中国农民自治与基层民主的制度创新

三、村民自治与基层民主面临制度创新

从1987年算起，村民自治制度在我国农村的实施已有20年。20年来，有的人对村民自治的实践兴高采烈，他们在此看到了中国民主的希望;有的则嗤之以鼻，认为此举无足轻重，甚至斥之为一种“民主的怪胎”;还有的人则对村民自治的成效痛心疾首，现实似乎与他们的理想渐行渐远，20年了，乡村“人依旧，物依然，民主自治梦难圆!”

的确，村民自治及农村基层民主的实践远不是十分完美的，与法律的要求和人们的期望仍有相当大的距离。各地村民自治的发展不平衡，实践成效迥异;真正严格依法实行民主直选，全面落实村务公开以及民主决策、民主管理及民主监督的村数量依然有限;一些地方选举流于形式，压制、阻挠村民自由民主选举的事件屡屡发生，各种违法行为屡禁不止;不少村村务公开不彻底，民主监督不落实，村务依然是少数干部说了算，少数人的专权与腐败长期得不到有效的制止和纠正，甚至演化成严重的干群冲突和群体性事件;有的地方村民自治甚至村民委员会组织本身也名存实亡。也正因如此，一些人对村民自治的实践及前景表现出深深的怀疑、忧虑、悲观甚至否定。

20年对于一个人来说可能是漫长的，但相对于中国几千年的历史则只是弹指一挥间。人们常说，民主是一个过程。这并不仅仅是指民主政治的运作是一个过程，也表明民主制度本身的形成和发展也是一个历史的过程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且有着长期的封建专制影响的国家，民主建设不可能一蹴而就，期望在短短的20多年时间就使人口达9亿的农村完成民主建设的目标本身就是不现实的。更重要的是，在任何国家，民主制度都不是也不可能是完美的，理想的民主只能是存在于理想之中;民主是个好东西，但民主不是万能的，它不能解决一切社会政治和经济问题和矛盾，更不要期望村民自治和基层民主会立马带来农业增产、农民增收和农村的富裕;民主也决不意味杜绝非民主行为的出现，事实上，抑制、防止和消除这些非民主行为恰恰是实行民主的理由和根据。对于村民自治及基层民主的发展、成效及其意义应放在历史的长河中来评判，“风物长宜放眼量!”

(一)村民自治的历史成就与影响

回首过去，中国村民自治的发展至少在如下几个方面有重大的进展:

第一，村民自治组织的合法化。70年代末80年代初，随着农村家庭联产承包责任制的迅速推行，乡村原有人民公社体制也迅速解体。如何重建农村基层管理体制，“重新将农民组织起来”，成为当时亟待解决的重大问题。在制度的选择之中，由广西罗城、宜山等地自发组建的“村民委员会”组织作为一个替代形式迅速获得国家的认可，并作为一种新型的农村基层民主组织与管理制度在乡村得到推行。1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过了新的中华人民共和国宪法。宪法正式废除了人民公社，首次确认了村民委员会的法律地位。新宪法颁布后，中共中央在中发［1982］36号文件中，要求各地要“有计划地进行建立村民(乡民)委员会的试点。”1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国性政社分开，建立乡政府的工作陆续展开。1985年春，建乡工作全部完成，大陆5.6万多个人民公社、镇，改建为9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人民政府。同时按照宪法规定，取消了原有的生产大队和生产小队，建立了82万多个村民委员会。从而完成了乡村组织与管理制度在法律上和实践上的历史性转换。

第二，村民自治制度的法制化。村民委员会组织机构在乡村的建立并不等于村民自治制度的形成。虽然1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，但是，对村民委员会的组织及其运作方式等并没有详细的规范，不少地方的村民委员会不过是将原来的生产大队或生产队换个牌子。直到1987年11月，全国人大常委会通过《村民委员会组织法(试行)》，对村民委员会组织、功能及选举方式首次进行比较明确和全面的规定。在《村民委员会组织法》试行期间，全国有25个省级单位制订了本行政区域内的《村民委员会组织法实施办法》，10个省级单位制定了专门的《村民委员会选举办法》，使村民委员会的组织及村级民主选举制度日益具体和完善。1998年11月，九届全国人大第五次会议修订并通过了《村民委员会组织法》，使村民自治获得更全面的法律支持和保障。目前全国29个省(区、市)制定出台了村民委员会组织法实施办法，各省市和自治区也制订了《村民委员会选举办法》，7个省制定了专门的《村务公开工作条例》，以地方法规的形式对村务公开民主管理进行了规范。2004年中办发17号文件下发后，各省普遍制定了推行村务公开民主管理工作的具体政策文件，涉及村级组织工作规则，重大事项决策程序、财务规范化管理、村干部监督与评议、责任追究办法、村务公开民主管理督查考核等各方面内容。在市、县、乡级，地方党委政府根据当地实际情况，制定了更具操作性的规则。

第三，村民自治实践的普遍化。2000年以前，虽然宪法和村民委员会组织法对村民委员会的法律地位有明确的规定，全国各地农村在废除人民公社过程中也相继建立了村民委员会组织，但各地村民委员会的组建方式不同，其权力地位也相差甚远。特别是在1998年以前，有的认为村民委员会组织法仅仅是“试行”，村民自治制度“可以试行也可以不试行”，在实践中有部分省区的一些地方强调其乡村社会的特殊性并没有在体制上全面实施村民自治制度。如广东、云南、广西壮族自治区等部分乡村地区实行村公所或管理区制度，村民委员会具有明显的行政性和依附性。1998年《村民委员会组织法》正式颁布后，这些地区开始乡村基层组织体制的改革，依法重建村民委员会组织。1999年，广东全省开始理顺农村基层管理体制，撤销管理区办事处、通过民主选举设立村委会;广西、云南也开始改革村公所制度，重建村民委员会。至此，村民委员会制度在全国范围内得到全面推行，并逐步实现了村组织的统一和规范。全国约50%的村制定了村民自治章程或村规民约，建章立制实施民主管理。80%以上的村都建立了公开栏，村民可以通过公开栏、明白纸、广播、电视、电子触摸屏、会议、议政日等方式落实自己的知情权。村务公开和民主管理制度进一步规范化。

