研究垄断行业中的制度性壁垒及其意义

第一章　导　言

一、研究的背景、范围与意义

（一）研究背景

在过去相当长的一段时间里，各国政府深刻认识到市场失灵的危害性，从而出现了政府的经济性规制，在一定程度上解决了市场失灵的问题。然而，由于政府部门面临的不完全信息和有限理性，也会出现规制失灵。同时，随着技术经济条件的变化，许多原来被认为是自然垄断的产业在很大程度上失去自然垄断的特性，有一部分业务成为非垄断性业务，政府进行经济性规制的理论依据逐渐消失；此外，经济全球化的发展导致市场容量扩大，产业间替代竞争加剧，也引发了政府放松规制的要求，由此掀起了全球性的自然垄断行业民营化改革的浪潮。发达国家一些垄断行业民营化改革的成功案例告诉我们，垄断行业引入竞争增强了市场活力，改善了服务质量，提高了生产效率，普遍降低了垄断价格，在较大程度上解决了规制所引发的弊端。垄断行业民营化，成为垄断行业规制改革的一种趋势和必然选择。

改革开放以来，我国民营经济经过30余年的发展，规模不断扩大，已经成为推动中国经济发展的一支不可忽视的力量。据国家工商总局统计，截至2008 年12月底，全国私营企业达657．2万户，占企业总户数的67．7%，其注册资金达11．7万亿元。民营经济已经渗透到社会生产的绝大部分行业，对促进我国产业结构的优化调整和整个国民经济的协调发展发挥着重要的作用。从2001年到2006年，国家先后下发了多份指导民营经济发展的文件通知，也出台了许多相关政策，国内垄断行业也逐渐向本土的非公有制经济开放。随着2007年《反垄断法》的出台，国家将进一步限制和规范垄断行业和其经营者的行为，对其不合理、不公正的市场行为做出规制，更为民营经济向垄断行业进军提供了法律保证，引导民营经济进入垄断行业的外部环境日益成熟。现阶段，鼓励民营经济进入垄断行业，实行投资主体多元化，对提高垄断行业运行效率，降低产品价格水平和运营成本，提高服务水平具有重要意义，也是我国经济发展的必然选择。

以上背景为本书提供了讨论我国民营经济进入垄断行业有关理论和实践问题的必要性。但我们也注意到，政策上支持民营经济进入垄断行业并不能解决进入的所有问题。从国内实践来看，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）发布已经五年多，宏观上虽然破除了民营企业进入垄断行业的政策障碍，但部门、地方法律法规及对民营经济进入垄断行业的社会价值认同等制度性进入壁垒依然存在。2010年5月，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”），以进一步鼓励和引导民间投资健康发展，其中重点指出必须进一步解决民间投资准入难的问题，深化传统垄断行业和领域改革开放，规范设置投资准入门槛，明确界定政府投资范围，调整国有经济布局和结构，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，为民间资本营造更广阔的市场空间。因此，从理论角度深入研究我国民营经济进入垄断行业的壁垒问题，特别是深层次的制度性壁垒问题，进而在产业实践层面形成具有针对性和操作性的对策、建议，是现阶段切实支持民营经济进入垄断行业的现实性问题。

（二）研究范围

1．网络型垄断行业

垄断行业涉及众多部门，本书主要研究具有网络型经济特征的垄断行业。

网络型垄断行业是指该行业在产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节具有很强的垂直关系，生产厂商必须借助传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助传输网络才能使用厂商生产的产品或服务。具体包括电力、电信、民航、铁路以及城市供水、燃气等公用事业。这些行业投资额度大、回收期长、沉没成本高且规模效益明显，导致行业形成很高的进入和退出壁垒，通常表现为独占垄断、区域垄断或寡头垄断的特征。

本书主要以民航、铁路、电力、水务等网络型垄断行业为主要研究对象。

2．民营经济

“民营化”和“私有化”在英文中的表达都是“Privatization”。目前，国内理论界对“民营经济”这一概念的理解存在诸多差异，研究范围、角度也不尽相同。总体上看，对民营经济的内涵和外延的界定，按范围由广到狭主要分为三个层次。

第一个层次的界定范围最广，将民营经济界定为非国营经济。持此类观点的学者认为民营经济不是一个所有制概念，而是一个以经营主体不同而划分的概念。民营经济的关键在于“营”，经营主体为“民”，无论所有制如何，都应该属于民营经济。

第二个层次将所有制概念纳入了民营经济的界定。持此观点的学者认为民营经济应该从所有制和经营方式两方面界定，民营经济是非国有非国营经济。有学者将民营经济定义为“除国有国营以外的所有的所有制形式和经营方式的总称”。

第三个层次即狭义的民营经济是将民营经济界定为私营经济，实质上就是指私有制经济，包括个体、私营以及私人合作和私人股份为主的公司等。

作者认为，民营经济的概念随着时代的变化而不断发生动态的改变，不同时期民营经济的主体是不同的。我国民营经济的主体从初期的个体经济，发展到现在的以私营经济为主，将来随着民营企业自身实力的完善和开放程度的扩大，民营经济的主体可能变成民间资本控股的大型跨国集团和混合制经济。因此，本书认为，民营经济是“除外商独资和外商控股外的非国有经济”^[1]，民营经济进入垄断行业是“除外商独资和外商控股外的非国有经济进入垄断行业”。在这个意义上，国有垄断企业多元产权重组上市也属于民营化。

