建设工程规划管理-建设法规

2.4.1　城乡规划概述

2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）正式实施，它是一部关于城乡规划建设和管理的基本法律。制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守《城乡规划法》。

1）城乡规划的分类

按照《城乡规划法》的规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

《城乡规划法》中的规划区，是指城市、镇和村庄的建成区，以及因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

2）城乡规划的制定

（1）城镇体系规划的制定

国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

（2）城市规划的制定

城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

（3）镇规划的制定

县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

（4）乡规划和村庄规划的制定

乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。

乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

3）城乡规划的实施

城乡规划的实施，就是对建设用地和建设活动按照经过法律程序批准的城乡规划设计方案进行统一的安排和控制，引导和调节城乡的各项建设事业有计划、有秩序、有步骤地协调发展。城乡规划的实施必须遵循城乡规划公布制度和“一书三证”制度。

“一书三证”制度即建设项目选址意见书制度、建设用地规划许可证制度、建设工程规划许可证制度和乡村建设规划许可证制度的简称。

2.4.2　建设工程的规划管理：“一书三证”制度

1）选址意见书制度

（1）选址意见书的含义

选址意见书是指建设项目（主要指新建大、中型工业与民用项目）在立项过程中，城市规划行政主管部门对提出的关于建设项目具体用地地址的批复意见等具有法律效力的文件。

（2）选址意见书的内容

①建设项目的基本情况

建设项目的基本情况主要指建设项目的名称、性质、建设规模、市场需求预测、水源及其他能源的需求量；原材料及产品的运输方式与运输量；生产配套设施以及废水、废气、废渣的排放及处理方案。

②建设项目选址的依据

建设项目选址的主要依据有：经批准的项目建议书；建设项目所在城市总体规划、分区规划；建设项目所在城市的交通、通信、能源、市政、防灾规划；建设项目所在城市生活居住及公共设施规划；建设项目所在城市的环境保护规划和风景名胜、文物古迹管理规划等。

③建设项目选址意见书的核发权限

建设项目选址意见书的核发实行分级管理。县级人民政府规划行政主管部门审批的建设项目，由县人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；地级、地级市人民政府规划行政主管部门审批的建设项目，由地级、地级市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；直辖市和计划单列市人民政府规划行政主管部门审批的建设项目，由直辖市、计划单列市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；省、自治区人民政府规划行政主管部门审批的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；中央各部门、公司审批的小型和限额以下的建设项目，由项目所在地县、市人民政府规划行政主管部门核发选址意见书；国家审批的大中型和限额以上的建设项目，由项目所在地县、市人民政府规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书，并报国务院城市规划行政主管部门备案。

（3）选址意见书的作用

《城乡规划法》第36条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目、以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。其他建设项目则不需要申请选址意见书。”

在城乡规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城乡规划，这是对城乡规划区内的建设工程的选址和布局的原则规定。国家对建设项目，特别是大、中型项目的宏观管理，在可行性研究阶段，主要是通过宏观管理和规划管理来实现的。采用合理的符合城乡规划的选址和布局，才能有利于生产、方便生活、节约土地、保护环境，以取得良好的经济、社会和环境效益。

实行选址意见书制度，是城乡规划行政主管部门对建设项目建议书的选址工作提出建议和意见；在建设项目设计任务书（可行性研究报告）阶段的选址工作中核发选址意见书，可以将宏观管理与规划管理统一起来，确保建设项目按照规划实施，确保经济效益、社会效益和环境效益相统一。

（4）选址意见书的审批

建设项目选址意见书的审批实行分级规划管理：

①属县、市政府计划主管部门审批的项目，其选址意见书由该县、市规划主管部门核发。

②属省、自治区政府计划主管部门审批的项目，其选址意见书由项目所在地政府规划主管部门提出审查意见，报省、自治区级政府规划主管部门核发。

③中央各部门、公司审批的小型和限额以下的建设项目，由项目所在地、县、市政府城市规划行政主管部门核发。

④国家审批的大中型和限额以上的建设项目，由项目所在地、县、市政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市、计划单列市政府城市规划行政主管部门核发，并报国务院城市规划行政主管部门备案。

（5）选址意见书的核发权限

建设项目选址意见书的核发权限与它的审批一样，是采用分级审批制度，其核发权限的分级与审批的分级一致。

2）建设用地规划许可证制度

（1）建设用地核发规划许可证的概念

《城乡规划法》中第37条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”第38条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”

在城市规划区内进行建设需要用地的，必须得到批准，取得用地规划许可证。建设用地由规划部门确定其用地位置、界限。它是申请工程开工的必备证件。规划用地审批单位是规划行政主管部门（如规划局等）。

