而不是单一的某个民营企业，这种联合体参与投标的方式，能够增强民营资本的集团力量，避免在与外资和大型国有企业竞标的过程中，因为规模小或资金不足而失去市场进入机会。采用联合体方式投标是民营企业参与该项目的关键途径，可以说，这一特有的内在制度具有先导性和较强的专用性，同时对后续经营产生了重要的激励作用。

招标过程的每一环节，从设计项目结构、落实项目条件、编写招标文件、招标评标、融资要求、中标后的程序等全部按照国际惯例进行。引入商业中介组织，打破了以往政府照顾“关系户”的“情法共治”习俗，使项目的运作规范有序。招标过程中，上海市水务局授权市水务资产经营发展有限公司委托上海国际招标有限公司作为招标代理进行境内投资人招标，专业中介机构充分发挥其在招投标、投融资等方面的经验优势，对招标项目进行科学评估，大大降低了前期工作的复杂程度和难度，推进了招标的规范化进行。

联合体企业采用独立董事制度，对企业经营及决策进行有效监管，降低交易费用，提高了企业运作效率。通过独立董事等制度的介入，上海友联联合体每吨污水处理成本大大低于上海现有污水处理厂的水平，增强了企业盈利能力，降低了该项目的投资风险，预计13年内就能收回全部投资，第14年开始盈利，在20年的特许经营期中有足够的盈利空间。企业内在制度的激励性得到了充分体现。

2）外在制度积极引导、配合。2001年12月11日，国家计委在《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》指出，要逐步放宽投资领域，除国家有特殊规定外，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年1月，国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》指出，要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽公用事业及其他服务业的行业市场准入。正是在这样的宏观政策环境下，上海市水务局通过文件正式批准上海竹园第一污水处理厂交由民营企业投资建设、特许经营，使该建设工程项目成为上海水务行业第一个以法律文件形式正式授予特许经营权的项目。这一政府正式文件启动了竹园污水处理项目的民营化进程。

除了宏观政策方面的引导和支持，作为招标方的政府在特许经营政策方面为民营企业提供了优惠条件。上海竹园污水处理厂的民营化采用了BOT扩展融资模式，其扩展之处在于竹园污水处理厂的前期设计由上海市水务资产经营发展有限公司负责，并承担前期费用（约2．4亿元人民币），土地由政府无偿划拨。这与传统的BOT模式下项目建设初期全由民营企业承担投资和建设风险相比，中标企业的融资压力和投资风险都有所减少。项目在运用传统融资模式中，政府有限度放宽条件，对于促成政府与民营经济的合作十分有利。

2．上海竹园污水处理项目的内在制度主导形成机制

中国的城市水务民营化始于20世纪80年代末期，其改革的动因是为了解决水务行业发展的资金“瓶颈”。改革的最初是在借鉴发达国家水务发展经验、各地水务系统试点探索和政府的推动下进行的，主要经历了四个阶段：第一阶段是20世纪80年代末期到90年代中期，通过水业项目招商引资，地方政府提供担保获得贷款；第二阶段是20世纪90年代中期到末期，这一阶段以外资通过合作经营的形式投资水厂项目并获取固定回报为主；第三阶段是90年代末期到2003年，这一阶段以BOT方式为代表，民营经济投资单个新建项目，并拥有一定期限的有限产权，实现了项目的有效融资；第四阶段是2003年至今，政府的公共职能与资产出资人职能分离，城市水务企业全面改制，在建设部等有关部门政策的促进下，特许经营制度迅速发展，中国水业市场化程度逐渐提高，水价体系也逐步理顺，竞争环境渐渐得到国际认同。上海竹园污水处理厂的民营化项目处于中国水务改革的第三阶段末期，此时民营化相关的内在制度经过较长时间的发展，具备了较强的激励能力，因此对该民营化项目开展和实行起到了显著的影响。

如图2－9所示，E点（ex1，in1）是初始制度预算约束线AB和社会效用无差异曲线的切点，制度安排处于一个局部均衡状态。此时，尽管随着《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》等政策的出台，外在制度已经达到一定的水平，但这种局部均衡仍处在一个效用较低的水平，有进行改革的必要性。这在中国水务行业中表现为国有垄断缺乏竞争和规制导致的低效率。

图2－9　内在制度主导的民营化模式的内外制度预算约束线

与外在制度主导模式不同的是，制度的变迁以内在制度的“适应性演化”为主要形式。随着水务业改革的不断深入，与之相关的内在制度在同外在制度的磨合中，向着有利于垄断行业民营化的方向灵活转变。具体体现如下：