3．进入壁垒

狭义的进入壁垒是指民营企业拿到运营许可之前所面临的壁垒。但应该看到，在转型经济过程中，由于政府管制和在位国有企业的市场势力，决定了一纸运营许可不代表进入壁垒就已经终结，因此本书阐述的进入行为是广义的。

以航空运输业为例，狭义的进入壁垒是航空运输企业拿到运营许可之前面临的各种障碍。但我们注意到，民航总局发放运营许可的条件很低^[2]。多数民营航空仍后继乏力。它们各施手段求存，或彼此兼并，或投靠国有航空公司，或遍寻境内外资本投资入股。强大的国有航空统治的现实决定了在拿到运营许可后民营企业仍面临不同程度的进入障碍。

本书重点从制度视角研究制度性进入壁垒，制度性进入壁垒在本书中简称为制度性壁垒或制度壁垒。

（三）研究意义

具体而言，本书的研究具有以下意义和价值：

（1）建立我国垄断行业进入壁垒的制度分析体系和制度研究框架，深化垄断行业的理论研究。

（2）深入研究民营经济进入我国垄断行业的制度性壁垒的形式和特点，有利于降低民营经济的进入障碍，减轻政府财政压力，提高垄断行业的建设速度和服务水平，提高垄断行业的效率。

（3）通过深入研究，借鉴国际经验，建立促进国内民营经济进入垄断行业的制度支持体系，合理地用好、用足民营经济，既促进本国民营经济的发展，又有利于我国垄断行业的经济安全。

（4）研究这一问题的更深层的意义，还在于它有助于我们按平等准入、公平待遇的国际规则和惯例办事，进一步深化垄断行业产权改革，推进国内外经济、公私经济融合共进，优化产业结构，完善市场经济体系，加快社会主义现代化进程，提高我国社会福利和国际竞争力。

二、国内外研究述评

（一）进入壁垒的研究

进入壁垒是西方产业组织理论中研究市场结构的一个重要组成部分，主要反映生产相同或相似产品的产业内已有企业与潜在进入企业间的关系，它的存在与高低直接影响着产业的市场结构、竞争程度以及市场绩效。任何可能降低企业进入的可能性、进入的范围、进入的速度的因素都属于进入壁垒的范围。对于进入壁垒，不同学者从本学派的基本理论出发进行了相关研究。

哈佛学派的Bain（1956）系统地对进入壁垒进行了全面的分析，并且第一次对进入壁垒进行了恰当的定义，即某一产业中的在位者相对于潜在进入者所具有的优势，这些优势反映在在位者能够把价格提高到竞争性价格水平之上，而又不会招致新厂商的进入。在Bain看来，进入壁垒就是使潜在进入者与在位者相比处于不利竞争地位的因素，他将这些因素主要归结为三类：①在位厂商的绝对成本优势；②产品差异；③规模经济。显然，Bain对进入壁垒的分析主要是从经济角度而非制度性特征进行的。

与Bain相比，Stigler（1968）所研究的进入壁垒的内部结构主要基于政府对产业的管制，他认为“进入壁垒是一种生产成本（在某些或某个产出水平上），这种成本是打算进入这一产业的新厂商必须承担而已在该产业内的厂商无须承担的”。依此定义，规模经济、必要资本量和产品差异等在Bain看来是进入壁垒的因素都不形成进入壁垒，主要是政府管制形成的壁垒。从制度的角度观察，Stigler所强调的管制壁垒主要是外在制度层面的，没有涉及习惯、习俗、文化等内在制度构成的壁垒影响。Demsetz（1982）和其他一些经济学者进一步探讨了信息成本、专利保护、权利等因素，并把它们列为进入壁垒的内部结构。他们对进入壁垒的研究也同样沿袭于外在制度的层面，只不过在机理方面有了更加深刻的结论。

在前人研究的基础上，Broadman（2000）把进入壁垒的内部结构分成两部分：一部分是经济性进入壁垒，另一部分是制度性进入壁垒。如果按照Broadman的分类，Bain讨论的产业的规模经济、在位者的绝对成本优势和产品差异化三个因素属于经济性进入壁垒，Stigler、Demsetz讨论的是制度性进入壁垒。此外，还有一种进入壁垒是策略性进入壁垒，是由于在位者行为变化而引致的进入壁垒，一般是在位企业故意操纵的、有意针对潜在进入企业的行为所产生的事前不对称优势。该理论把市场结构视为一种内生变量，并以此为出发点，分析现有厂商为了减少未来的竞争而如何通过影响市场结构和设置人为的进入壁垒以阻止潜在进入者的进入。策略性进入壁垒作为在位企业的行为，其表现主要有三种：单独承诺、共同提高成本、可信的和不可信的威胁。随着博弈论在产业组织理论中的运用和寡头间相互作用研究的深入，策略性进入壁垒逐步成为产业组织研究的焦点。