第四，确立村民代表会议制度。村民自治的直接构想是实行村级的直接民主。但是，由于一个村的人口常常较多，村民大会的召开及成本较大，一些地方在实践中便开始召开不同形式的村民代表会议以代行村民大会的部分职权。如广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村在1997年8月就成立过“菜园村村民代表议政会”，这是村的最高权力机构。湖北省1989年所通过的村民委员会组织法的实施办法可能是最早涉及村民代表会议的省级法规。1990年9月，民政部下发了《关于全国农村开展村民自治示范活动的通知》，第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表会议。到1997年，全国50%左右的村建立了村民代表会议制度，其中辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达50%以上。1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议所通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，确立了村民代表会议这一制度，并且指出村民代表会议是一种民主议事的制度。1998年11月4日全国人大所通过的《村民委员会组织法》对村民代表会议给予法律上的认可，并用法律条文固定下来。此后，不少省市和地方也开始制定村民代表会议方面的法规。目前全国约85%的村建立了村民代表会议制度，经村民推选产生的村民代表约有2000万左右。多数村民代表能够联系村民，参与决策，及时反映村民的诉求，保障了村民代表会议作用的发挥。各地普遍建立的村务公开监督小组和村民民主理财小组，在监督村务公开和加强财务民主管理方面也发挥了一定作用。全国约35%的村每年都召开村民会议，57%的村每年都能召开1次以上村民代表会议。村委会向村民会议和代表会议报告工作、建立村民监督小组和理财小组、民主评议干部和民主评定村干部报酬的双评、干部任期或离任审计、村民罢免干部等监督制度也得到一定程度的落实。

第五，村级民主日趋规范化。80年代初，各地对村民委员会的组建过程中就尝试进行了村委会的选举，但是，选举在制度和法律上不规范，直接的、公开的和竞争性的选举数量不多。随着村民委员会组织及村级选举的相关法规不断完善，经过十多年的实践，特别是1998年《村民委员会组织法》正式颁布之后，各地村民自治的组织方式及民主选举的方式和方法也不断规范。各地对村民委员会选举委员会的组成、选民的确认、选票的设计、候选人的提名、差额选举的标准、会场的布置及监票和计票等都作了相应的规范。村委会选举之初，“竞选”只是个别现象。绝大多数候选人一般不公布自己的治村方案，也不发表竞选演讲，村选举领导组织也不组织竞选活动。从1995年开始，竞选渐渐成为一种潮流。正式候选人，特别是两名村主任候选人一般都发表治村演说。一些地方在村级选举的实践中创造了不少新的更民主的选举方式，如候选人竞选演说(1988年，辽宁省铁岭市)、秘密划票(1995年四川省乐山市等地)、选民个人独立提名“海选”(1995年，吉林省梨树县)及四川达川的“公推公选”等等，这些选举的方式都强调选民对候选人直接提名，并组织候选人进行竞选演说，由选民现场提问、秘密投票，当场计票并确认当选人，使村民委员会选举的竞争性和民主性明显增强。

第六，村级民主向纵横两个方向不断推进。从横的方面看，在村民自治和民主选举的背景下，为了确保扩大村支部的民意基础，增强党的合法性及巩固党的领导地位，一些地方也开始探索改进党支部的组织方式，尤其是加强支部自身的民主性。1991年山西河曲尝试实行“两票制”选举村支部书记，即先由全体村民投票推选村支部书记人选，村支部再召开支部党员大会根据村民推选的人选选举确认村支部书记，以确保党支部书记既得到党员的支持，也得到村民的拥护，以增强党支部的民意基础和权威基础。不少村支部书记开始参加竞选，争当村委会主任，以获得更广泛的直接的民众支持。从纵的方面看，村民自治及民主选举的实施，对乡镇体制产生重大影响。一些乡村地区也开始探索加强和改进乡镇民主选举的方式和方法。1998年12月～1999年初，四川的步云乡、深圳大鹏镇和山西卓理镇等分别进行乡镇长直选的实践。步云乡由乡居民直接投票选举乡长，大鹏镇和卓理镇则分别采取“三票制”(村民、干部村民代表和镇人大代表分别投票)和“两票制”(干部村民代表和镇人大代表分别投票)选举镇长。乡镇长候选人都通过一定的方式进行选举宣传和竞选演说。虽然目前实行乡镇长直接选举的乡镇甚少，但是，这些乡镇长的直选表明，农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进，从一种社会自治民主向国家政治民主发展，1997年党的十七大报告还首次将基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度一并列为我国民主政治的四项基本制度之一。这显然是村级民主引发的又一富有历史意义的成果。

总的来看，经过近20年的实践，我国农村普遍完成了从人民公社制向村民自治制的制度性转换，村民自治制度也完成了基本的立法和普法工作。作为农民群众的自治组织，也是农村基层基本的组织与管理制度，村民委员会已经在全国农村普遍建立起来。尤其值得关注和肯定的是，村级民主选举、民主决策、民主管理的制度日益规范，村级民主选举开始从动员选举发展到农民的自动参与、从等额选举到差额选举、从组织安排到自由竞选，村级民主公开性、公正性和竞争性在不断增强，村级民主对农村基层党组织及基层政权组织的民主日益显示出积极的推动作用。

20多年来，村民自治制度已经从局部推广到全国，民主选举制度日趋完善，竞争性选举的范围不断扩大，且日益常规化和制度化，有的地方已进行了九届之多。虽然迄今真正实行自由民主直选村委会的村数量依然有限，但是，纵然全国只有百分之一的村实行了民主选举，也意味在短短的20多年中村民自治政策已经给近万个村、两三千万农民群众带来了直接民主的机会，无论从何种意义上说，这都是一件丰功伟绩!尤其是村民自治及民主选举的实施不仅已经给千百万农民不同程度的民主权力，也正在改变着农村社会政治环境及权力结构，并改造着农民及农村干部自身。村务公开已经上升为政务公开，民主直选从党外扩展到党内，从村庄扩展到乡镇，村民自治及民主选举作为一种新的政治元素及制度变量，已经催生和引发了一系列积极的社会政治变迁，对乡村及整个国家的政治民主化产生越来越大的积极影响。