首先，社会对民营经济和垄断行业改革的态度转变。随着民营经济的发展和改革的推进，民营经济在国民经济中的重要地位渐渐凸显出来，民众对民营经济的认可度不断提高，对国有企业的民营化也越来越愿意接受。

其次，民营企业纷纷实行现代企业制度，改进了企业的组织结构和管理方法，转变经营机制，为企业的技术创新和降低生产成本创造了条件，提高企业素质和竞争力。这不仅降低了民营经济进入垄断行业的相对壁垒，也使得民营化后的垄断行业效率得以提升。

最后，行业协会是适应行业发展和改革的要求而诞生的，具有改革的针对性。一些商业中介组织像专业招投标机构、会计师事务所、律师事务所、评估机构等发展迅速，专业咨询公司在民营化过程中为政府和企业提供从项目结构设计到正式签约的全过程咨询服务，以弥补对方的经验和专业知识的不足，使项目结构设计更加严谨。上海竹园污水处理项目的民营化过程中，遵照国际惯例引入专业的商业中介组织进行境内投资人招标，保证了项目的规范化实施。

当民营化内在制度演进超过一定程度时，其作用凸显并逐渐超过外在制度，形成内在制度主导的形势。在图2－9中表现为预算约束线移到制度总成本较高的A1B，此时效用无差异曲线与新的制度成本预算线相切于E1点，内在制度的演进路径积累较长，由原来的in1上升至in2，内在制度的影响超越外在制度，成为引发和推动改革的主导力量。内在制度所起的作用发生在图2－10中的t2点处，该点内在制度效用pM＞外在制度效用pN，民营化以内在制度为主导。上海竹园污水处理项目正是在内在制度的主导下实现新的均衡。

图2－10　制度影响作用变化趋势图

3．模式定量判别

下面采用AHP法确定上海竹园污水项目民营化中内外制度相对重要性。同样，本书把案例中没有产生直接推动作用、增量变化可忽略的一些制度因素剔除。

上海竹园污水处理厂民营化相关内在制度包括对传统投标习惯的突破和打破不合理的“情法共治”习俗、建立企业独立董事制度等。具体而言，对传统投标习惯的突破表现为投标方采用联合体的方式进行投标，成功跨越项目的高准入门槛；打破“情法共治”习俗，严格遵照国际惯例进行招投标，并委托上海国际招标有限公司作为招标代理进行境内投资人招标，保证了招投标程序规范化；企业的独立董事制度属于正式化内在规则，中标的联合体组成企业实行独立董事制度，对企业经营及决策进行有效监管，降低交易费用。其相关外在制度包括《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》、特许经营权的政府授予文件和特许经营政策。授予特许经营权的政府文件实现了该项目民营化，而《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》和《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》为上海竹园污水处理厂民营化特许经营权的授予提供了宏观的政策指导，政府在特许经营政策方面为民营企业提供优惠条件，有利于民营化过程的顺利进行。表2－5列出了上海竹园污水处理厂民营化的主要相关内外制度因素。

表2－5　上海竹园污水处理厂民营化的主要相关内外制度因素

对于目标层的效用相对重要性确定，由准则层制度三个作用特征专用性（Z）、激励性（J）、先导性（X）两两判断比较矩阵：

对于准则层元素之一专用性，内外各因素两两判断比较矩阵：

对于准则层元素之二激励性，内外各因素两两判断比较矩阵：

对于准则层元素之三先导性，内外各因素两两判断比较矩阵：

对于矩阵A3×3，通过计算得到单排序权向量W，CI＝0．005，查表有RI＝ 0．58，，因此，该判断矩阵的一致性是可以接受的。

同样，对于矩阵B1n×n，B2n×n，B3n×n，分别可以得到：

单排序一致性检验均通过。

计算总排序权向量W（3）＝（0．338，0．090，0．065，0．078，0．036，0．035，0．296，0．061）T，并做一致性检验得CI＝0．084，CR＝0．060＜0．1，检验通过。

最后得出的结果如表2－6所示。联合体方式投标的制度效用权重最大，这一高专用性的内在制度为民营企业投标方争取污水处理厂项目提供了可能性。通过权重累加计算得到：

内在制度作用效果pIN＝∑Ii＝0．571＞外在制度作用效果pEX＝∑Ej＝0．428。显然，上海竹园污水处理项目是以内在制度为主导的民营化项目，这一结果与前面分析结论也是一致的。