从以上对进入壁垒的研究可以看出，经济性特征、制度性特征和策略性特征是三个主要的研究方向。其中经济性特征研究相对成熟，策略性特征的研究由于博弈论的引入也取得了很大进展。比较而言，制度性特征的研究还在发展中，大部分的研究还停留在外在制度层面，对内在制度的研究缺乏。同时，因为缺乏制度间关系的具体框架，进入壁垒的外在制度与内在制度之间联系所形成的结构性壁垒更是被忽略的。

（二）民营经济进入垄断行业的制度性壁垒研究

针对民营经济进入垄断行业存在的特殊壁垒问题，国外学者以自然垄断特征弱化和传统规制造成的严重效率损失及财政困难为背景，进行了一系列卓有成效的探索：拉丰和泰勒尔（2002）引入最优规制理论系统地研究了进入者不同强度的激励机制设计问题，但忽略了制度因素的作用；韦登鲍姆（2002）分析了解除经济管制对促进更多种类的企业参与垄断行业竞争的意义，但主要是从外在制度的视角；纽伯里（2002）关注了制度禀赋、产权形式对提高垄断行业长期绩效和投资激励问题的重要的实践意义，并认为引入竞争是获得民营化全部收益的关键所在，但重点是针对欧美发达国家垄断行业体制改革的研究；哈奇姆等人（2004）对美国机场、港口、公路以及铁路等各种交通运输业民营化改革进行了实证研究，分析了美国各交通运输业如何调整相关制度安排以促进民营化改革，但主要是案例分析，对民营经济进入垄断行业的制度问题仍有待进行系统、深入的理论分析。

国内学者在对内和对外开放背景下，近年来对民营经济进入垄断行业的制度壁垒进行了一系列探索。刘戒骄（2005）从网络视角分析了垄断产业的改革，认为应该放宽市场准入，通过消除阻碍企业进入垄断产业的各种障碍，改变现有改革偏重重组、忽视新厂商进入的局面，其侧重的是我国民营经济进入垄断行业的行政性和经济性障碍的分析。王俊豪（2005）、王砚峰和李彦松（2005）等人结合垄断行业的特性，分析了我国市场化改革中民营经济进入垄断行业存在的利益矛盾，提出必须建立有利于民营经济进入垄断行业的制度，必须强化公平竞争，但主要是从较宏观的体制和政策层面进行探讨，就支持民营经济进入垄断行业的具体的制度结构安排和制度激励机制缺乏系统的分析。杨永忠（2006）认为我国非公经济进入垄断行业的障碍，一方面表现在外在制度上，如非公经济进入垄断行业在法规、政策等配套体系上存在的缺陷；另一方面表现在内在制度上，如对非公经济进入垄断行业的社会价值认同程度、企业公平竞争观念欠缺等，但对外在和内在制度障碍的特征有待深入分析。

综合国内外的文献资料看，虽然涉及民营经济进入垄断行业的壁垒研究较多，但缺乏从制度的角度系统地研究。对制度性壁垒的论述也大多是从法律法规、政策等外在制度入手，微观的内在制度层面分析较少。更进一步，在存在制度性壁垒的情况下，民营经济如何进入垄断行业则更缺乏理论和实证分析。

（三）民营经济进入铁路运输业的制度性壁垒研究

学术界对铁路进入的制度性壁垒进行了多方面的探索，最早是从规制理论在铁路产业的运用入手，主要对铁路产业的价格规制和进入规制进行了研究。随着放松规制的实施，研究的视角开始转向铁路私有化改革模式的探讨，注重引入竞争的制度安排。Gathon和Pestieau（1995）的跨部门研究表明，放松规制会促进民营资本的引入，并给管理者更多的自主权和更大的竞争压力，因此放松规制可以增加铁路企业的效率。Cantos等人（1999，2001）的研究分析了铁路路网分离、公司治理结构的改革、价格规制的力度和政府影响投资的程度这四个方面的改革对不同范畴的铁路效率影响，从中发现纵向分离对铁路效率产生的影响最大，在对20世纪50～90年代的欧洲铁路规制效率的实证分析后，指出要减轻铁路企业的资金负担，需要更加商业化的政策，引入竞争，并根据市场调整企业战略。Roderick（2003）认为英国铁路私有化改革中由于路网公司投资不足，政府安全监管不力，导致铁路安全水平下降。Yvrande－Billon等人（2005）则对英国铁路私有化改革中的制度约束和组织变动进行了考察。

在我国，电信、电力及民航相继实施了市场化改革，铁路产业的改革则远远落在后面。铁路产业作为我国经济体制下一步改革的热点问题，也是产业经济学领域最为活跃的研究课题之一，国内学者对铁路产业进入的制度性壁垒日益关注。