因此，尽管村民自治仍不尽人意，但是，20年来的自治及民主实践的成效值得肯定，村民自治对于中国乡村以及整个国家的民主化的推动功不可没。

(二)村民自治的制度与法律缺陷

虽然20多年来村民自治制度在制度建设及实践运作上均取得了重大的成就，乡村民主的发展也取得了历史性的进步。但是，我们同时也会发现，此前的村民自治制度及其实践仍存在相当的局限。

从实践层面来看，村民自治的实践在全国发展很不平衡，有法不依及各种违法行为有禁不止。一是在民主选举中的违法和侵权事件时有发生。有的村民选举委员会成员和村委会成员候选人不是依法由村民直接推选和选举产生，而是由乡镇政府指定;有的村不按法定程序进行选举，不公开计票，不当场公布选举结果;有的村到届不按时改选，原班子不经选举就连任;有的乡镇政府不是依法让村民罢免村委会成员，而是直接用行政命令撤免等。二是在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向。有些地方以村民会议难召开为由，长期不开村民会议，法律规定须经村民会议决定的事项，未经授权就由村民代表会议作决定。村民代表在会前又没有同村民沟通，会上发表的只是个人意见。有些地方的村民代表会不但行使村务的代议权和决策权，而且还具有人事罢免权，自觉不自觉地用间接民主代替了直接民主，违背了村委会组织法的立法宗旨。三是在民主管理中存在不同程度的形式主义。村务公开是民主管理的一项重要内容，各地普遍建立了村务公开栏，但有的没有做到制度化、规范化，流于形式;有的村务公开内容不明确，公开的时间不固定;有的村务公开的内容不真实，搞半公开或假公开;有些村务管理紊乱的村，财务长期不向村民公开，对村民关心的问题避实就虚，如征地款的发放和使用、建筑工程项目的招投标、拆迁安置费、村干部补贴和奖金公开程度不彻底等。四是在民主监督工作中存在薄弱环节。村委会每年向村民会议报告工作和接受村民的评议，这是民主监督的法定形式。但有些地方只向村民会议报告工作，不对村委会成员进行评议;有的村委会既不向村民会议报告工作，又不对村委会成员进行评议，使村委会得不到有效的监督。有的地方实行村财乡管，会计统一在乡镇办公，村民的经费开支要经乡镇政府同意，使村民失去了管理和监督村财的权利。有的地方还把村委会成员享受村里误工补贴标准的决定权，集中到乡镇政府，削弱了村级民主监督的权利。据调查显示，全国还有40%的村全年没有召开过村民会议，13%的村全年没有召开过村民代表会议，30%的村民认为本村集体收入没有公开过，25%的村民称本村没有民主理财小组，27%的村民表示本村没有实行民主理财制度。基层民主制度缺失造成了严重的后果，比如基层干部腐败、干群关系不和甚至对立，有的还引发了群体性事件，影响了稳定。

从法律层面上看，村民自治的相关法律和制度不够完善。其中，在实践中反映强烈的问题有:

(1)选民资格的确认。随着改革和经济的发展，农村人口流动日益经常和普遍化。这给村民及选民资格的确认带来新的矛盾和问题，如部分村民在土地被征用及“农转非”之后是否在原村享有选举权?长期外出经商、打工和居住的人能否回村参加村委会的选举?外来打工人员能否及在什么条件下可能参加工作和居住地的村委会的选举?等等。从全国来看，对居住和生活在本村，但户口不在本村的村民，可否在本村进行选民登记问题各省规定不尽相同，对于长期外出并且未回村参加登记或选举的村民是否列入选民名单或计入选民人数的问题，各省也作出了不尽相同的规定。^[25]

(2)候选人的资格的限定。对于违反某些现行政策如计划生育政策等人员是否给予被选举权?候选人是否在选举法规定的范围之外另行附加年龄、性别、文化程度和工作能力等方面的限制?这些资格条件由谁及通过何种方式来确定?

(3)竞选的组织和方式。竞选是否有范围和方式及其手段的限制?能否成立竞选的组织及活动班子?竞选宣传和助选与非法串联、私拉选票及贿选的界限如何界定?非正规组织能否参与及在何种程度上能参与竞选，以及参与的方式和手段?

(4)贿选的界定。何为贿选?在何种程度上给钱、给物、请客吃饭以及其他感情联络是贿选行为?有的提出应将候选人对选民的许诺也视为一种不当行为，因为它虽然没有给钱物，但仍存在拉拢、诱导选民之嫌。

(5)罢免的操作方式及新旧村委会如何交接工作问题。这不仅包括罢免程序由谁动议和主持，如何处理被罢免者利用自身的权力干扰和阻挠罢免行为，也包括罢免的合法标准以及罢免后的确认和干部交接问题。现行的法规对此缺乏明确的规定，时常引起纠纷。

(6)关于村民委员会的届期问题。村委会组织法第十一条第二款规定“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”2004年3月14日通过的宪法修正案统一了各级人大的任期，将“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年”及“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”修改为“地方各级人民代表大会每届任期五年”。村委会的届期是否需要与宪法修改后的乡镇人大届期统一起来，改为五年?(www.xing528.com)

(7)关于村委会选举，候选人提名过半数自动当选和规范提名程序的问题。

(8)关于村民自治及选举的救济机制问题。在现行的村委会选举法律中，缺乏对村民选举权利救济和破坏选举的法律责任的规定。如我国规制村委会选举的唯一一部全国性法律——《村民委员会组织法》，对村委会选举中的司法保障竟然只字未提;现行的省级村委会选举法规中仅有青海省规定可通过诉讼手段对村民选举权利进行救济，但这一规定缺乏相关配套法律法规的规定，实践中无法真正实施。目前的村委会组织法只讲了应当如何进行选举，没有讲不遵循规则进行选举的惩罚制裁措施。我国刑法虽规定了破坏选举罪，但这一规定只是保护公民依照宪法规定所享有的选举各级人大代表及国家和地方领导人的权利。依罪刑法定原则，村民参加村委会选举的权利显然不在刑法的保护之列。这就意味着，在村委会选举中，若遇有人以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段破坏选举或者妨碍村民自由行使选举权，则我国的刑事法律将对其束手无策，无法对其定罪量刑。我国现行的三大诉讼法也都没有将村民选举权利纳入各自的调整范围，即使民事诉讼法规定的选民资格案件，也不包括村委会选举在内。如何进一步完善农民民主选举权利的保障和救济机制，依然是面临的现实问题。

