湖北省土地延包的意义及限度：民权与民生实证调查

二、湖北省土地二轮延包的意义及其限度

土地是农民最基本的生产与生活资料，土地权益也是农民最基本的权益。农民的土地权益能否得到保障，关系到农民的生存与发展状况，关系到农村乃至整个社会的稳定，更关系到和谐社会的建设。为了从长远解决土地纠纷、保障农民的土地权益，以全面建设和谐的湖北，2004年12月1日湖北省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》(以下简称《意见》)，拉开了全省完善土地二轮延包、切实保障农民土地权益的序幕。依法完善土地二轮延包的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以法律法规和政策为原则，以维护土地承包当事人的合法权益为核心，以妥善调处土地纠纷为重点，从稳定承包关系入手，从有利于调动农民生产积极性、有利于农村农业经济结构调整、有利于农业规模经营出发，认真做好依法完善土地二轮延包工作，巩固农村税费改革成果，促进农业农村经济发展，保持农村社会稳定。依法完善土地二轮延包遵循三条工作原则:一是坚持依法依规按政策办事;二是坚持“大稳定、小调整”;三是坚持公开、公平、公正，民主协商。基本任务是:全面做好延长土地承包期30年不变的工作，妥善处理土地二轮延包遗留问题和土地承包纠纷，做到承包面积、“四至”、合同、权证“四到户”，明确承包双方的责权利;切实加强土地承包合同、承包经营权证和档案管理，规范承包土地流转、治理、征用行为，有效保障农民的土地承包经营权，进一步稳定农村土地承包关系;逐步建立健全各种形式的被征地农民的社会保障制度。

(一)土地二轮延包的现实意义

土地二轮延包受到广大农民的普遍欢迎，其意义是重大和深远的，主要体现在:

1.稳定了农村承包关系，确保了农民长期而稳定的土地承包权

免征农业税之后，不少地方农民从过去的“弃田抛荒”到“争田抢地”，这一方面反映中央和地方出台的一系列助农惠民的政策产生了实效;但是，另一方面，这本身也表明迄今为止农村的土地产权关系仍不明晰、不稳定，农民对于土地的权益关系仍存在“争议”。湖北省此次完善农村二轮延包工作则在一定程度上、在相当长的一段时期内避免了这一点。同时，明晰了农民具体的农地经营权，规范了农民与集体的承包关系，很大程度上防止了集体随意支配土地及侵害农民权益的行为。《意见》把“延长土地承包期30年不变的工作”作为基本任务之一。这意味着至少在近30年内、在法律框架内，农民对既有的承包地享有完全的占有权、使用权、收益权和处置权，其根本目标和实质内容是进一步落实、强化和稳定农民土地经营权和财产权。

2.规范了农村土地权属关系，保障了农民及土地流转各方的合法权益

长期以来，农村土地纠纷主要集中在政府与农民之间土地征用、农业大户规模经营用地、集体土地所有权的行使与收益以及农民之间土地调整等方面，实际上是政府与农民、集体与农民、企业与农民以及农民之间的土地矛盾。在现有的法律框架内，土地发包主体与农民的土地权益不明确。如果从人民公社“三级所有、队为基础”的产权延续来看，村民小组(原来的生产队)应是集体土地所有者。承包户是法人单位，所有者无法人地位，有法人地位的无所有权。《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国农村土地承包法》也有矛盾，后者倾向于承包方，村委会不是一级发包单位，但现实中却成了一个发包单位。湖北省在完善土地二轮延包过程中，一方面通过“确权确地”，进一步明确农地的具体地块、面积、承包年限、农户的基本权益;另一方面也鼓励依法流转，进一步规范了农民与政府、企业和集体以及农民之间的权利关系，有利于切实保障土地流转各方的合法权益。