多数学者从铁路产业的基本特征入手进行分析论证。他们认为铁路除了具有自然垄断产业的一般属性外，还具有复杂的轮轨关系等特殊属性，规模经济和范围经济在铁路产业表现为密度经济和幅员经济，同时指出铁路已不再是传统的完全自然垄断行业，可以将其划分为自然垄断业务和非自然垄断业务，对非自然垄断业务民营经济可以以参股、合资、合作、项目融资，通过PPP、BOT等多种形式进入。然而，由于铁路的规模经济性、路网完整性等要求运输资源须集中统一调度指挥，这对民营经济进入铁路产业构成了障碍。因此，产权问题构成了民营经济进入铁路产业的一个重要障碍，应以产权关系的调整促进我国铁路体制的改革（谢从军，2004；荣朝和，2006；李津京和荣朝和，2006；等等）。文力（2004，2005）等国内学者还通过分析国外铁路产业体制改革的成败案例，从铁路产业重组与改革的组织结构、运营模式方面进行探讨，为我国民营经济进入铁路产业提供了借鉴。他认为铁路产业的制度创新从时间框架考察是一个非短时态的过程，从空间框架考察是一个复杂的系统集成，应循序渐进、分步实施。他建议铁路重组的路径应由“自上而下”改变为“自下而上”，即由行业主管部门主导转化为由铁路运输企业主导。

有学者从铁路管制方面进行分析，说明其存在的问题并提出促进民营经济进入的管制重构建议。肖兴志（2003）运用比较制度分析方法对铁路产业内生规制与外生规制模式进行了研究，指出目前我国铁路产业实行的是一种严格的内生规制模式，从而出现规制机构缺损、规制职能模糊、规制客体缺位等问题。他认为我国铁路产业规制创新的基本目标是由内生规制向外生规制过渡，但与一般的外生规制不同，还兼有部分内生规制的特点。李红昌（2005）通过构建管制契约的逻辑模型、几何模型和数理模型，研究了铁路管制的契约本质，认为契约治理是管制的内在本质，管制方式是契约治理的外在表现形式，在总结管制重构若干原则的基础上，提出了我国铁路管制的重构方向。杨永忠等（2006）认为铁路运输业引入竞争提高效率的同时也显著加剧了风险，应构建具有铁路运输业特征的风险管制体系。荣朝和（1996）、宋胜（2003）及李津京（2006）等人侧重从铁路法律法规方面进行研究，指出我国现行铁路法律级次低、体系不完整且相当一部分内容陈旧、与市场经济和“入世”后国际接轨的要求不适应，已不能满足我国铁路不断深化改革和发展的需要，应借鉴日本、美国等发达国家的相关经验，加快铁路法制建设的进程，从而为我国民营经济进入铁路产业提供法律保障。

以上研究都不同程度提到了民营经济进入铁路产业面临的制度性壁垒问题，但显然缺乏从制度视角系统、深入地探讨铁路产业的内在和外在制度壁垒对民营经济进入的影响。

（四）民营经济进入航空运输业的制度性壁垒研究

国外文献对航空运输业进入壁垒的研究主要集中在进入管制及进入管制的内部结构上，而进入管制也只是从产业组织的角度给予关注，并不是从制度性壁垒的角度进行分析。(www.xing528.com)

Rauf Gonenc和Giuseppe（2000）利用1996～1997年的数据，对OECD中的27个国家设计了21个总体指标，对102条航线和14个国际机场设计了102个指标，研究了放松管制、自由化和效率的关系。他们的研究表明，进入壁垒在不同的国家广泛存在。在大部分市场，航空服务都还是由旗舰航空公司提供，只有在很少情况下，新进入者才发挥显著作用。进入壁垒的内部结构中，管制结构的复杂性造成了进入壁垒内部结构的复杂性，一般的投资很难进入高度管制的航空业，除非政府对管制结构进行系统调整。此外，进入壁垒结构在国与国之间的差别很大，主要原因是国与国之间的管制制度差异很大。尽管进入壁垒的内部结构复杂，当行业自由化和市场结构趋向竞争时，即进入壁垒显著下降后，航空产出效率将会提高，航空运营成本将会下降。Rauf Gonenc和Giuseppe的研究覆盖了主要的发达国家，对于发展中国家了解发达国家的航空运输业具有巨大价值。在降低进入壁垒、放松管制的实践方面，做得最彻底的是美国。Severin Borenstein和Nancy L．Rose（2007）研究美国航空运输业的进入管制壁垒内部结构包含了价格、服务和竞争。他们认为，自1978年对进入管制内部结构进行调整、管制逐步放松后，航空效率的确提高了，也给消费者带来了福利。但是对航空公司而言，鉴于航空业本身的特点，平均收益下降决定了更多的风险。因此，难言判断调整进入管制壁垒内部结构和放松管制的综合效果。

国内学者对航空运输业的研究大多集中在效率评估和措施改善上，我们从中可以间接了解我国航空运输业进入管制的问题。曹建海（2002）用实证分析的方法系统研究了我国航空运输业的竞争和管制状况，间接指出我国航空运输业进入管制壁垒的结构，包括政府的航空管制、反垄断法和公平竞争法规不完善、公司治理机制缺陷等。他认为政府过度管制是最大的进入壁垒之一，造成我国航空运输业规模偏小、高退出壁垒的市场结构、刚性成本、低效率和低利润率等问题。鉴于我国航空运输业繁多的管制，胡临春（2005）总结了进入和退出管制、价格管制、航线经营权许可管制、投资管制、服务和质量管制、企业合并与分立管制、干部的任免管制和重大项目建设、设备材料采购的管制，总计八种管制。复杂的管制系统反映了航空运输业进入壁垒较高，因为复杂管制不可避免地给民营经济带来了多于国有航空公司的成本。包姝妹（2007）探讨了法律推动航空民营化的障碍。她研究指出，法律层面存在许多歧视民营经济的条款，增加了民营航空公司进入航空运输业的成本，造成了民营航空公司“进入难”和“经营难”的现象。她从宪法到“非公36条”，再到《国内投资民用航空业规定（试行）》，都做了详细分析，认为可以学习、借鉴中国台湾《公营事业移转民营条例》及其细则，如国有航空公司向民营经济出售股份，国有航空公司拍卖资产给民营经济，公私合营航空公司，政策推动民营经济直接创办航空公司等。

