中国农民权益实证调查:家庭承包制的局限与矛盾

一、家庭承包制的局限与矛盾

自农村实行包产到户以来，农民的生产积极性获得巨大的释放，农村生产力得到巨大发展。家庭承包责任制在保持农地公有的前提下，使农户获得了使用权，按劳分配成为主要的分配制度，从而把农民追求个人利益的诉求合法化。与人民公社时期的农地制度不同之处在于:农户代替小队、大队成为农地经营主体社会活动单位、权益主体;多劳多得、少劳少得的按劳分配取代平均主义大锅饭的分配制度。相同之处则是农地依然公有，但是农户相对于大队、小队、人民公社，其利益主体范围缩小，一定程度上可以避免大集团行动的困境，有效克服搭便车行为。但是，改革以来农村土地矛盾与纠纷从未间断过，并伴随着农村形势的变化与改革进程的推进呈现出不同的形式，归纳起来主要有四大类:

(一)征地:国家与农民争地

在现有的法律框架内，农村土地归集体所有。1986年通过的《中华人民共和国土地法》明文规定农村土地归农民集体所有，这赋予了政府通过集体征地的合法性。在法律上，村委会或村组行使所有者的权利，降低了政府征地的成本，包括谈判成本与补偿费用。另外，中国的城市化进程以及基础性建设需占用大量农地。农民相对于政府而言，无疑是弱势群体，在维护农地承包权利方面缺乏必要的组织保障与资源支持。在上述条件下，为政府征地提供了便利，这也在一定程度上为侵害农民权益埋下了伏笔。

从全国范围来看，有资料显示，从建国到1983年我国失去耕地近10亿亩，同期新垦耕地8.1亿亩，净减耕地1.9亿亩。在10亿亩土地中，相当数量是非农建设用地。据国土资源部统计，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。2004年底，全国开发区多达6015个，规划面积3.54万平方公里，相当于5300多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在230万亩左右。保守估计，建国以来，全国非农建设用地按保守估计在5亿亩左右。从我们对全国七个省份的调查显示，农民对土地征用制度相当不满，在他们看来，在土地征用中存在补偿少、由少数人确定、费用被贪等问题。

近年来，湖北各地由于征地引起的土地纠纷与矛盾接连不断。根据我们的调查，因政府征地引起的土地纠纷相当普遍。在浠水县清泉镇，1995年原麻桥乡政府在拔庐山村土地上征地69亩建麻桥中学，当时麻桥乡与麻桥中学签订了土地租赁协议。税改前乡政府已按合同分年度付了土地租赁款，但2002年税改后，麻桥中学没有向村交付土地租赁款，村民要求彻底解决补偿问题，但镇政府无能力解决这一补偿资金问题。大冶市茗山乡均畈村黄伯依组的群众反映，原洋湖人民公社1966年在未与黄伯依组签订征地补偿协议的情况下，无偿平调土地58.5亩作为公社林场建设用地。1993年茗山乡政府又将林场转让给私人经营。现在群众要求将原来调出去的土地归还。

政府征地引起的纠纷主要是政府利用强有力的行政权力，通过村集体组织征用农民的承包地。在此过程中，农户丧失了作为一级谈判代表的权利。一方面由于农户虽然具有法人地位，但没有土地所有权;另一方面，由于在集权型政治体制下，政府对农民具有绝对的优势地位。这既是我国农地制度本身存在的缺陷，为政府征地提供了有法可依的口实，同时也反映了政府与农民的权利界限不确定。

(二)规模经营:企业与农民争地

在我国土地资源严重稀缺的情况下，奢谈西方式的大规模农地经营是无济于事的，但是在现有状况下推行农地的适当规模经营是可取的。农地规模经营有利于土地合理规划利用和农业集约化经营，推行机械化，从而提高劳动生产率;有利于农业向专业化、现代化生产转变，从而提高农产品的商品率。然而在农地规模化经营过程中，由于农地产权的缺失，地方经济组织侵害农民权益的事件屡有发生。

农地规模化经营本是提高农业竞争力与农业生产力的重要措施，但是近些年一些地方把农民承包的土地强行征用，并转租给从事农业产业化的工商企业和专业大户，大批农户因此丧失土地经营主体地位而由自耕农变为无地的企业雇工，这些企业进入农业的生产领域后，片面追求经济效益，以大资本排挤小农户，严重影响了农民的就业和农村社会的稳定，而一旦这些企业经营失败，农民顿时无土无业。2002年发生的“蓝田风暴”事件，就是这种做法危害的集中体现。蓝田股份公司落户湖北省洪湖市后，通过当地政府强行征用农地333.3多平方米，随着公司的垮台7000多名农民无班可上、无田可耕，生产生活陷入极大困境，并由此引发许多矛盾和冲突。但一些地方似乎并没有从中汲取教训，一些地方像蓝田公司般的“圈地运动”仍在继续。广东、江苏、浙江等省的一些地方土地纠纷已取代农民负担问题，成为农村群体事件主要的导火索。此外，很多工商企业进入农业生产领域后，对土地往往采取掠夺性的利用方式，而不是从可持续利用以及保护当地农民的长远利益出发，这也间接地侵害了农民的土地权益。