(9)关于村民自治和乡村选举的组织与领导体制问题。

此外，在有些法律和政策规定上仍存在冲突。如福建延平区樟湖镇溪口村村委会主任廖良兴是福建第一个尝试使用电视竞选村民委员会主任的农民。他认为通过村有线电视竞选的做法符合《福建省村民委员会选举工作手册》中有关“正式候选人的自我宣传介绍可以采用村民小组会议的形式进行，也可以采取竞选栏、闭路电视、有线广播、走家串户等形式进行”的规定。但是，此举仍引起是否符合有关电信管理的争议。在他通过闭路电视系统播放自己政绩和打算的第二天，镇里就派人收缴了录像带，区广播电视局也以“擅自制作电视节目”为由对他罚款1万元。因为，根据《有线电视管理暂行办法》规定，禁止利用共用天线系统播放自制电视节目和录像片，对私自利用共用天线系统播放自制电视节目和录像片的，可处以警告、两万元以下的罚款，并可以同时没收播放设备。经有关法院的审议，仍是以廖良兴败诉告终。相关法规的不严密和不完善，不仅在实践中难以操作，还常常引起争端，制约着村民自治及乡村民主的发展。

为此，必须进一步加强立法建制工作，不断完善村务公开民主管理的法律制度。国家立法机关要抓紧修订《村民委员会组织法》，条件成熟时，着手制定《村民自治法》。地方立法机关要抓紧制定村委会组织法实施办法，有条件的地方要制定《村务公开民主管理条例》以及《乡镇政府指导村委会工作条例》。行政主管部门要根据实际需要，尽快出台推进和深化村务公开民主管理工作所需要的政策规章，与法律法规形成良好的互补。有关部门在制定涉农政策制度时，要把村务公开民主管理的内容纳入其中。

在村民自治制度的制定中，应进一步强化法律制度的前瞻性、实用性、针对性、可操作性，加大贯彻实施的保障力度。尤其是应重点明确以下制度安排:一是进一步明确党的机构、立法机关、行政部门、法院和检察院在推进村务公开民主管理方面的职责。明确国务院民政部门负责全国村务公开民主管理工作的指导和监督;人民法院、人民检察院要保障村民依法行使自治权利;地方各级人民政府民政部门负责本行政区域内有关工作的指导和监督;地方各级人民代表大会和地方各级人民政府在本行政区域内保障村民依法行使自治权利。对乡镇人民政府如何指导、支持和帮助村务公开民主管理工作、哪些属于不得干预的依法自治事项等予以规范。二是进一步完善民主决策制度。吸收地方的创新经验，规范村民代表会议的召集方式，强化村民代表会议的作用;完善民主决策的方式和内容，规范“一事一议”操作程序，对目前存在的“难召集、难决议、难执行”问题提出切实可行的解决方案。三是进一步完善深化民主管理、民主监督制度。对村民自治章程和村规民约的制定及其内容，民主理财制度，村务公开的内容、时限、形式和程序，村务监督小组的设立和职责，村干部的审计，民主评议村干部等制度予以完善。四是进一步强化村务公开民主管理的物质保障。明确各级人民政府对经济困难地区的村委会工作经费及其成员补贴负有责任;地方人民政府有责任帮助村民群众解决办理村公共事务和公益事业时遇到的困难;村协助人民政府开展工作时，人民政府有责任提供必要的经费保障和条件。五是进一步完善责任追究制度和权利救济制度。对于不按规定实行村务公开民主管理的组织或个人，要规定通过不同方式追究责任。要给予村民群众比较充分、有效的权利救济渠道，包括自治渠道、行政渠道、司法渠道，使村民的民主权利得到切实的保障。

(三)村民自治实践中的体制障碍

除上述法律的不完善及实践中的偏差之外，村民自治的运行也面临着诸多的体制障碍。有不少问题事实上是老问题，也有的是近年改革出现的新情况。择其要者包括:

一是党的领导“一元化”的压力。自村民自治实施以来，如何处理党支部和村委会“两委关系”一直是难题。在中国这样一个社会主义国家，共产党的领导已是一个不争的事实。然而，共产党如何领导则是一个有待解决的问题。在村社区中，由于基层党支部与村民委员会同时并存，作为“村级组织的领导核心”，党支部负有“领导本地区的工作”的责任，而村民委员会作为村民群众性自治组织，也拥有对社区公共事务和公益事业自我管理的权力。这意味着在同一个村社区中实际上同时存在两个社区公共事务管理的组织，即村民和干部们通常所说的“两套班子”“两块牌子”。尤其是实行村民自治和村级民主选举后，由于村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村支部及支部书记毕竟只是党支部内部若干党员选举产生的，村务管理上谁的权力和地位更有合法性?在村务大事的处理上谁说了算?如果说由村民选举产生的村委会对村务拥有决定权，那么，如何保障和实现党支部的领导核心与领导地位?如果说党支部对村务有决定权，那么，村民们常常疑问，“既然如此，兴师动众地进行村委会选举，只选‘二把手’，不选‘一把手’，这种民主又有何意义呢?”这都是现实中难以回避的问题。从实践来看，在近几年来，全国各地普遍实行“两委一肩挑”，由村支部书记兼任村委会主任。这虽然有助于消除两委的矛盾，也可减少职数，减轻农民负担和财政压力。但是，两委一肩挑是否导致乡村领导体制重新走上党政不分“一元化”的老路，是否重新使党组织走到乡村矛盾的第一线，是否会损害党自身的领导能力和形象，仍是不能回避的问题。