从以上研究可以看到，无论是国内还是国外，研究的关注点均较多地把航空运输业的进入壁垒集中于管制层面。但从新制度经济学的角度看，管制层面仅仅是外在制度的一部分，外在制度的其他部分和内在制度都可能是民营经济的进入壁垒。进入壁垒的内部结构应该包含更多的内容，不仅仅是外在制度层面的结构，还应包括内在制度层面的结构，以及制度之间的结构。

（五）民营经济进入电力行业的制度性壁垒研究

我国学者在对民营经济进入电力行业的制度性壁垒的研究中涉及外在制度与内在制度因素，他们普遍从政府、国有电力企业、融资渠道等角度来分析民营经济进入电力行业的制度壁垒。

从政府角度而言，田红云、陈继祥（2005）认为地方行政垄断严重阻碍了电力市场有效竞争的形成。地方政府所属的电力企业以及依附于电网公司的企业成了重点照顾对象，民营企业和外资控股的企业在竞争中处于劣势。孙华（2005）指出我国民营经济进入电力行业面临政策壁垒。政策壁垒体现在资格限制，目前的相应规定要求十年以上电力领域投资经验。郑振浩（2006）认为电力行业存在行政性进入壁垒，指出政府及其职能部门通过税收、审批许可、数量限制、最低资本金、经营范围和一系列的质量、环保、安全标准和认证制度等来实现排斥、阻碍或阻止潜在发电竞争者进入发电市场的目标。

从国有电力企业角度来分析的主要有林伯强、田红云、陈继祥等。林伯强（2005）认为国有企业的高度集中会“挤出”民营经济。由于电力投资特性的资本密集型，需要保证长期回报率，这使民营、外资电力企业很难快速作出投资决策。它们比国企需要考虑更多的问题，如电、煤价格上涨不同步，电力调度的公平性和透明度，特别是当电力供给出现过剩时，如何与国企进行公平竞争等。因此，在国内资金充足的情况下，私营经济很容易被国企“挤出”。田红云、陈继祥（2005）通过构建博弈模型证明了我国发电企业间有很强的合谋动机，使一些准备投资电厂的民间资本和海外资本三思而后行。

在融资渠道方面，部分学者认为民营经济的进入面临着资金壁垒。李小青（2005）指出融资不畅通是制约民营企业进入电力行业的主要障碍之一。商业银行对大型企业过多的信贷投资倾斜政策，对民营经济的“惜贷”和“谨贷”现象严重恶化了民营经济的融资环境。证券市场也主要面向国有大中型企业，民营企业难以通过直接融资来弥补资金缺口。孙华（2005）也提出民营经济进入电力行业所面临的资金壁垒，主要体现在民企很难从银行拿到长期投资。

上述学者主要是从静态角度分析民营经济进入电力行业的制度壁垒，而田志龙（2002）运用制度理论对中国电力行业的三阶段演变进行了分析。他指出，在电力行业改革的最初阶段，阻碍民营经济进入电力行业的主要障碍是人们的价值观，人们普遍难以接受私有产权。随着私有产权的价值观被人们接受后，民营经济进入电力行业的主要障碍与准则和规则相关。国家颁布的《公司法》、《电力法》、环境保护法规，以及地方政府出台的相应地方法规，这些都在很大程度上限制了民营经济进入电力行业。

田志龙的分析，使得对民营经济进入电力行业的研究更加深入。但对民营经济进入电力行业面临的制度性壁垒问题，仍然缺乏从制度的视角进行系统、深入的探讨。

（六）民营经济进入水务行业的制度性壁垒研究

关于水务行业制度性壁垒的研究，国外一些学者通过比较不同经济体制国家的政府规制来说明水务行业民营化改革中的规制问题，也有学者通过考察水务行业私有化改革后的利润回报来衡量民营化的成功与规制效率，还有学者通过实证研究某国的水务行业进而提出降低私有部门进入壁垒的建议。

近年来，国内学者对水务行业民营化中的制度性壁垒也有了较多关注，主要从民营化过程中政府规制和政府职能转变的角度进行探讨。傅涛（2007）收集了大量的案例，并对之进行逐一分析，其研究涵盖了水务政策和市场的众多方面，涉及管理体制、投融资、产权改革、价格体系、产业发展等领域，并且围绕这些研究领域都提出了相应的对策建议。中国华禹水务产业投资基金筹备组（2007）较全面地比较了国际上几个国家的水务改革情况，并进行了总结，但该报告侧重于水务产业投资和融资方面的管制研究，揭示了投融资管制方面存在的问题。周耀东（2005）在研究了中国公用事业规制改革研究的基础上，以我国水务行业为例，肯定了公私合作制在未来水务市场化进程中将发挥较大的作用。