（2）建设用地规划许可证制度的内容

①建设用地的审批

建设用地的审批程序按以下步骤进行：

A.现场踏勘。城市规划主管部门受理了建设单位用地申请后，应与建设单位会同有关部门到选址地点进行现场调查和踏勘。这是一项直观的、感性的审查工作，可以及时发现问题，避免纸上谈兵可能带来的弊端。

B.征求意见。在城市规划区安排建设项目，占用土地会涉及许多单位和部门。城市规划主管部门在审批建设用地前，应征求占用土地单位和部门以及环境保护、消防安全、文物保护、土地管理等部门的意见。

C.提供设计条件。城市规划主管部门初审通过后，应向建设单位提供建设用地地址和范围的红线图，在红线图上应当标明现状和规划道路，并提出用地规划涉及条件和要求。建设单位可以依据城市规划主管部门下达的红线图委托项目规划方案设计。

D.审查总平面图及用地面积。建设单位根据城市规划主管部门提供的设计条件完成项目规划设计后，应将总平面图及其相关文件报送城市规划主管部门进行审查批准，并根据城市规划设计用地定额指标和该地块具体情况核审用地面积。

E.核发建设用地规划许可证。经审查合格后，城市规划行政主管部门即向建设单位或个人核发建设用地规划许可证。

建设用地规划许可证是建设单位在向土地管理主管部门申请征用、划拨前，经城市规划主管部门确认建设项目位置和范围的法律凭证。核发建设用地规划许可证的目的在于确保土地利用符合城市规划，维护建设单位按照规划使用土地的合法权益，同时也为土地管理部门在城市规划内行使权属管理职能提供必要的法律依据。土地管理部门在办理征用、划拨土地过程中，若确需改变建设用地规划许可证核定的位置和界限，必须与城市规划主管部门协商并取得一致意见，以保证修改后的位置和范围符合城市规划的要求。

②建设用地审批后的管理

建设用地批准后，城市规划行政主管部门应当加强监督、检查工作。监督检查的内容包括建设项目征用土地范围复核和用地性质检查。

征用土地范围复核主要是指城市规划行政主管部门对征用划拨的土地地界进行验核，杜绝违章占地情况的发生。

用地性质检查主要是指城市规划行政主管部门根据城市规划的要求，对征用土地的用途进行监督检查，纠正随意改变征地用途等违法行为。

③建设用地调整

为了适应国民经济和社会发展的需要，城市人民政府可以根据城市规划对建设用地进行调整。建设用地的调整分为两种情况。

A.政府对建设用地的调整。调整用地的情况主要有：一是在土地所有权和使用权不变的情况下，改变用地的性质；二是在土地所有权不变的情况下，改变土地使用权或者土地使用性质；三是对早征晚用、多征少用、征而不用的土地或者现状不合理，存在大量浪费的土地，进行局部调整。用地调整是城市人民政府从国民经济和城市发展的大局出发，保证城市规划实施所采取的措施。

B.建设单位申请对原建设用地进行调整。建设单位在领取建设用地许可证后，如果因情况变化，确需改变用地规划许可证所核定的用地位置和界线的，必须事先经城市规划行政主管部门审查同意，换发建设用地规划许可证。

（3）建设用地规划许可证的核发方式

建设用地规划许可证的核发方式有以下几种：(www.xing528.com)

①以划拨方式取得土地使用权。《城乡规划法》对在城（镇）规划区内以划拨方式取得土地使用权的建设项目，规定了先申请、后核定、再核发的程序。这类建设项目经有关部门批准（核准、备案）后，建设单位应向城市（县）人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市（县）人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围后，再核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

②以出让方式取得土地使用权。《城乡规划法》对在城（镇）规划区内以出让方式获得土地使用权的建设项目，则采取了先核定、再出让、然后申领的程序。在国有土地使用权出让前，城市（县）人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，国有土地使用权不得出让；已出让的，出让合同无效。建设单位在取得国有土地使用权，签订国有土地使用权出让合同后，须持建设项目的批准（核准、备案）文件和国有土地使用权出让合同，向城市（县）人民政府城乡规划主管部门申请领取建设用地规划许可证。城市（县）人民政府城乡规划主管部门在建设用地规划许可证中，不得擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。建设单位在取得建设用地规划许可证后，再由县级以上人民政府批准建设单位的用地申请。对未取得建设用地规划许可证就批准建设用地的，县级以上人民政府应撤销有关批准文件；已占用土地的，应及时退回；给当事人造成损失的，应依法赔偿。