根据我们的调查，规模经营占地也较为普遍。1998年浠水宾馆为了开展多种经营培植种养基地，在清泉镇望花村1、8、9、12四个组征用耕地143.9亩。按当时协议，浠水县宾馆租赁该村土地60年，应付承包租赁资金79万元，但浠水宾馆至今不仅资金没有完全到位，而且未办有关权证。在英山县，部分农户因暂时外出务工经商或离开土地转入其他经营领域。为避免土地撂荒，有些地方将土地经营权自主转包或租赁给他人，大多数农户采用的是“君子协定”式的口头协议，有的即使签订了书面协议，但是这些私下交易因为没有有关管理部门的“介入”，没有进行公证，不具备法律效力。这种“流动”留下了许多隐患，容易引发纠纷和矛盾。阳新县浮屠镇华道村位于省道两旁，交通极为便利。2002年，县、乡抓住该村的这一特点，集中联合开发公路边的450亩水田种植藜蒿，由村委会经手每亩每年付给原承包户补偿费240元。2004年补偿费增加到262.5元，当时原承包户都同意。再由村委会按每亩每年180元转包给本村的10户农民，期限为三年，2004年底合同期满。2005年免征农业税，农民实际上是零负担、有奖种田，土地重新成了农民的香饽饽，矛盾也随之浮现。一是农民要收回土地。华道村集中开发的450亩水田涉及6个组，72户，265人，其中11组全组耕地只有46亩，集中开发就占去40亩。按照政策，群众要回自己的承包地，合理合法。二是经营大户对土地进行了投入，并形成了规模，10个大户中最少的经营10亩，最多的经营65亩，最少的投入也在1～2万元。对这些经营大户，按照政策也要予以保护。

现有的农地规模经营很少是通过市场方式、自发流转而形成的，很大程度上是政府行为所致。部分地方政府有的为了建设形象工程，有的违规扶植种养大户，有的通过“暗箱操作”招标或拍卖等等，比如农业结构调整、连片开发、农业板块建设等，大都是通过政府牵头或干预促成了规模经营，不容否认其良好的初衷，但是规模经营收益主体与成本的承受者却分离了，普通的农户很大程度上成为规模经营风险的承担者。地方政府的利益、压力性政治体制与农民脆弱的承包经营权共同催生了规模经营及其带来的矛盾。(www.xing528.com)

(三)土地支配权:集体与农民争地

在当前的法律框架下，农地权属不明。一方面，农地所有权主体不明。2004年8月28日通过的《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”虽然明确规定农地归集体所有，但是集体产权本身的模糊性及管理上的失范导致了在农地所有权主体上的分歧。一方面，此处的集体是村委会还是村民小组不明确;另一方面集体所有意味着集体有收益权，然而免税之后村集体不得向农民收取农业税和管理费，事实上丧失了受益权。我们的调查显示，集体与农户之间经常出现土地权益问题的争议。集体公用事业占用农户承包地的问题也比较突出。有的村集体组织私自出租田地。枝江市宝月寺村村委会于2003年11月13日与张家喜签订了《宝月寺林场外垸承包合同》，将500亩土地经营权发包给张家喜，一次性承包费200000元。2003年12月30日签订补充协议，将承包面积调整为292亩，承包期为10年，即从2003年12月30日到2013年12月29日，合计承包费116800元，一次性交清。但是与此相关的124户承包人无一户自愿接受此合同。也有的村集体组织滥用土地支配权，突出地表现在当前村委会或村小组事实上享有了土地支配权并借此对全村或全组土地进行调整。湖北大部分地区根据人口增减3～5年调整一次土地。还有一些集体公益事业及集体与农民之间约定不稳定导致的纠纷。修建乡村公路、普九建校时，占用农户的承包地。有的农户得到了补偿，但补偿金额很低，有的没有补偿。如大冶市修建的罗金公路(罗家桥街办—金山店镇)，只有部分农户得到了每亩200元的青苗补偿费。大冶市的东岳街办四棵树村，原普九建校占用了涉及2个组的8亩土地，原来村委会与被占地农户签订了协议，每年每亩按100元的标准补偿，另外免除部分税费，当时农户都没有意见。现在，负担轻、政策好，农户就反悔了，纷纷找村里要土地。蕲春县向桥乡自二轮承包以来，各类占用土地面积共计1261.8亩，其中精养鱼池占用147亩，村办企业占用184.3亩，建房占用122.2亩，药材基地占用545.8亩，其他占用262.2亩。全乡村办企业和集体场园占地877.4亩，涉及14个村。阳新县排市镇万家村、铁铺、河北村、梅园、日清等村1000多亩“任务田”的经营权归还原承包农户后，村组集体因搞“两田制”投入开发的债务，原来可以用任务田的收益来偿还，现在想随田转嫁给各承包户，而承包户按政策不愿承担。