通过对上述文献回顾，可以看出，目前对民营经济进入水务行业的制度壁垒的研究在不断地深化，这为本书在内在和外在制度的框架下，进一步系统研究民营经济进入水务行业的制度性壁垒提供了研究基础。

三、本书的基本框架

（一）研究思路

针对我国体制转轨过程中和社会主义市场经济条件下关于民营经济进入垄断行业从制度视角缺乏系统的理论研究的状况，本书拟以马克思历史唯物主义与唯物辩证法为指导，借鉴新制度经济学关于内在制度（internal institutions）与外在制度演化的分析框架（柯武刚、史漫飞，2001），把垄断行业作为社会的一个动态子系统，分析我国民营经济进入垄断行业存在的内在和外在的制度壁垒，系统探讨现阶段支持我国民营经济进入垄断行业的内在和外在制度的结构安排和优化设计。

本书共分六篇。其中，第一篇是总论，主要介绍本书的研究背景、文献综述、研究思路、研究方法。在此基础上，分析了我国民营经济进入垄断行业的主要制度模式，在认识制度作用的同时，也发现制度存在的障碍，从而引入制度壁垒问题。

第二篇分析了一般性制度壁垒。内在制度壁垒和外在制度壁垒是制度性壁垒中最单纯的两种壁垒，本篇结合我国铁路运输业，阐述铁路产业的制度变迁过程和其中存在的内在和外在制度性进入壁垒特征。在此基础上，根据有效竞争和可竞争性市场等理论，分析了铁路产业边缘性进入的形成、机理与效率。并以衢常铁路为例，说明衢常铁路边缘性进入模式的起源、制度安排，以及尚存在的制度性壁垒，为我国铁路行业的民营化进入提供了启示。

第三篇研究了结构性制度壁垒。结构性制度壁垒是制度性壁垒中最复杂的一种形式，本书定义并设计了结构性制度壁垒的判别模型。以航空运输业为例，分析了春秋航空进入我国航空运输业的结构性制度壁垒特征。在此基础上，进一步展开了民营航空公司结构性制度壁垒的一般性研究。

第四篇从主导性制度壁垒角度进行了分析。主导性制度壁垒是结构性壁垒中有关替代性壁垒的一种主要表现。本书提出了民营经济进入电力行业的主导性制度壁垒“三阶段”假说，以新中国成立后我国电力行业的发展为背景，研究了民营经济进入电力行业的主导性制度壁垒演变，并运用交易费用理论对不同阶段主导性制度壁垒的形成机理进行了分析。

第五篇研究了锁定性制度壁垒。一国封闭条件下的路径依赖容易导致锁定性制度壁垒。本篇基于开放视角，分析了锁定性制度壁垒的特征，研究了水务行业民营经济、外资经济双重进入的机理，并对我国水务行业双重进入的市场结构、行为、绩效和制度的演变进行了分析，揭示了双重进入的制度安排对避免锁定性制度壁垒和促进产业可持续发展的意义。

第六篇是制度优化与设计。既然存在制度壁垒，制度必然面临优化问题。本篇首先分析了民营经济进入垄断行业的制度主导模式优化，将模块化的思路引入制度的优化设计，提出制度模块化结构，并对不同制度主导模式下的制度优化设计提出相关建议。在此基础上，具体探讨了民营经济进入垄断行业的制度设计原则和不同垄断行业的制度重构。

（二）研究方法

以马克思历史唯物主义与唯物辩证法为指导，具体做好以下三方面的结合：

（1）理论分析与实证分析相结合。理论分析是在研究民营经济进入垄断行业的内在和外在制度需求基础上，得出具有普遍意义的认识，用于宏观把握全局；实证分析重点剖析我国民营经济进入垄断行业面临的内在和外在制度约束，把握特殊性。

（2）广泛搜集资料与深入实际调研相结合。广泛搜集国内外民营经济进入垄断行业的相关资料，同时也深入企业、政府、行业协会实地调研，将研究落到实处，使理论结合实际情况并具有指导性。

（3）系统分析与案例分析相结合。用系统分析方法对我国民营企业进入垄断行业遭遇制度壁垒的原因、特点、措施进行整体分析，同时用案例分析法剖析进入垄断行业的各类民营企业状况并进行深层次的分析研究。

（三）主要观点

（1）现阶段我国民营经济进入垄断行业存在三种制度主导模式。“制度主导”意味着在某一地区经济改革发展的某一阶段，某种制度对经济改革发展起导向和带动作用，代表制度总体结构的演变方向和趋势。民营经济进入垄断行业的制度主导模式，就是对民营化进程起导向和带动作用的制度模式。根据垄断行业民营化过程中的内外制度效用的相对大小和变化，可以将民营经济进入垄断行业的模式总结为三大类：外在制度主导型模式、内在制度主导型模式、内外制度共同主导型模式。当内在制度处于“幼稚”状态时，尚不具备主导民营经济的进入，这时外在制度的主导不可避免。例如，在垄断行业开放的早期，多数民营化案例属于外在制度主导的模式，具有强制权力的政府担当起我国垄断行业的民营化“启动器”。民营化进入一定阶段后，外在制度处于稳定状态，而社会对民营化的支持程度不断提高，企业也积累了丰富的“学习曲线”，各种中介组织发展迅速并发挥协助功能，内在制度的影响力凸显，开始呈现内在制度的主导特征。相比前两种制度主导模式，内外制度合作主导模式出现在内在制度不断积累并具备了诱致性的推动力，而外在制度在取得发展的同时也面临新的制度收益，这时，改革表现出内外制度共同主导的制度特点。