表2－6　上海竹园污水处理厂民营化影响制度因素的权重

4．小结

内在制度主导的民营化模式多发生在行业开放时间较长、内在制度发育相对成熟的阶段。原因在于，一方面，与之不相协调的内在制度结构（如社会对私有经济的抵触情绪、民营企业自身实力不足等），由于改革的压力和适应改革的发展，将处于不断的变革中；另一方面，受外在制度的作用和约束，社会和企业不断重复博弈，将选择某种合作机制，而这种合作机制一旦成为人们的共识与习惯，就形成了新的内在制度。因此，垄断行业民营化进入一定阶段后，外在制度处于稳定状态，而社会对民营化的支持程度不断提高，企业也积累了丰富的“学习曲线”，各种中介组织发展迅速并发挥协助功能，内在制度的影响力凸显，开始呈现内在制度的主导模式阶段。

（四）内外制度合作主导型的民营经济进入模式

1．案例基本特征

（1）泰龙模式概述。用户驻地网处于整个通信网络末尾，常被称为通信信息网络中的“最后一公里”。当前，我国固话网络是其他电信业务的基础，在宽带未成气候的条件下，主要通信业务必须通过固话网进行。由此固定电话市场便一直成为几大电信运营商极力争夺的主要阵地。一旦某个经营者对固话市话具有垄断地位，就可形成对其他经营者的威胁，甚至把对市话的垄断延伸为对其他业务的垄断。这样，“最后一公里”就成了垄断公司锁定用户的有力手段。

随着国家对原“中国电信集团公司”实行“南北分拆”之后，中国电信市场的竞争格局日趋形成。在电信公司纷纷于国内外证券市场上市的情况下，我国电信业产权多元化改革取得了很大成功，这为民营企业入股电信企业提供了契机。

成都市泰龙通信信息网络有限公司是一家从事电信宽带用户驻地网投资建设、施工和运行维护管理以及增值电信业务经营、基础电信业务代办、代销、代管的通信专业公司，1998年创立以来，与中国联通四川分公司紧密合作，为联通成都本地网代办、代管、代维市话业务。2001年，国家信息产业部决定在全国13个城市（包括成都）进行“开放宽带用户驻地网市场”试点，借此东风，泰龙公司很快首批获得了国家宽带用户驻地网（CPN）、计算机国际互联网业务（ISP）、计算机互联网信息服务（ICP）经营许可证，率先向固话市场的“最后一公里”垄断发起冲击，成功地创造出了令业界瞩目的“泰龙模式”，找到了民营企业进入中国电信行业的切入口。

泰龙公司的基本做法是，由公司自己投资建设“最后一公里”网络，然后向各基础电信运营商平等开放，各基础电信运营商均可在该网发展用户，泰龙提供接入服务；而泰龙收取各基础电信业务运营商的“接入费”和“代理费”作为投资回报。泰龙模式中，体现了公平、共用、平等接入和用户自由选择。^[4]

（2）泰龙模式的制度作用特征。泰龙模式经历了信息产业部开放用户驻地网市场试点的崛起（2001年6月～2002年6月）和政府对其改变态度并给予认可的重获新生（2003年10月至今）两个主要阶段。在第一阶段，泰龙模式的崛起受内外制度的共同作用，外在制度表现出先导性和强专用性，而内在制度则发挥了较大的激励性，内外制度协同合作；在第二阶段，泰龙模式极大程度上受政府外在制度的左右，这里外在制度的影响作用远超过内在制度，可认为是外在制度主导的形式。下面分别对两个阶段的制度安排进行详细说明。

阶段一：开放用户驻地网试点时期。

1）外在制度先导性、专用性。为整顿和规范宽带用户驻地网运营市场，引导我国的宽带用户驻地网建设和服务向着标准先进、服务优质、竞争有序的方向发展，信息产业部于2001年6月正式出台了《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的通知》，在北京、上海、广州、深圳、济南、青岛、武汉、南京、杭州、宁波、厦门、重庆、成都这13个城市进行为期一年的宽带用户驻地网运营市场开放、管理试点工作，该《通知》为泰龙公司进军电信行业起到了先导作用。同时，该《通知》涉及的改革领域正是宽带用户驻地网市场，为本来就与联通有紧密合作关系的泰龙公司进入“最后一公里”创造了契机，因此这一外在制度对泰龙模式具有专业性。泰龙公司正是充分利用了这一政策机遇，通过联合成都市场的弱势运营商与中国电信展开竞争，成功占领数万用户的驻地网资源。