二是乡村关系上的“行政化”压力。法律上村民委员会不是国家法定的政权组织，村级自治也不过是村民群众自治，或者说是一种社会性自治和民主，但是，村民委员会自开始就不是纯粹的社会组织，而是承担着农村基层组织与管理、政治与行政的职能，如何处理乡镇政府与村民自治的关系一直是个棘手的问题。自上个世纪80年代初“乡村分治”以来，关于乡镇政权与村民委员会之间是“指导关系”还是“领导关系”的争论一直没有停止。乡村之间的“指导关系”一开始就遭到乡镇干部相当普遍的责难和否定，他们声称“这将使乡镇政府变成无脚的螃蟹，无法对乡村和农民进行有效的管理”，有的甚至担心会“导致农村的失控”。种种试图重新恢复乡镇政府对村委会事实上及法律上的“领导关系”的努力从未停止过。而一些村干部也认为，“没有乡镇政府的支持，工作难以开展。”其结果是村委会出现相当普遍而明显的行政化。税费改革之前，上级及乡镇政府时常向村下达种类繁多的指令性任务，大凡公粮收购、计划生育、税费收缴及上报各种材料统计等等都下达严格的任务指标，规定完成期限，将任务与干部的工资待遇挂钩，给予一定的奖惩;免税之后，村委会自身财源枯竭，大多是靠县乡政府转移支付和补助维持，进一步丧失了经济上的独立性和自主权。随之而来的是村委会对上级政府的依赖进一步加深，甚至变成了事实上的乡镇的“村公所”。不仅如此，村民自治组织本身的存在与否也不是村民及村干部所能左右和决定的。在近几年全国性的“合村并组”浪潮中，数十万的村组仅仅由上级政府一纸命令就被撤并了。

三是“村”“社”组织一体化的困境。法律上村民委员会不是国家法定的政权组织，村级自治也不过是村民群众自治，或者说是一种社会性自治和民主，但是，村民委员会自开始就不是纯粹的社会组织，不仅承担着农村基层组织与管理、政治与行政的职能，也承担村社区集体经济组织的功能，如何处理村委会与村集体经济组织或社区经济组织的关系问题也是悬而未决的问题。1983年的中央1号文件曾规定:“人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队，在实行联产承包后，有的以统一经营为主，有的以分户经营为主，它们仍然是劳动群众集体所有制的合作经济，它们的管理机构还必须按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产，为社员提供各种服务。为了经营好土地，这种地区性的合作经济组织是必要的，其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。”1984年的中央1号文件更进一步明确指出:“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，可以村(大队或联队)为范围设置，也可以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”在这以后，各地农村相继在村及村以下挂牌建立合作社。这类合作社当时统称为地区性或地域性合作经济组织，以后改称为社区或社区性合作经济组织，或乡村合作组织。按照中央的有关政策，村社区合作经济组织可以同村民委员会分设，也可以一套班子两块牌子。从实践来看，大多数村都是村社区合作经济组织与村民委员会两块牌子，一班人马，交叉任职。这导致两个方面的结果:一方面是在集体和合作经济薄弱的乡村，村社区合作经济组织有名无实，其功能完全由村民委员会承担，事实上又重新回复到“政经不分，以政代企(经)”的状态。以至于相当数量的村民和乡村干部只知有“村”(村民委员会)，不知有“社”(社区合作经济组织)。另一方面，在一些社区集体和合作经济发达的村，村社区非农产业尤其是村办企业发达，社区合作经济组织的组织形式是村企业和公司组织。在这些村，部分或大部分甚至全体村民都在村办公司和企业就业，村社区高度的企业化。村办企业和公司代行了村民委员会的职责，进而使村民委员会“有名无实”，成为“一个空牌子”。对于这些村来说，村民自治将以何种形式存在和发展?村企业是否能成为村民自治的组织载体?更重要的还在于，村民委员会毕竟是社区村民群众自治组织，其目标及内在的组织及运行原则与村合作经济组织的经济原则并不相同。集体或合作经济组织作为经济组织是以利润为目标，其活动范围和人员组成常常会超越社区边界，如一些经济发达的村社区已经吸收了大量的外来人员来此长期工作，其组织及活动原则倾向于权力和决策的集中以适应瞬息万变的市场变化;与此不同的是，村民自治组织作为群众性自治组织，主要在于实现社区社会事务的民主管理，有固定的地域及严格的人员边界。村民委员会与村社区集体和合作经济组织的混同或者相互替代，对村民委员会的权力和地位及村民自治的发展产生重大的影响。

四是免税之后村级经济的“空心化”。自2004年以后，各省、市和白治区相继宣布全部免除农业税。从“减税”到“免税”，不仅表明农村税费改革本身政策的调整，更重要的是表明党和国家农村工作的重点以及农村政策发生重大调整。这种转变不只是终结了延续千年的“皇粮国税”，更重要的是进一步推动了农村基层政权及其运行方式的转变，促进改善国家与农民、城市与乡村以及工业与农业的关系，并为农业、农村和农民这“三农”问题的解决创造条件。从农村内部来看，这种转变不仅促进了农村社会和经济的发展，也使乡村干部从过去的“急、难、险、重”的工作中解脱出来，大大减轻了农民的负担，密切了干群关系，为村民自治及乡村民主发展创造了更大的空间。但同时我们也看到，减免农业税以及取消涉及农民的各种摊派和收费，减少了乡村的经济来源，使乡村财政收支矛盾和债务危机迅速暴露出来，村级组织也陷入了普遍的财政困境之中。从湖北省调查来看，到2002年底，全省村级债务总额达到200.85亿元，村均69.83万元;村级净负债40.84亿元，其中资不抵债的村5283个，占18.4%。乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。村级债务负债面广，债务规模大，有息、高息债务多，高额利息成为债务增长的重要因素;债务刚性强，债权落实难，债务化解难度大;债务逾期情况严重，逾期额占债务总额的75.58%。税费改革虽然在相当程度上遏制了乡村债务的进一步恶化，同时也采取了不少措施以化解乡村债务。但是，税费改革并没有从根本上消除乡村债务。由于村级组织财政困难、债务沉重，村级经济迅速空心化，不仅难以为村民提供公共服务，也难以保证乡村干部的稳定，严重影响到村民自治组织的正常运转。在对湖北省村务公开的专项调查中，普遍反映“当前村级组织普遍负债较重，经费紧张，运转困难，在加快经济发展、管理村级公共事务和公益事业、调解民间纠纷、维护社会治安等方面显得心有余而力不足。”不少人甚至认为“税费改革后，农民负担减轻了，村级集体经济收入来源少，村里权力也小，现在当村干部工资报酬难保证，工作任务难完成，公益事业难建设，债务包袱难消除，无财可理，村务公开可搞可不搞。”