（4）建设用地规划许可证的作用

建设用地规划许可证是建设单位在向土地管理行政主管部门申请征用、划拨土地前，经城市、县人民政府规划行政主管部门确认建设项目位置、面积、范围等是否符合城乡规划的法定凭证。核发建设用地规划许可证的目的在于确保土地利用符合城乡规划，维护建设单位按照规划合法利用土地，为土地管理部门在城市、镇规划区内行使权属管理职能提供必要的法律依据。

3）建设工程规划许可证制度

（1）建设工程规划许可证的概念

建设工程规划许可证是指在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人依照规定，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请领取的建设工程的法律凭证。

（2）建设工程规划许可证制度的内容

建设工程规划许可证制度主要包括以下几个方面的内容：

①建设工程审批

城市各项建设工程安排得当与否，关系着城市经济和社会的发展和城市风貌、城市环境的好坏，各项建设工程必须严格按照城市规划进行。凡在城市规划区内的各项建设活动，无论是永久性的，还是临时性的，都必须由城市规划行政主管部门审查批准方可进行。

建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，需要建设用地的，应当按照有关法规向土地管理部门办理有关手续，领取土地使用权证等有关批准文件，然后向城市规划行政主管部门提出建设申请。城市规划行政主管部门受理建设申请后，便进入了建设工程审批阶段。

②建设工程审批后的管理

建设工程审核批准后，城市规划行政主管部门要加强监督检查工作，主要包括验线、现场检查和竣工验收。

A.验线。建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求放线，并经城市规划行政主管部门验线后方可施工。

B.现场检查。是指城市规划管理工作人员进入有关单位或施工现场，了解建设工程的位置、施工等情况是否符合规划设计条件。在检查中，任何单位和个人都不得阻拦城市规划管理人员进入现场或者拒绝提供与规划有关的情况。城市规划行政管理人员有为被检查者保守技术秘密或者业务秘密的义务。

C.竣工验收。《城乡规划法》第45条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。”

竣工验收是工程项目建设程序中的最后一个阶段。规划部门参加竣工验收，是对建设工程是否符合规划设计条件的要求进行最后把关，以保证城市规划区内各项建设符合城市规划。本条的规定赋予了规划行政主管部门参加竣工验收的权力。

竣工验收资料包括该工程的各种批准文件和该工程竣工时的总平面图、各层平面图、立面图、剖面图、设备图、基础图和城市规划行政主管部门制定需报送的其他图纸。

③临时建设的管理

临时建设是指城市规划主管部门批准的在城市、镇规划区内建设的临时性使用并在限期内必须拆除的建筑物、构筑物及其他设施。

《城乡规划法》第44条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”临时建设应当办理《临时建设工程规划许可证》，在《北京市城市规划条例》、上海市《关于启用〈临时建设用地规划许可证〉和〈临时建设工程规划许可证〉的通知》中对此都有明确规定。

（3）建设工程规划许可证的作用

①确认有关建设活动的合法地位，保证建设单位和个人的合法权益。

②作为建设活动进行过程中接受监督检查时的法定依据，城市规划管理人员要根据建设工程规划许可证规定的内容和要求进行监督检查，并以此作为处罚违法建设活动的法律依据。

③作为城市规划行政主管部门有关城市建设活动的重要历史资料和城市建设档案的重要内容。

4）乡村建设规划许可证制度

（1）乡村建设规划许可证的概念

乡村建设规划许可证，是由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发的，用于确认该建设工程是否符合乡、村规划要求的法律凭证。

（2）乡村建设规划许可证制度的内容

根据《城乡规划法》第41条的规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”

在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。

在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《土地管理法》的有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

2.4.3　建设工程违反规划管理的法律责任

1）国家机关及其有关负责人的法律责任

（1）对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。

（2）城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。

（3）镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

①未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的。

②超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的。

③对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的。

④未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的。

⑤同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的。

⑥发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。

（4）县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

①对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的。

②未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的。

③对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。

2）城乡规划编制单位的法律责任

（1）城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费1倍以上2倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：

①超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的。

②违反国家有关标准编制城乡规划的。

（2）城乡规划编制单位取得资质证书后，不再符合相应的资质条件的，由原发证机关责令限期改正；逾期不改正的，降低资质等级或者吊销资质证书。

（3）建设单位的法律责任

①未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。

②在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

③建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价1倍以下的罚款：

A.未经批准进行临时建设的。

B.未按照批准内容进行临时建设的。

C.临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

④建设单位未在建设工程竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处1万元以上5万元以下的罚款。

⑤城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。