2）内在制度内生的激励性。首先，随着国家对原“中国电信集团公司”实行“南北分拆”之后，中国电信市场的竞争格局日趋形成。四大电信运营商上市之后，从原来的内部融资和间接融资方式，逐渐向直接融资方式转变，这就为民营企业入股电信提供了机会。其次，电信消费者选择偏好不同，除了电信之外，网通、铁通也有其各自的偏好用户群，而泰龙的新做法有利于保障电信用户自由选择运营商的权利，因此得到电信用户的青睐。电信消费者的多样性选择偏好为泰龙的崛起提供了巨大的内生动力。同时，“泰龙模式”能够为房地产开发商和物业管理公司带来成本的节约。对于房地产商来说，驻地网的建设无需自己掏钱，有助于降低房屋成本。物业管理公司则可以在电信服务方面只跟泰龙公司打交道，减少了交易环节，节省了营业成本。内在制度不仅对泰龙模式的“萌芽”具有催生作用，同时还是泰龙模式得以长期生存的重要支持。

因此，在第一阶段，泰龙的案例可以说是内外制度相互合作、共同作用的民营化模式的典型。

阶段二：政府对泰龙做法的认可。

外在制度对泰龙模式的决定性影响。2003年10月，成都市政府办公厅收回了先前“封杀”泰龙通信网络公司的《关于成都市固定电话网建设有关问题的会议纪要》，另行出台了一份态度明显转变的《议事纪要》，这份政府文件给泰龙模式留下生存空间：一是不再将矛头直指泰龙公司，从之前要求其“从即日起停止一切涉及固定电话网建设等超范围经营的业务活动”，而代之以“国家对电信业务实行许可证制度，任何组织和个人未经许可不得经营包括接入服务在内的电信业务”这样泛指性的言辞；二是不再规定“由房地产开发商负责红线内固定电话网建设并向成都市所有基础电信运营商提供无偿接入”，模糊了由谁来建设用户驻地网这个问题，而只是要求“房地产开发项目的固定电话网，应向所有基础电信运营商开放”；三是强调购房者对基础电信运营商拥有知情权和自主选择权，开发商在售房合同中必须明确将提供怎样的电信业务服务，承诺可以安装哪些电信运营商的电话、网络等。由此，政府通过外在制度进一步放松了管制约束，使得泰龙公司能够继续搭建“公共平台”为各基础电信运营商提供接入服务。

2005年7月，信息产业部下发了一份《关于加强对电信管道和驻地网建设管理等有关问题的通知》，对电信网络资源建设提出了网络共建概念，明确认可了非运营商和非房地产建设机构对驻地网的建设和运营权利，从而在实质意义上使泰龙模式得到官方的承认。这一政府政策使得驻地网试点在2003年6月到期后迟迟未有下文的泰龙模式获得了外在制度的保障。

在这一阶段，政府对待泰龙的态度决定了其发展前景，外在制度发挥绝对主导作用。综合两个阶段来看，泰龙进入成都电信业的总体历程表现出“内外制度共同主导↑外在制度主导”的制度模式特征。

2．泰龙模式的内外制度合作主导形成机制

内外制度共同主导型的民营化模式表现为：内外制度的作用特征相当，在同一时间段内外制度的影响绩效“同等”。根据制度模式的总体特征判断，在泰龙进入成都电信业的第一个阶段由内外制度共同产生主导作用，在第二个阶段则由外在制度起决定性影响。

如图2－11所示，成都电信行业改革前，初始制度预算线AB和社会效用无差异曲线相切于点E（in1，ex1），该点的制度安排处于一个局部均衡状态，尽管在这种制度均衡下社会效用处于一个较低的水平。具体而言，成都电信市场的垄断问题并没有得到根本解决。在成都有中国电信、中国联通、中国网通和中国铁通四家基础电信运营商，主要从事固定电话业务的经营，瓜分着固话市场。但实际上，联通、网通和铁通根本不是中国电信的对手。在成都的固定电话市场，中国电信具有得天独厚的优势：一是市场资源优势，电信在全市已拥有200多万用户，遍布城市、郊区城镇和乡村的每个角落，95%的市场份额牢牢地握在手中；二是网络资源优势，经过几十年的建设和积累，成都电信的“市场先入优势”突出，其网络的强大和功能的完善，非任何竞争对手能够与其抗争。因此，在中国电信已经占据的地盘里，无论是一个小区还是一幢楼宇，联通、网通和铁通绝不敢贸然问津，基本上再无法投资建网，原因是用户太少，投资难以收回。这样一来，大量通信信息终端用户便被中国电信一并锁定，消费者很难有自由选择基础电信运营商的权利，即使用户对其服务不满意，也没有办法去更换服务的提供者。