(四)人口均分:农民之间争地

包产到户后土地归农民集体所有。虽然国家一再强调农村家庭承包经营制度长期稳定，并实行“增人不增地、减人不减地”和“大稳定、小调整”的政策，禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地。但是从调查来看，二轮延包以来绝大多数地方进行过土地调整。从调整土地的方式上来看，村庄之间平分土地的方式不尽相同，主要有三种:土地按全村所有人口均分;所有土地都按劳动力均分;人口劳动力各半。这是在农户层次上，土地权利的再分配。根据我们对7个省的调查显示，除内蒙古绝大部分按劳动力分配土地以外，其他各省主要以人口为标准分配土地，这显示了土地分配的平均主义性质。

土地分配方式

从土地调整的频率来看，根据国务院发展研究中心对78个村子的调查，浙江的样本村由于非农收入的份额较高，他们土地再调整的频率也最低，46.7%的村子没有进行过土地的再调整，30%的村只调整了一次;与浙江和吉林相比，在另外两个地区，江西和河南的非农收入来源还很低，其土地调整的频率也较高。包产到户以来，江西有36.4%的村调整过一次，45.4%的村调整过三次;在河南，30%的样本村调整过一次，70%的村调整过两次。同时，村庄的资源禀赋程度也对土地调整的频率产生影响。具体表现为，同样为农区的吉林，由于他们拥有较高的人地比例，农户要求调整土地的意愿也相对较低，30.8%的样本村没有调过地，69.2%的村只调整过一次。频繁调整土地一方面表明了农地承包权的易变性，另一方面也为新增人口获得土地创造了制度性的条件。这些都为农民之间的土地纠纷埋下了隐患。

新增加人口的家庭又会以“土地是集体的”为名，再要求调整土地，依此反复，直至土地减少到无法再分。这种调整土地的做法是与村庄的结构条件紧密相关的。“由于改革以后村庄结构条件(包括自然禀赋和收入来源的结构)的变化，农民对土地成员权的需求的密度也会发生相应的变化。一方面，在一个村子里，随着人口的增长，人地之间的比例会越来越恶化，土地的稀缺程度因此也越来越高。在一个村子的经济结构变化不大，土地的经济重要性仍很大的前提下，一个村子的人地比例关系越高，村子里要求依成员权进行土地再调整的呼声也越高，因此，其土地再调整的频率也越高;相反，如果一个村子的人地比例相对较低，由于土地再调整也存在很高的交易费用，这类村子的土地再调整频率也相对较低。另一方面，经济结构的变化也会对土地调整的频率产生重大影响。这是因为，经济结构的变化，会使农民受益来源的结构发生变化，从而带来农地收益的重要性也发生相应的变化。”^[3]我们的调查也显示，大部分农民接受并主张调整土地，如下表所示:

是否应该调整土地

在人民公社集体经营制度下，农户新增人口能够扩大家庭的工分和口粮收入，而每个新增人口所可能减少的土地边际收入是由集体即全社区成员共同分担的。而80年代初包干到户的土地制度改革，也没有改变土地集体所有结构，它只是将经营权私有化，但是这种私营权也是不完全的，以阶段性的均分土地承包权为主要特点。“在共有产权下，由于共同体内的每一成员都有权平均分享共同体所具有的权利，如果对他使用共有权利的监察和谈判成本不为零，他在最大化地追求个人价值时，由此产生的成本就有可能有部分让共同体内的其他成员来承担。且一个共有权利的所有者也无法排斥其他人来分享他努力的果实，所有成员要达成一个最优行动的谈判成本也可能非常之高，因而，共有产权导致了很大的外部性。”^[4]

频繁平分土地一方面造成了农民之间直接的争地冲突，强化了农民的平均主义观念;另一方面随着人口的增长使得人均耕地面积越来越少，人地矛盾在动态发展中恶化，最终将导致农地资源的匮乏与农民土地权益的损害。切实保护土地资源，才能真正保障农民的长远利益。而保护土地资源的最好方式，不是频繁均分土地满足农民对土地一时的需求，而是通过确定农民对土地的财产所有权，使之像爱护自己的眼睛一样爱护自己的土地，避免因土地公有导致的对土地无节制的浪费或争占。