3.切实解决了农村土地纠纷，有利于农村经济秩序及社会政治的稳定

农民土地承包经营权不仅是我国农民个人权益的基础，也是农村社会经济和政治制度的基础，同时也是农村社会政治稳定的基础。然而，尽管党和政府一再强调赋予并切实保障农民长期而稳定的土地经营权，但从实践来看，农民土地的承包关系并不稳定，农民的土地权益也受到多方的侵害，引起农民的不满甚至群体性事件，给农村经济发展和社会稳定带来不利影响。此次二轮延包以“确权确地”作为重要任务之一。其实质就是明确规定农民的土地承包权利到底有哪些，对哪些土地拥有承包经营权。这样农民在农地的占有与使用意义上有了更为明确的界线，一定程度上避免了模糊的农地集体所有权带来的“非排他性”，以及农地因被作为“共产”而导致的对土地资源分配与使用上的不经济。也就是说，“确权确地”使农地在产权意义上发生了较大的变革，农地在相当程度上物权化了。湖北省在完善二轮延包过程中，解决了大量的土地纠纷，也纠正了不少错误做法，不仅维护了农民的土地权益，也维护了农村经济秩序，为农村社会政治稳定奠定了基础。

(二)完善土地二轮延包中存在的问题

湖北省土地二轮延包工作总体上有利于农村土地承包关系规范化、契约化，有利于保护农民的土地承包权及农村社会的长治久安。然而，此项工作无力完全解决农村土地制度及实践中存在的一些难题:

1.政府征地与农民地权

政府征地及补偿是引起农村土地纠纷及国家与农民冲突的重要原因。湖北省土地二轮延包虽然强化了农民土地经营权和财产权，也力图消除征地中对农民的歧视和损害。但是，由于目前集体及农民土地不能直接进入土地市场平等交易，征地政策中政府与农民的不平等地位，农民的无组织性及谈判能力的缺乏，使农民在土地征用中常常处于劣势地位，难以有效地保障自身的权益。在此情况下，即使“确权确地”也会使“经营权证”、“承包合同”等变成一纸空文。(www.xing528.com)

根据我们的调查，在浠水县清泉镇，1993年原余堰乡政府征用该村水田开发精养鱼池106亩，由乡政府经营。后来由于该鱼池无蓄水能力，现在既不能种水稻，又不能养鱼，群众要求还田，但还田需要资金10万元，乡镇无法解决。浠水县兰溪镇三泉村因移民建镇、公路建设、街镇建设共占压耕地面积628亩，造成104个农户没有田地。另外，清泉镇的十月、环城、白果树三个城中村由于城市建设被大量占用耕地，导致十月村的耕地由原来的1000多亩减为现在的409亩，环城村没有耕地，白果树村只有85亩精养鱼池。此次二轮延包并未完全杜绝诸如此类的征地侵权行为。因此，进一步规范政府征地行为，进而保障农民的土地权益，仍然是土地二轮延包工作尚待解决的问题。

2.人地矛盾与土地调整

虽然中央强调土地的“增人不增地、减人不减地”以及“大稳定、小调整”，但是，不少地方基层干部及农民仍热衷于根据人口变化对土地进行调整，有的地方甚至出现对土地“一年一调整，三年大调整”。其原因在于人们仍然将土地作为农民的生存及社会保障，并将土地集体所有看成是土地公有或共有，而没有完全确立农民个人及农户的土地财产权的观念和制度，因而在“集体所有”及“社会保障”的名义下对农民承包地不断调整和均分。

根据我们的调查，浠水县散花镇马垄村8组胡良江家，1998年按7人承包9亩田地，后来4个女儿先后出嫁户口转出去了，儿子死亡，只剩下两个老人，干部做工作让其退田，但他们不肯。浠水清泉、兰溪、白莲三个镇，此次参加二轮延包的有4.08万户，14.27万人，其中多田户3805户，7001人，分别占总户数和总人口的9.3%、5.6%;缺田户4482户，8012人，分别占总户数和总人口的10.8%、5.6%。广大干部群众把“人地矛盾”作为一个严重的问题，很大程度上是由于这个问题看做是集体的事情，而不单单是农户本身的事情。再往上追溯，之所以不是“私事”而是“公事”，就是因为土地是大家的而不是某个人的。另外，在没有其他途径解决“人多地少”家庭的生活困难的情况下，被作为集体财产的土地还有可能承担社会保障功能而被再次平均分配。