图2－11　内外制度合作的民营化模式的内外制度预算约束线

在泰龙模式民营化的第一阶段，制度变迁的表现形式为内在制度和外在制度同时增加，制度成本预算约束线移到总成本较高的A1B1，内外制度成为引发和推动改革的主导力量，此时社会效用无差异曲线与新的制度成本预算线A1B1相切于点E1（in2，ex2），内外制度表现为效用相等，在图2－12中相应处于改革进程的t3点，外在制度效用曲线CE2与内在制度效用曲线CI相交于点N（t3，pN），此时进行的改革受内外制度共同的、等量的影响，泰龙模式的萌芽就这一制度安排的新均衡状态下发生的。因此可以判断泰龙模式民营化的第一阶段是内外制度合作主导的模式。

图2－12　制度作用变化趋势图

内外制度合作对泰龙模式的第一阶段产生了主导作用，但随着改革的前行，制度系统必然需要调节变化以适应民营化进一步发展的要求。于是，在泰龙模式第二阶段，预算约束线再次发生移动，到达制度总成本更高的A2B1，并与社会效用无差异曲线相切于点E2（in3，ex3），在该点上进行的民营化以外在制度为主导，表现为成都政府出台的新制度——《议事纪要》不再将矛头直指泰龙公司，反而强调了对泰龙模式有利的条件，另外，信息产业部下发的《关于加强对电信管道和驻地网建设管理等有关问题的通知》在政策意义上肯定了泰龙模式。政府通过新增外在制度进一步放松了管制约束，使得泰龙模式得以继续扩大。在图2－12中，改革发生在t4点，显然地，新的外在制度作用效果pG远远超过了内在制度pH，外在制度在泰龙模式的第二阶段发挥了绝对的决定性影响。总体而言，泰龙模式这一民营化改革进程跨越了从t3到t4的时间段，实现了从内外制度合作主导到外在制度主导的模式转变。

3．模式定量判别

根据前面的分析，下面采用AHP法确定泰龙模式第一阶段民营化的内外制度效用权重。表2－7列出了泰龙模式第一阶段相关的主要内外制度因素。其中，相关的内在制度包括了电信消费者的异质性选择偏好、电信行业融资习惯改变、房地产商等的价值取向。电信消费者异质性选择偏好属于民众习惯，不同消费者具有不同的商品偏好，导致电信市场上产生不同的需求。电信行业融资习惯属于商业操作习惯，融资方式的改变，由原来的直接融资方式逐渐转变为间接融资，为泰龙公司进入成都电信市场创造了空间。房地产商的价值取向是价值观念的表现之一，属于内化规则。泰龙模式的出现可以节省房产商和物业管理商的经营成本，在“逐利”的价值观念支配下，它们对泰龙模式自然持积极拥护态度。其相关的外在制度是《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的通知》，这一政府强制性政策的颁布和实施对泰龙模式起到了巨大的引导和推动作用。

表2－7　泰龙模式第一阶段民营化主要内外制度因素

对于目标层的效用相对重要性确定，由准则层制度三个作用特征专用性（Z）、激励性（J）、先导性（X）两两判断比较矩阵：

对于准则层元素之一专用性，内外各因素两两判断比较矩阵：

对于准则层元素之二激励性，内外各因素两两判断比较矩阵：

对于准则层元素之三先导性，内外各因素两两判断比较矩阵：

对于矩阵A3×3，通过计算得到单排序权向量W，CI＝0．005，查表有RI＝ 0．58，因此，该判断矩阵的一致性是可以接受的。

同样，对于矩阵B1n×n，B2n×n，B3n×n，分别可以得到：

单排序一致性检验均通过。

计算总排序权向量W（3）＝（0．163，0．163，0．171，0．503）T，并做一致性检验，CI＝0．017，CR＝0．019，检验通过。

最后得出的结果如表2－8所示。可以看到，《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的通知》这一先导性外在制度的影响权重高达0．503，对泰龙模式产生了最大的激励效果。通过累加计算得出：