（2）边缘性进入是制度性壁垒下民营经济进入垄断行业的渐进式路径。研究认为，边缘性进入是指在国有经济为主体的市场中，作为非主体的民营经济为克服制度性进入壁垒而采取的差异化进入行为。垄断产业的基本属性、有效竞争理论和可竞争性市场理论，构成了垄断产业边缘性进入的理论基础。在边缘性进入条件下，民营企业的进入填补了在位者的剩余市场，增加了消费者福利，扩大了管制者的权力边界，易于获得在位者和管制者的容纳。随着民营经济相关法律、法规的出台、市场需求水平的变化、融资制度的创新、观念的转变和知识的积累等，我国垄断产业的制度需求与制度供给发生了变化，从而有利于促进垄断产业的边缘性进入，促进我国垄断行业改革实现渐进曲线式目标。对铁路运输业的分析说明，由于垄断行业传统的组织模式和运行惯例，使得垄断产业边缘性进入的效率有限。

（3）结构性制度壁垒是制度性壁垒中最复杂和最重要的壁垒。因为外在制度与内在制度存在着联系，外在制度进入壁垒与内在制度进入壁垒通常不是独立发生，它们会以“联合体”的形式发生作用，共同阻碍民营经济的进入。这种内在制度和外在制度间相互影响形成的制度性进入壁垒就是结构性制度壁垒。本书设计了结构性制度壁垒的分析框架，通过制度合力和制度弧弹性，建立了判别制度间关系的数学模型，从而得出结构性制度壁垒存在的三种类型：互补性进入壁垒、替代性进入壁垒和中性进入壁垒。研究进一步提出了测量和评价结构性制度壁垒的方法，认为结构性壁垒以互补为主，说明了进入壁垒间广泛存在着的相互作用关系，它们相互交织、相互促进，以网络的形式发生影响；以替代为主，说明具有主导特征的制度壁垒广泛存在，它们控制着其他进入壁垒，进而控制进入壁垒的整个系统。对于以互补性进入壁垒为主的情况，要找出交叉点最多的进入壁垒集合，即保持互补关系最多的进入壁垒，通过引发它们的制度变迁进而引发其他制度的连锁反应，由此达到降低进入壁垒的目的；对于以替代性进入壁垒为主的情况，则要厘清哪些是主导的进入壁垒，然后按照进入壁垒主导程度的排序实现政策相应资源投入的排序。研究发现，民营经济进入航空运输业的结构性壁垒以替代关系为主，互补关系的结构性壁垒次之，说明转型经济条件下制度壁垒的主导特征更加明显。研究提出，应重视进入壁垒间的替代与互补关系，通过制度组合和制度传导，以及正确的制度改革顺序以寻求降低民营经济进入垄断行业的结构性制度壁垒的路径。

（4）提出民营经济进入垄断行业的主导性制度壁垒依次经历中央政府主导、地方政府主导以及市场微观主体主导的三阶段假说。主导性制度壁垒是指在影响企业进入以及进入后参与市场公平竞争的诸多制度要素中起主导作用的制度壁垒。主导性制度壁垒具有明显的阶段性特征，基于制度的发展演变，主导性制度壁垒也处于不断地更新替代中。以电力行业为例，根据主导性制度壁垒的特征，将主导性制度壁垒分为外在制度主导壁垒和内在制度主导壁垒，其中外在制度主导壁垒又分为中央政府主导的制度壁垒和地方政府主导的制度壁垒，内在制度壁垒主要是微观主体主导的制度壁垒。在此基础上，提出民营经济进入电力行业的主导性制度壁垒演变的三阶段假说。本书构造了主导性制度壁垒识别体系，同时运用交易费用理论，从机会主义、有限理性以及资产专用型三个角度分析了各阶段交易费用产生的原因，对主导性制度壁垒的产生进行了理论阐释。

（5）对内对外开放条件下民营经济和外资经济的双重进入是降低锁定性制度壁垒的重要途径。锁定性制度壁垒系指一国或一地区内部由于路径依赖导致制度僵化而对他国或其他地区进入者所形成的制度性壁垒，包括功能锁定性制度壁垒、认知锁定性制度壁垒、政治锁定性制度壁垒三种形式。其中，功能锁定性制度壁垒是指长期而稳定的产业网络关系，逐渐在产业群体内部形成相对封闭、稳固的信息圈和联系规则，削弱企业到网络外部获取新信息的动机，限制了新进入者有效进入，在维护群体既有功能的同时，最终降低了群体创新、市场创新的可能性；认知锁定性制度壁垒是指企业、其他组织机构的高度空间集聚使得它们之间可以进行频繁的互动，并在此基础上形成一种关于本地经济、技术、生产活动等方面高度趋近、同质性的群体性思维，在一定的程度上将排斥其他组织信息，并降低创新幅度；政治锁定性制度壁垒是指本地区的政府及其他组织如果构成了一个强有力的“政治行政系统”，这种紧密的网络联系赋予了本地区特殊的生产使命与功能定位，将阻碍区域生产系统根据市场时机进行自我更新和业务转型。以水务行业为例的分析说明，功能锁定性制度壁垒、认知锁定性制度壁垒、政治锁定性制度壁垒在水务行业普遍存在。面对锁定性制度壁垒带来的产业发展风险，在开放条件下，鼓励外资经济和民营经济的双重进入，引入先进的国际惯例和管制理念，成为突破一国或一个地区封闭状态下形成的锁定性制度壁垒的有效形式。