3.确权确地与规模经营

鼓励农业规模经营，提高农业生产的集约水平，是克服目前农地分散化、零碎化的重要措施，也是推进农业产业化和市场化的重要途径。然而，在不少人看来，完善二轮延包过程中的“确权确地”，在一定程度上助长和稳定了农地的零碎化，使农业生产更加小型化，不利于农村的规模经营，有的地方业已形成的规模经营甚至被重新肢解或瓦解。由此也引起一些经营大户的不满。

此次完善土地二轮延包就是在1998年左右二轮承包的基础上，通过严格的程序进行“确权确地”。现今农户的平均耕地面积本来就很小，湖北省农调队调查的200个农户平均每户经营耕地面积不足7亩。只有26户超过10亩，占13%。土地面积最多的天门市干驿镇油榨村一农户也只有56.5亩。前两年出现过的部分种田大户在2005年二轮延包时面积调少。如监利县桥市镇邹谢村一农户2003年、2004年经营耕地面积45.3亩，2005年只有12亩。并且原先农户的承包地星罗棋布地分散于不同的地方，呈现出异常零碎化的特点。其成因则是按优等田、中等田、劣等田等不同的标准分别分配给农户，历次分配土地都是如此。此次二轮延包事实上把这种零星分布的农地通过法律形式固定下来了，即使是一个农户内部的合片经营似乎也很困难，阻碍了机械化及现代农业的推进。而这同时增加了种植大户通过租赁大规模经营土地的谈判成本，要在同一个地域租赁10亩土地可能要跟10户以上的农民谈判。湖北省农调队的调查也印证了这一点:村干部反映，当前土地政策还存在一些问题，有23人(占57.5%)反映土地过于分散，不便提高土地规模效益。由于各地在分配承包地时，都要将好中差的地搭配分配，致使每个农户的承包地分成很多块，每块地面积又很小。调查的200个农户中有131人(占31.4%)认为耕地面积太少且不集中。

4.农地权属与撤销村组

从法律上说，农民集体所有的土地为农民集体所有。但是，此处的集体是“村集体”还是“村民小组”并不十分明确。如果从历史的角度看，在“三级所有”的人民公社时期，农村土地是“队为基础”，土地应由后来的村民小组所有。但事实上，改革以来，农村土地演变为村集体支配和“所有”。不仅如此，税费改革中，不少地方合并了村民委员会，还撤销了村民小组，这种重大的土地产权主体的变化并没有引起人们的重视。

出于减轻农民负担和财政供养压力等方面的考虑，许多地方在农村税费改革中，对村、组进行了大规模的合并。例如，湖北省阳新县在税费改革前的2001年有村委会449个、村民小组3987个;到了2003年底，村委会减为312个、村民小组减为2544个，平均每村人口达2582个人，每组317人。又如湖北省南漳县在2002年合并村组中，村委会由原来的521个减为274个，几乎减少了一半;村民小组由3207个减为1446个。尤其是该县李庙镇，村民小组一下子由332个减为71个，基本上是4～5个村民小组合并为1个小组。不仅湖北省在农村税费改革中大规模撤并了村组，其他省份也同样进行了一定的村组合并。根据民政部的统计，我国农村村委会1999年底为80.1万个，以后逐年减少，到2004年底只有62.5万个。5年间村委会数减少了近1/4^[5]。如此大规模的合村并组势必在土地产权主体方面产生重大影响，而在此次二轮延包工作中这种变化却尚未引起足够的重视。

5.确权确地与村民自治

《中华人民共和国农村土地承包法》第三十五条规定，“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权”。然而，按照村民自治的原则，以及按照2004年通过的《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，村庄通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。如何处理村民自治与稳定农民土地承包经营权二者之间的关系，依然没有解决。

1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定:涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。其中包括“村民的承包经营方案”。2004年通过的《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定:“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”也就是说，在现有的法律框架内，通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。比如浠水县清泉镇夏凉村通过民主拟订方案的方式进行土地调整:“这次延包政策规定30年不变，对于延包期内自然增减的户和人，根据各小组历来的习惯，必须做到大稳定小调整，如果需要调整的小组写出申请报告，达到2/3以上的农户签字，报上级批准，方可执行。”我们对全国七个省份的调查显示，土地调整主要是通过村民会议决定。在湖北，村民会议和村民商议两项在所有选项中占到75.7%。可见，民主调整土地成为主要的方式选择。