内在制度作用效果pIN＝∑Ii＝0．497

外在制度作用效果pEX＝∑Ej＝0．503

内外制度影响效用接近相等，验证了定性分析中第一阶段的泰龙模式属于内外制度合作型民营化模式的结论。

表2－8　泰龙模式第一阶段民营化影响制度因素的权重

4．小结

相比前两种制度主导模式，内外制度合作主导模式出现在民营化进行到一定阶段，内在制度不断积累并具备了诱致性的推动力，而外在制度在取得发展的同时也面临新的制度收益，这时，改革表现出内外制度共同主导的制度特点。对案例的调查和分析中发现，一些时间跨度较大的民营化改革，通常容易出现外在制度的强制性和内在制度的诱致性共同推动的过程。

四、制度性壁垒的引出与界定

通过上述分析可见，外在制度对民营企业进入垄断行业具有较强的推动作用；同时，内在制度也配合民营化进程不断调整适应，对民营企业进入垄断行业产生越来越大的正效应。

在民营化的不同制度主导模式的背后，隐藏的是改革背景的多样性。也就是说，改革属于何种制度主导模式，与改革时间的选择和地区经济发展差距具有很大的相关性。另外，通过对每一种模式下具体案例的定性和定量分析，我们发现，民营化是以何种制度影响为主导，除了与所处的行业经济特点、行业开放程度及改革时间密切相关，更受到案例本身所在的制度体系影响。

同时，从上述分析也不难发现，一些制度在对民营经济进入产生主导作用的同时，另外一些制度也对民营经济的进入产生了阻碍。其中一个重要原因，是由于在整个制度结构中，内在制度与外在制度在变迁的时序上呈现出非同步性。例如，外在制度因为有国家强制力量的保障而可以在较短的时间内得以建立，相对于外在制度，以文化传统和风俗习惯的形式存在的内在制度在变迁中往往出现“时滞”，常常具有抵制变迁的倾向。因此，由于制度变迁中的“路径依赖”特性以及由此引发的广泛而深刻的利益冲突，使得新的外在制度有可能在短时期内难以成为被大部分社会成员所认同并自觉遵从的社会规范；与此同时，长时期的历史积累形成的文化传统以及计划经济时期形成的价值偏好也不可能通过政府的强制在短时期内被迅速改变。可见，制度性壁垒在民营经济的进入中广泛存在，从而必然影响民营经济的进入效率。

因此，在本篇分析的基础上，必须进一步研究、把握垄断行业的制度性壁垒的特征，才能更好地促进民营经济的进入，才能更好地发挥制度主导作用。同时，由于航空、铁路、电力、水务等网络型垄断行业自身的差异性和改革的阶段性，决定了制度性壁垒的差异，因此，有必要分别描述不同的制度性壁垒，以及在制度性壁垒条件下民营经济进入的具体实践。

对制度性壁垒的进一步研究，必须对制度性壁垒的概念和分类进行明晰。本书在前述文献的基础上，并结合我国国情考虑，将制度性壁垒界定为潜在进入者进入某一特定产业时所面临的制度约束，包括法律法规的约束和社会习俗的约束，这种制度约束显著降低了产业效率。而有利于产业效率的制度约束，如政府在一定经济阶段的适度干预，在本书中不作为制度性壁垒的研究对象。

制度性壁垒可以分为一般性制度壁垒和特殊性制度壁垒。其中，一般性制度壁垒借鉴柯武刚、史漫飞所著的《制度经济学：社会秩序与公共政策》一书对制度的分类，划分为外在制度进入壁垒和内在制度进入壁垒。而特殊性制度壁垒，是外在制度进入壁垒和内在制度进入壁垒相互影响所形成的一种复合型壁垒，本书界定为结构性制度壁垒（或结构性进入壁垒），它是制度性壁垒中最复杂的一种。而结构性制度壁垒有多种表现形式，其中现阶段有代表性的是主导性制度壁垒，我们将作为重点探讨。以上是基于封闭条件下对制度性壁垒的探讨，在开放条件下，还存在锁定性制度壁垒。制度性壁垒的主要表现形式如图2－13所示。

图2－13　制度性壁垒的主要表现形式

接下来，本书对制度性壁垒围绕网络型垄断行业逐步展开讨论。

【注释】

[1]数据来源：中国财经信息网。

[2]数据来源：《中国新闻周刊》。

[3]数据来源：全球化论坛。

[4]资料来源：http://www．cww．net．cn。