五是村民自治组织规模的扩大化。村民自治是在一定的时间和空间内进行的。合理的乡村规模以及适当的管理幅度不仅是乡村社会有效治理的基础，也是实行村民自治和村务公开的重要条件。从历史上看，建国初“村的规模一般很小，平均每个行政村不足900人，东北各省人数较多，平均每村1500人，内蒙地广人稀，每一行政村面积较大。”在合作化和人民公社化过程中，乡村不断合并，管理规模日益扩大。1956年初，全国乡镇由208000多个减少到117000多个。乡干部由77万多人减少到70万人，减少7万多人。乡政府几乎减少一半，而乡辖区平均范围扩大一倍。1956年农村完成了高级合作化之时，每社平均200户左右。到10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村实现了人民公社化，平均每个公社4600多户，出现“一大二公”的局面。20世纪80年代初，废除人民公社，重建乡镇政府，1985年春，建乡工作全部完成，全国5.6万多个人民公社、镇，改建为9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人民政府。同时按照宪法规定，取消了原有的生产大队和生产小队，建立了82万多个村民委员会。乡镇规模大大缩小。然而，从1985年开始，乡镇就不断合并，数量逐渐减少，相应的，乡镇规模则在不断扩大。尤其是在农村税费改革过程中，从中央到地方均将乡镇村合并作为精简机构、人员和减轻农民负担的重要途径，各省、市对乡镇村进行了大规模的撤并工作。至2003年，全国乡镇总数为38028个。与1985年相比，虽然镇增加了11632个，增加了1.46倍，但乡减少64782个，减幅达77.87%，乡镇总量减少了53110个，减少了58.27%。在乡镇撤并的同时，各省、市在税费改革中也对村组进行大规模的撤并工作。与1990年相比，2002年湖北省乡减少了894个，减少79.7%;镇减少了105个，减幅达12.4%;村委会减少了4094个，减幅为12.4%。江苏省改革前后，乡镇数减少30.5%，行政村数量减少42.7%，村组干部数量减少47.3%。黑龙江省2001年底行政村数量比1999年底减少33.6%。2000－2003年，贵州省遵义市将原来的4985个村合并成1600多个村，村委会减幅达67.9%。乡镇及村组合并也造成乡村规模的扩大，不仅给乡村管理造成困难，也给村民自治的组织及村民群众的参与造成不便。从全国来看，2003年全国乡镇平均人口规模为2.46万人，但是，山东、湖北、河南、广西壮族自治区等省、区乡镇规模已经达到3.4万以上。虽然这一规模比人民公社初期(1958年)一度出现的“大社”要小，但是，远远超过了1962年之后至改革前人民公社制度稳定时期的公社规模，如果与建国初的小乡制相比，2003年乡镇数不到1954的1/5，1956年的1/3。或者说，一个乡镇相当于1954年的5个乡，1956年合作化时期的3个乡。由此也出现“一大(面积大、人口多)二空(组织及财政困难)”。由于乡村规模的扩大，出现比较明显的“离农化”的倾向和“行政化”的危险。一方面，乡村规模的扩大，村级干部减少，乡镇政府与村委会组织同村民群众联系越来越少，村民对村务参与也越来越困难。正如一些村民所抱怨的，现在的政府和村级组织“离农民群众越来越远了”。另一方面，从调查来看，税费改革大规模的村组合并中村民群众参与很少，主要是在政府主导下进行的，表现出强烈的行政干预和行政命令的色彩。不仅如此，在撤并村组过程中，随着政府加大村级财政的转移支付，村委会对乡镇政府的财政依赖增强，政府对村民自治组织的控制也随之强化，“村账乡管”日益普遍化、合法化，村委会组织出现更加严重的行政化的趋向。乡村规模的扩大化、财政的“空洞化”以及“行政化”和“离农化”，不仅进一步威胁着村委会组织的独立性和自主性，也影响着村民对乡村事务有效的参与，对村务公开和民主管理以及村民自治及未来的发展产生不良影响。

显然，村民自治的实践及其发展不仅受村民自治的一些具体制度的不完善的制约，更重要的是受外部多重关系矛盾的制约。迄今为止长期存在的制约村民自治发展的一些关键性因素并没有消除。两委关系、乡镇村关系及村民委员会和村经济组织的关系并没有理顺。应进一步理顺这些关系。在村党组织领导作用问题上，村委会组织法第三条规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”中国共产党是执政党，中国共产党进行工作不仅应当按照自身的章程，而且应当依照国家的宪法和法律;需要将这一条改为“中国共产党在农村的基层组织，依照宪法和法律，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”关于乡级人民政府干预依法属于村民自治范围内事项情况的防止和纠正问题，应强调为受到侵害的村民自治权利提供立法机关救济、行政机关救济和司法机关救济，明确规定乡级人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项的主要负责人和直接责任人的行政责任。建议在村委会组织法第四条增加两款作为第二款和第三款:“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项的，村民、村民委员会可以向县级人民代表大会常务委员会和人民政府反映，也可以直接向本村所在地的基层人民法院提起行政诉讼，请求排除非法干预。”“对乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围的事项的，上级人民政府应当对主要负责人和直接责任人给予行政处分。”在乡村财政及村组合并问题上，应进一步改革现行的地方和基层财政体制，加大对乡村的财政支持。大规模的村组合并应适可而止。从调查来看，乡镇村组撤并的根本动力源于政府的财政压力以及减轻农民负担。但是，必须指出的是，乡镇人员精简并不能等同于撤并，保留精干的乡镇政府有利于社会管理和服务;另一方面，单纯的财政困难和农民负担也不能成为乡镇村组撤并的理由。其实，乡镇政府作为国家农村基层政权，其财政本应由国家财政承担，而不能成为“农民的”负担。农民的减负不能建立在撤并乡镇的基础上，而应通过国家宏观财政及行政体制改革，加大农村的财政投入，转变乡镇政府职能和运行方式来实现。尤其是我们在调查中发现，各地在机构和人员精简中出现“下减上不减或少减”“名义上减实际上未减”以及“减人不能减负”的问题，精简的人员绝大部分是村级及村组干部，县市地方干部精简很少。其实，“一个国家干部的开支可供养两三个村级干部或者四五个村组干部，真正给农民增加负担的不是村级组织和村组干部，而是上级庞大政府机构和冗员”。况且现行的村组干部实际上并不是严格意义上的干部，他们从来也没有要国家的财政负担，减少村组干部并不能减少国家财政负担。因此，在未来地方和基层改革中，改革的重点应同样是精简县市、弱化乡镇(而不是撤并)、强化村组。精简上层、充实基层，不仅有利于对社会的管理和控制，也有利于为农民提供更直接和便利的公共服务。

