江平：解读四中全会法治路线图

 十八届四中全会于10月23日闭幕，会议研究了全面推进依法治国重大问题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的六项任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施;深入推进依法行政，加快建设法治政府;保证公正司法，提高司法公信力;增强全民法治观念，推进法治社会建设;加强法治工作队伍建设;加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

实际上，早在十七年前，1997年党的十五大就正式提出了"依法治国"的重大战略任务，而此次则是第一次在中央全会上将"依法治国"作为主要讨论议题。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平指出："坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。"可见，在当前全面深化改革的背景下，推进"依法治国"的核心要义之一，就是"依宪治国"和"依宪执政"。为此，凤凰网评论频道邀请了10位国内知名法学家，从国家治理的层面，对"依法治国"进行解读、阐释及建议。

访谈嘉宾：江平 著名法学家，中国政法大学终身教授、原中国政法大学校长。

凤凰评论：在十八届四中全会之前，便着重强调“依宪治国”和“依宪执政”，你怎么看?

江平：我认为这里面应该有两个含义，第一，宪法是国家的根本大法，依法治国说到底也是依宪治国，宪法的最高权威应该得到体现;第二，要重塑人大权威。所有这些，都是制度建设的问题，如果真正在制度建设上认真来贯彻，真的是按依法治国的要求，就要做到“依宪治国”和“依宪执政”。如果法律规定都是可行可不行，那怎么来推行依法治国呢?

凤凰评论：“依宪治国”，宪法的最高权威应该如何得到体现?

江平：现在宪法存在一个最大的不足，就是缺乏违宪审查的制度，这也是我一再强调的一个问题。因为现在法院明确规定，审判判决书不能够直接引用宪法条文来判，而现在民众的权利受到破坏，有一部分是因为直接违反了宪法而受到破坏。比如说备受关注的拆迁房屋，随便一个地方政府，都有自己的地方法规，什么情况下应该拆除、应该赔多少钱。其实在讨论《物权法》的时候就涉及到这个问题了，民众因房子被拆迁要去告地方政府，地方政府说这个有规定啊，违反了必须被拆除。如果民众提出补偿的钱太少，地方政府会说这个有补偿标准啊，如果到法院去告，法院又不受理，因为这是一个抽象性的行政规定，对所有人都适用。

凤凰评论：那么建立违反宪法的审查制度，具体该如何操作?

江平：在这种情况下，民众的权利受到侵犯，是没有办法得到救济的，唯一能够实现保护自己权利的方法就是提起违宪诉讼，如果地方政府的行政规定侵犯了民众的权利，不管告哪一级的政府应该都可以。现在《行政诉讼法》正在修改，可以对政府抽象性的行政行为提起诉讼，但是并没有形成一个非常明显的违宪审查制度，现实中还得在具体案件提起诉讼的时候才允许你提起诉讼，这并不是解决违宪审查的根本性制度的改变。现在违宪审查制度还只是在全国人大的一个机构来进行技术性的审查，这些看起来是很不够的，所以认真建立起违宪审查制度是保证公民权利非常重要的措施。

凤凰评论：你所说的“重塑人大权威”，主要指什么?

江平：“维护宪法法律权威”，法律的至高权威和人大的至高权威是分不开的。但是，现在人大的权威还远远不够，人大通过的法律有很多到下面是不执行的。我是七届人大常委，法律委员会主任，过去在人大法律委员会工作时，对此感受很深。一般讨论法律的时候，往往要先听听国务院的意见是什么，国务院如果不赞成，那这个法律就麻烦了。虽说这个有合理的一面，法律通过当然要听执法机关的意见，但是回过头来，过于考虑也可以说权威性就不够了。

凤凰评论：“依法治国”的核心内容之一是依法行政，转变政府职能，现阶段该如何推进?

江平：依法行政应该是依法治国里面很核心的东西，现在政府的权限实在太大了。对于私权，“法无禁止即可为”;而对公权，则是“法无授权不可为”。公权和私权性质不同，这也是世界各国法律界都公认的规律。

从这个角度来说，公权力就应该有个明确的权力清单，也就是说只有列在这个清单上的政府才可以去做，否则没有法律根据。习近平也说，“法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。”各级政府都应该明确有哪些权力，应该做哪些。把权力关进笼子里面，就是这个含义。(www.xing528.com)

凤凰评论：你曾对十八大以来的法治改革、司法改革表示肯定，认为存在诸多亮点，那么，在当前全面深化改革的背景下，强调“依法治国”有何特别的意义?

江平：十八届四中全会，应该跟十八届三中全会联系起来来看，三中全会提出了改革开放的路线图、时间表，也提到了治国的能力、体系的现代化，事隔一年之后，召开四中全会，我认为这一次的会议是治国理念、治国方法现代化的具体表现。

凤凰评论：四中全会在召开之前，各方就报以了很高期待，你怎么看?

江平：不管怎么说，召开一次以法治为核心议题的中央全会，在共产党的历史上毕竟还是破天荒，所以我也对它寄于很大的希望。

依法治国是全方位的，包括立法、司法、行政权力的依法，还包括依法治社会，依法治市场，市场经济应该是法治经济。某种意义上可以这么说，如果拿人治来领导改革开放，那就是事倍功半，因为是用人治方法来管理的;如果用法治方法来领导改革，可以说事半功倍。这个应该说是领导理念、领导方法的一次革新的全会。

几千年来，中国的核心问题就是人治和法治，虽然总的来说这几千年是人治，但是在不同的王朝，不同的时期，体现的也不一样，在开明的王朝，法治成分就大大增加，在一些专制帝王的时期，法治就大大减少。

共产党的领导并没有直接解决是法治还是人治的问题，可以既存在走向人治的可能性，也存在走向法治的可能性。文化大革命时期就是典型的人治，改革开放以来则创造了法治的一个良好时期，尤其邓小平的改革。比如共产党应该在法律的范围内活动，比如取消了终身任职的制度，总的方向是走向法治。但是最近十多年，在人治和法治问题的处理上，我认为是一种倒退，比如“三个至上”明明和宪法不一样，但硬要来贯彻，明目张胆地破坏法律。

凤凰评论：你在对过去的十年法治进行反思的时候，似乎对法治理念和法治思想更为警醒，提出“中国的法治有危险存在”，着重是指哪些风险和倒退?

江平：从新一届领导班子上台以后，随着周永康的下台，我们在法治问题上，应该说是正在逐步破除周永康所带来的政法战线上的瘤毒，也可以说是指明了一个新的改革方向，和周永康提出的“司法改革”完全不同的司法改革，这个从三中全会的决议中可以看得很清楚，整个政法界，或法治领域正在出现一个新局面。

凤凰评论：作为长期关注法治问题的法学家，关于“依法治国”，你有什么具体的期待?

江平：我觉得能够期待的，就是在制度建设方面真正下功夫，依法治国的思想就是依制度来治国，这个制度就是法律制度，依法治国一个重要的思想就是任何做法都要于法有据——于法有据是依法治国的核心内容。

在中国财政预算体制方面，这个问题更为突出。一直以来，财政部长有很大的权力，说怎么花就怎么花。但世界各国财政预算都是要通过人大，钱是必须严格控制的，除了预留的一些机动经费之外，其他都没有权力来处置，所以现在必须把财政从“软约束”变成“强约束”，这在观念上要有很大改变。