三、深化农村土地制度的对策建议
虽然湖北省完善农村土地二轮延包工作在实践中取得了令人瞩目的成效，其改革方向是正确的，但是，现有的工作难以解决现行宏观政策和土地制度存在的内在矛盾和冲突。这些问题必须通过进一步深化农村土地制度的改革来解决。
从表面上看，现行的土地纠纷是由征地中不合理的补偿造成的。事实上，其根源在于现行征地制度本身的不合理性。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为，是合理的，也是必需的。而事实上，在很多情况下，现行政府征用的农业用地转为商业用地，实际上是一种市场行为，意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换，就必然涉及两两之间的平等谈判、自愿交易，其间根本不存在“征用”的含义，也不存在“补偿”问题，而只是交易行为。作为交易的一方，政府也无权单独决定交易的“价格”，并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。因此，必须修改现行的《中华人民共和国土地管理法》及相关制度规定，赋予集体土地与国有土地所有权的平等地位;在此基础上，赋予集体土地所有者直接进入土地市场的权利，从而也改变传统的要求农用地转成非农用地必须变成国有土地的做法。与此同时，赋予农民完整的土地财产权，让农民直接拥有土地的占有、经营、收益、处置的权利，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖。这不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为。更为重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能真正具备法律上的财产主体地位，为农村市场经济奠定产权基础。
(二)建立“农地的退出机制”，为农地规模经营奠定制度基础
随着城市化和工业化的发展，农村大量人口向城市和非农产业转移;另一方面，随着农村产业化和市场化的发展，一些有竞争性的产业及有能力的人员需要扩大经营规模，需要农村土地。但是，由于现行的土地均分及保障制度，离农的农民宁可闲置土地，也不愿放弃土地，而急需土地的人们又难以获得土地。为此，应建立农地的退出机制，鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民放弃土地，由愿意耕种的人员耕种。对于自愿放弃土地的农民政府可以给予一定的土地交易的税费减免甚至是奖励。对于一时无人购买的土地，政府或集体也应收购，作为土地的储备。这不但有利于非农转移，使农民“既离土又离乡”，推进城市化进程，而且有利于农地的规模化、人地矛盾的缓解、农民增收及农业的现代化。
(三)实行“农地稳定，公地调整”的政策，避免农地的均分和调整
在目前的承包制下，频繁平分土地的做法不仅隐性地刺激了农业人口的增长、加剧了人地矛盾，而且引发了农民之间的纠纷、损害了农民的权益。因此，应实行“农地稳定，公地调整”的政策，即农民承包地稳定，不得调整;土地调整仅限于机动地等公地。一方面进一步强化农民与土地之间的产权关系，明确农民土地使用权的物权性质，严格执行“增人不增地，减人不减地”的政策，切实保障农民土地经营权的长期稳定。在土地承包期内，农户对自己的承包地拥有完全的支配权，任何集体组织不能以任何名义进行调整，集体组织只有权监督农户是否依法利用土地。另一方面，对于因自然灾害等特殊原因造成土地丧失，需要进行一定的土地调整的人员，可以从集体预留的机动地、新开垦的土地及集体购置的土地中进行调剂。一旦没有了公地，则一律不得再调整土地。对于没有土地的人员，可以像城市居民一样，通过社会保障及失业救济等方式进行扶持，而不是对承包地的再调整或分割。由此，也必须破除土地是农民的保障的观念，而要建立城乡一体的社会保障体系，通过社会保障来保障失地农民的生存。
(四)建立农村地价的评估机制，为农地的流转和交易提供条件(www.xing528.com)
要保障国家、集体、企业以及农民进行正常的土地交易，必须建立农村地价的评估机制。首先，培养地价评估人才。评估地价需要专门的人才，他们必须掌握专门知识、熟知市场行情、具备实地调研能力等等。其次，建立农村地价评估机构。因为土地不同于一般的商品，其价格的定位比较复杂，必须建立专门的机构，一方面作为专业机构保证地价的合理性;另一方面作为中介机构保证土地交易的公平性。再次，建立健全农村土地市场地价评估委托机制。地价评估机构介入了农村土地市场的交易之中，连接了买方与卖方，也关系到双方的利益。通过建立和完善委托机制，避免委托者在交易中利益受损。最后，建立健全地价评估质量保证体系及相应的考核制度。各地价评估机构要接受相关部门的监督与考核，对地价评估机构的工作作出评估。
总之，土地问题是国家与农民、政府与农民关系的核心问题。土地承包经营权不仅是我国农民个人权益的基础，也是农村社会经济和政治制度的基础。当前首要的是进一步贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法规和政策，完成和完善农村土地二轮延包工作，从法律上明确农民的土地承包经营权并确保土地占有及权属关系的长期稳定。只有切实保障农民长期和稳定的土地承包权，进一步强化和明晰农民土地财产权，才能切实保障农民权益，为农村市场经济的健康发展以及农村社会政治稳定奠定制度基础。
【注释】
[1]报告执笔人:项继权、罗峰。
[2]在对湖北省调查的同时，我们对四川、山东、安徽、河南和内蒙等省区农地问题进行了专题调查。
[3]蔡昉、张车伟:《2000年:中国人口问题报告农村人口问题及其治理》，社会科学文献出版社2000年版，第71～72页。
[4]［美］R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集·译者的话》，上海人民出版社、上海三联书店2004年版。
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