当然，上述体制问题从根本上来说是我国的党政关系、国家与社会关系及政经关系矛盾的反映，它们并不是村民自治制度本身能够解决的，也不是基层政府、农村干部和群众及农村本身能够解决的。这些问题的解决最终取决于我国的政治体制和经济体制改革的成功。只有通过坚定不移的政治体制改革和经济体制改革，进一步从宏观上理顺我国的党政关系、政经关系及国家与社会的关系，重新划定党与政府及社会政治组织的关系，转变政府的职能，理清国家与社会权力边界，才有可能真正解决现实生活中两委关系、乡村关系及政经关系问题。但是，由于党政关系、政经关系及国家与社会的关系本身的改变也受多重因素的影响和制约，这也将是一个漫长的过程。因而乡村两委关系、乡村关系及村委会与村经济组织的关系不可能在短期内有大的改变，现存的矛盾仍将是制约未来村民自治及乡村民主发展的基本因素。

(四)构建城乡一体的基层组织与自治体制

虽然我们已经指出村民自治及基层民主实践中存在的问题及其原因，包括法律制度的不完善、干部群众的认识不到位，农村干群素质不适应以及种种违规及违法的行为等等，然而，仅仅指出这些还不够。其实，村民自治发展困难并不在于现存法律制度的不完善或人们行为的不适当。毕竟，法制的问题可以靠法制的完善来解决，干群的认识和素质也可通过教育来提升，政策偏差可能通过政策调整来补救，违法和违规行为可以靠法纪来惩处——尽管这一过程可能艰难而漫长。对村民自治最大挑战莫过于进入新世纪以来我国城乡发展战略的转变以及农村社会经济发展对村民自治及整个乡村管理体制的需求和挑战。

从历史的角度看，村民自治是在我国改革之初及人民公社解体的过程中形成的，具有鲜明的时代特征和制度特点:其一是“城乡分离”。建国以后，我国城乡之间在组织与管理体制上实行城乡二元结构，农村发展和乡村建设是建立在“城乡分割”及“二元化”的体制的基础上的。改革之初的村民自治不仅没有改变城乡二元化的组织与管理体制，事实上继续延续这一体制。在城乡基层，城市实行街道、居委会及社区体制，乡村则实行乡镇与村委会及村民小组体制。其二是“村社一体”。村民委员会组织是在人民公社体制下的社队基础上建立的，也是社队组织体系的延续。不少省市和自治区村委会是以原来的生产大队为基础、村民小组以生产小队为基础组建起来的。由此出现村委会与村集体经济组织之间“两块牌子、一班人马”政经不分的局面。其三是“组织封闭”。迄今为止的中国乡村社会的组织与管理体制事实上是在集体土地所有基础上形成的，乡村社会和社区具有强烈的封闭色彩。基于土地的集体所有及承包关系，农民归属于一定的“集体”，享有相应的权力。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。这种封闭性也限制外来人员参与村委会的选举及公共事务的管理，使村委会及村民自治组织本身封闭起来。

然而，随着我国改革的深入及社会经济的发展，今天的村民自治已经面临全然不同的背景和条件。

第一，国家城乡发展战略从城乡分离向城乡一体转变。虽然迄今城乡有别的政策和制度并没有完全消除，城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗、税收等方面的二元制度在相当程度上依然存在，农民和农村发展仍受到诸多政策上的歧视和制度上的束缚，但是，改革以后，党和国家推行了一系列改革措施，尤其是废除了城乡二元的粮食供应制度，改革户籍管理方式，鼓励农民进城及劳动力自由流动，推进乡村工业化和城市化，逐渐打破了长期城乡隔绝的局面，城乡一体化明显增强。城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗、税收等方面的二元制度正在消除。特别是，十六届三中全会我们党就明确提出统筹城乡发展，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。“十一五”规划再次强调，要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域协调发展。从“城乡分割”到“城乡一体”，从“城乡隔绝”到“城乡融合”，从“城乡二元发展”到“统筹城乡发展”，这不仅表明我国乡村建设和发展战略的重大转变，也表明未来农村发展将建立在全新的体制基础之上。未来的乡村将是城乡一体、自由流动、社会融合的和谐社会。这也要求村民自治体制及乡村整个组织与管理体制应从城乡分离的二元结构中走出来，从城乡分离到城乡一体转变，构建城乡一体的基层组织与管理体制。