（6）优化民营经济进入垄断行业的制度主导模式可以采取制度模块化的思路。借鉴模块化结构原理，本书提出民营化制度设计的模块化思路，以传统结构的模块化分解与集中来重组制度体系内部的组织结构，通过组织结构模块化，整个制度体系更具灵活性和创新性，进而提高制度的运行效率。研究提出，处理制度系统信息的“舵手”——由内外制度的协调机制承担，通过协调制度间的相互关系来协调民营化过程中的各方利益，减少摩擦，是整个制度系统的“润滑剂”。研究认为，在转型经济背景下，对我国不同地区，通过外在制度主导、内在制度主导或内外制度共同主导模式进一步推动民营经济进入垄断行业仍然具有现实意义，而制度模块化思路可以进一步优化这三种制度主导模式。具体而言，制度模块化的差别体现在内外制度协调机制的设计上，外在制度主导模式应实行以政府政策性协调为核心的制度协调机制，内在制度主导模式应实行以市场性协调为核心的制度协调机制，内外制度共同主导模式应实行以中介组织协调为核心的制度协调机制。通过制度协调机制、制度联系规则、内在制度、外在制度和系统信息的模块化整合，最终降低垄断行业的进入壁垒，实现民营经济的充分进入。

（四）制度设计基本建议

（1）内在制度和外在制度互补是支持民营经济进入垄断行业的必由路径。片面强调产业外在的管制法规、产业政策调整，或单纯突出产业内在的价值观、自我管理机制等建设，对民营经济进入垄断行业都难以形成全面、有效支持。因此，作为社会的一个动态子系统，垄断行业民营化和可持续运行需要建立在产业的内在制度和外在制度重构和共同激励的基础上。

（2）民营经济进入垄断行业的基础是内在制度，但在转轨过程中外在制度的强制性推动不可避免。内在制度引导着垄断行业体系中成员的多数行为，但由于垄断行业运行的复杂性，内在制度不能排除所有的机会主义，因此需要外在制度的约束。但有意识制定的、立法通过的外在制度一般应以演化的内在制度为基础。就转型时期我国逐步完善的市场经济而言，支持非公经济进入垄断行业的内在制度明显欠缺，因此，外在制度的强制性推动不可避免。但随着垄断行业市场化程度的提高，一些外在制度将逐步演化为内在制度，进而促进和强化产业的自我调节功能。

（3）提高外在制度的传导效率是推动民营经济进入垄断行业的重要保障。要最终促进垄断行业生产力的提高，必须通过制度横向和纵向间的有效传导。因此，必须重视从宏观的法律、法规、政策到微观的特许经营合同等外在制度体系的优化设计，识别和改善制度传导“瓶颈”，提高外在制度的传导效率。同时，尽快建立职能明确、区别于传统行政管理体制的垄断行业监管体系，是推动我国垄断行业民营化改革和提高垄断行业外在制度传导效率的重要保障，也是维护各方利益的必要保证。

（4）发挥民营经济在垄断行业中的作用必须引导内在制度的建立和完善。我国正处于从计划经济到市场经济的转轨和不断完善进程中，需要变革落后的内在制度，建立适应市场经济发展的内在制度体系，但是，如果单纯地通过内在制度自发演化完成，则必然会影响我国市场经济的发展进程。因此，政府、管制机构主体等可以通过一些措施引导、推动内在制度的发展。对我国而言，现阶段垄断行业的内在制度构建包括：民营经济进入垄断行业的社会价值认同；民营企业自律机制；民营企业与国有企业的竞合理念；行业协会功能的建设和完善；等等。

（5）建立风险控制制度是垄断行业内在和外在制度体系建设的重要内容。垄断行业提供的准公共产品要求社会必须提供持续、可靠、优质的产品供给。但在竞争的条件下，民营企业作为追求利润最大化的理性主体，存在着机会主义行为所带来投资不足、服务质量下降等产业运行风险，从而可能带来较大的社会损失。同时，双重进入下外资进入垄断行业在提高产业效率的同时也潜藏着经济安全的风险。因此，民营经济进入垄断行业的内在和外在制度构建必须纳入风险控制机制。

【注释】

[1]具体包括个体经济、私营经济和民间资本控股的混合制经济。这三种经济规模不同，同时存在于市场经济中。

[2]《国内投资民用航空业规定（试行）》要求只要注册资本达到8000万元人民币、拥有3架以上飞机，即可申请注册航空公司。此政策一出台，短短几个月，就有奥凯、鹰联、春秋等民营航空公司的飞机相继起飞。