第二，乡村公共服务和管理从自我服务向公共服务转变。建国以后的相当长时期内，我们党虽然高度重视并大力推进农业和农村的发展，也提出了建设社会主义新农村的奋斗目标。但是，相对于城市和工业发展而言，农业和农村的发展始终是服从和服务于城市和工业发展目标。特别是建国后我们党就确立了“以农业为基础、以工业为主导”的发展国民经济的总方针。为了快速推进国家的工业化和城市化，我们采取农业支持工业、农村支持城市的发展战略，通过人民公社及一系列配套措施和政策，大规模地动员和吸纳乡村资源以快速推进工业化。据估算，改革前，国家通过工农产品价格剪刀差形式从农村隐蔽地吸取了8000亿元资金^[26]。正是依靠这种积累，我国在较短时间内建立了比较完整的工业体系，并推动了城市的快速发展。但是，这一发展战略造成对农业、农村和农民过度的索取，其直接的后果是压抑和打击了农民的积极性，使农业生产长期徘徊，不仅限制农业和农村的发展，也制约着城市和工业的发展。为了从根本上打破城乡失衡的二元结构，在党的十六届三中全会上中央提出城乡统筹、以工支农的方针。“十一五”规划进一步明确，我国农村发展和改革已进入了新的阶段，必须按照统筹城乡发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制，推进社会主义新农村建设。这表明，我国从此结束了长期的通过农业的积累支持工业和城市发展的发展战略，走上了以工业反哺农业，城市带动乡村的新的发展道路。随着我国农村政策从“资源索取”到“反哺农村”的战略转变，传统村民自治所承担的公共服务及公益事业将更多地由中央和地方政府承担，中央和地方也将更多地承担村民自治的财政及运行成本，乡村组织的工作内容和重点也发生了重大转变，从传统的税费征缴、计划生育向为农民提供公共服务转变，这些要求重新审视村民自治的组织基础、财政基础、权力职责及其工作内容。

第三，农村社区从静止封闭向开放和流动转变。改革以来，随着改革的深入，我国逐步打开了城门，放开了市场，城乡之间、工农之间及乡村内部的流动日益加快。传统乡村社会及村社区也日益开放。随着农村市场经济的发展，农地流转的不断增多，不少人远赴他乡承包经营，也有不少城市户口的人到农村充当农业工人或者从事农业生产和经营。《土地管理法》第十五条也规定:“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”由此，一个村庄的居民也不再是世代聚居的“本村村民”，这种人口的流动及土地的流转造成地权关系变化及人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解。特别是在农村土地使用日益多样化的背景下，土地流动将更加迅速和普遍，农村地权关系及村民(居民)关系将变得更加复杂，由此引发的问题是传统的乡村集体组织及基层组织如何维系、如何运作以及如何生存?如何构建与农村开放和流动及产权多样化相适应的新型农村组织与管理形式?如果说现实的乡村是一种以土地和集体单位为基础形成的生产型社区的话，未来的乡村也将同城市一样，主要是一种以聚居和生活为基础的生活型的社区。建设城乡一体的居民委员会组织及乡村社区管理体制将是一种必然的选择。传统的村民自治也将向居民自治转变。从村民自治到居民自治不仅是城乡基层自治体制的一体化，更重要的是村级自治与民主制度不再是一种封闭和排外的体制，而是赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权，最大限度地保护农民及居民的民主权利。

第四，村民自治从社会自治向地方自治转变。从法律上看，迄今的村民委员会不是国家法定的政权组织，村级自治只是村民群众自治，或者说是一种社会性自治和民主。不过，我们也看到，村民委员会自一开始就不是纯粹的社会组织，它承担着农村基层组织与管理、政治与行政的职能，也是我国乡镇政权的基础，具有半行政化的特征。村民自治也因此具有村庄自治及一定的地方自治的色彩。随着乡村社会经济的发展，乡村多种形式的社会自治组织将不断涌现，社会自治也将不断发展，但是，这些自治组织及自治形式主要是社会内部的事，应更多地由社会自身来组织与调节。从国家政权及政府的角度看，如何推进自身的民主，发展地方自治，才是工作的重点。对此，不同的学者有不同的看法，张厚安等人认为“乡政村治”是中国特色的农村治理模式，主张“加强乡政，完善村治”;徐勇等人则主张实行“县政、乡派与村治”;沈延生等主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内，或者实行“乡治、村政、社有”;李凡等主张乡镇改革从“乡镇长直选”开始，实行“乡镇自治式民主”改革;于建嵘等主张在村民自治的基础上，实行“乡镇自治”，将国家的基层政权单位收缩到县一级;还有人主张改造现有的乡镇政府，彻底转变职能，实行“乡政自治”。显然，人们并不否认基层自治及乡村民主的价值，分歧主要是在自治的范围、时间、步骤及其条件上。从调查来看，村民自治的发展对乡镇基层民主已经产生了重大的影响，在一些乡镇社区范围内实行地方自治的条件也逐渐成熟。另一方面，从各国的经验来看，地方自治与社会自治并不矛盾。在我国现有的条件下，即使全国范围的地方自治仍有困难，在政策上也应鼓励和支持有条件的乡镇以及县市探索自身民主自治的管理形式，这些实践和实验将同经济改革中的实验一样，为我国基层民主自治的改革和发展积累经验，创造条件。

总之，我们再次走到历史的重要关口，农村基层组织与管理及村民自治制度本身面临着深刻的组织变革和制度创新。当然，这种组织变革和制度创新并不是对基层民主和自治本身的否定，而是探索和构建与社会政治和经济环境及乡村民众需求相适应的基层民主自治制度。与此相应我们也应重新思考现行的村民自治及城乡体制的相关法律和制度。应当认识到，目前我们关于村民自治及基层管理体制的立法都带有一定程度的过渡性。以前和现在对城市和农村基层群众性自治组织分别立法的方式，固然反映了我国城乡二元结构的现状，但这种状况是应当改变也一定会改变的。基于城乡二元结构制定的法律，会在一定程度上强化或固化这种不合理状况。应立足于城乡一体化，着眼于城乡二元结构的改变。将来应制定的是城乡统一适用的居民自治法，而不是城乡分治的城市居民自治法和农村村民自治法。宪法第一百一十一条关于城乡基层群众性自治组织规定的表述值得注意:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”宪法第一百一十一条虽然将城市和农村基层群众性自治组织分别规定为居民委员会和村民委员会，但对城乡居民的称呼却是统一的，都是“居民”。因此，即便将来依旧把城市和农村基层群众性自治组织分别称为居民委员会和村民委员会，在不修改宪法的情况下，仍然可以制定城乡统一适用的居民自治法。从长远看，应立足于构建城乡一体的组织与管理体制及法律体制。