建设法规：我国工程建设程序及必须遵循的要求

我国现行的工程项目建设程序，主要包括项目的决策分析阶段、建设准备阶段、建设实施阶段、验收与保修阶段及建设项目的后评价阶段。每个阶段都有具体的内容和规定（表2-1）。

表2-1　我国工程建设程序

凡是国家、地方人民政府、国有企事业单位投资兴建的工程项目，特别是大中型建设项目，必须遵循该工程建设程序。

2.2.1　工程建设的决策分析阶段

工程建设决策分析阶段，是对工程项目投资的合理性进行考察和对工程项目进行选择的阶段。工程项目前期做好决策分析，将从根本上决定建设单位的投资效益。

该阶段主要包括以下环节：

1）产生投资意向

投资意向是投资主体发现社会存在合适的投资机会所产生的投资愿望，它是工程建设活动的起点。

2）分析投资机会

投资机会分析是投资主体对投资机会所进行的初步考察和分析，在认为机会合适、有良好的预期效益时，则可以进行下一步的活动。

3）编写项目建议书

项目建议书是拟建项目单位提出的要求建设某一项目的建议文件，是对工程项目建设的轮廓设想。

项目建议书的主要作用是推荐一个拟建项目，论述其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，供主管部门选择并确定是否进行下一步工作。项目建议书经批准后，可以进行详细的可行性研究工作，但并不表明项目非上不可，批准的项目建议书不是项目的最终决策。

大中型和限额以上项目的项目建议书，由行业归口主管部门初审后，再由国家发改委审批。小型项目的项目建议书，按隶属关系由主管部门或地方发改委审批。

项目建议书的内容视项目的不同情况而有繁有简，但一般应包括以下几个方面：

（1）建设项目提出的必要性和依据。

（2）产品方案、拟建规格和建设地点的初步设想。

（3）投资情况、建设条件、协调关系等的初步分析。

（4）投资估算和资金筹措设想。

（5）经济效益和社会效益的估计。

4）编制可行性研究报告

可行性研究报告是对工程项目在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证，对各种因素进行具体调查、研究和分析，确定有利和不利的因素，论证项目是否可行，估计成功率大小、经济效益和社会效果程度，供决策者和主管机关审批的上报文件。可行性研究报告是项目最终决策和进行初步设计的重要文件，要求必须具有一定的深度和准确性。承担可行性研究的单位应当是经过资格审定的规划、设计和工程咨询单位，可行性研究报告必须经过工程咨询机构评估确认后才能作为投资决策的依据。

各类建设项目的可行性研究内容不尽相同，大中型建设项目的可行性研究内容一般包括以下内容：

（1）根据经济预测、市场预测确定的建设规模和产品方案。

（2）资源、原材料、燃料、动力、供水、运输条件。

（3）建厂条件和厂址方案。

（4）技术工艺，主要设备选型和相应的技术经济指标。

（5）主要单项工程、公用辅助设施、配套工程。

（6）环境保护、城市规划、防震、防洪等要求和采取的相应措施方案。

（7）企业组织、劳动定员和管理制度。

（8）建设进度和工期。

（9）投资估算和资金筹措。

（10）经济效益和社会效益评价。

（11）环境影响评价和地震安全性评价。

经济评价是可行性研究报告最重要的内容之一。在可行性研究报告中，要按照建设项目经济评价方法和经济评价参数的要求，对项目建设的必要性和可能性进行全面、详细的经济评价。

5）审批项目投资并立项

审批立项是有关部门对可行性研究报告的审查批准程序，审查通过后即予以立项，正式进入工程项目建设准备阶段。

这里需要特别指出的是：根据国务院《关于投资体制改革的决定》，现在我国政府投资项目和非政府投资项目分别实行审批制、核准制或备案制。

对于政府采用直接投资和资本金注入方式的投资项目，政府需要从投资决策的角度审批项目建议书和可行性研究报告，同时还要严格审批其初步设计和概算。批准后的可行性研究报告不得随意修改和变更，如果在建设规模、产品方案、建设地区、主要协作关系等方面有变动以及突破投资控制额度时，应经过原批准机关同意。

对于非政府投资项目，政府一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制或登记备案制。

（1）核准制

企业投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目时，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

政府对企业提交的项目申请报告，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准，不再对投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。但投资项目还要依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续。

（2）备案制

对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制。除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。各级地方政府投资主管部门只对备案项目进行“合规性”审查。

对投资项目的“合规性”审查主要从以下几个方面进行：是否符合国家的法律法规；是否符合产业政策；是否符合行业准入标准；是否属于政府核准或审批而不应进行备案等。

政府投资主管部门同意备案后，投资者依法办理环境保护、土地使用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。其后，投资者即可自行组织投资建设。

2.2.2　工程建设准备阶段

工程建设正式实施前，准备阶段的工作政策性、业务性较强，是一项十分复杂细致的工作。做好该阶段的建设准备工作，可以为正式实施建设打下坚实的基础。(www.xing528.com)

该阶段主要包括以下环节：

1）项目规划

在规划区内建设的工程，必须符合城市规划，依法先后领取城乡规划行政主管部门核发的“工程项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”、“乡村建设规划许可证”后方可进行后续的建设工作。

2）取得土地使用权

工程建设用地都必须以出让或划拨的方式取得国有土地使用权，需要在农民集体所有的土地上进行工程建设的，也必须先由国家征用农民集体所有的土地，然后再将土地使用权出让或划拨给建设单位或者个人。

通过国家出让而取得土地使用权的，应向国家支付出让金，并与市、县人民政府土地管理部门签订书面出让合同，然后按照合同规定的年限与要求进行工程建设。

3）依法拆迁

在城市进行工程建设，一般都要对建设用地上的原有房屋和附属物进行拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》规定，任何单位和个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出申请，经批准并取得房屋拆迁许可证后方可拆迁。实施拆迁不得超越经批准的拆迁范围和规定的拆迁期限。拆迁人与被拆迁人应签订书面协议，签订拆迁补偿安置协议后，被拆迁人必须服从城市建设的需要，在规定的拆迁期限内完成搬迁，拆迁人对被拆迁人依法予以补偿，并对被拆迁房屋的使用人进行安置。

4）工程报建

建设项目被批准立项后，建设单位必须持工程项目立项批准文件、银行出具的资信证明、建设用地的批准文件等相关资料，向当地建设行政主管部门或其授权机构进行报建。凡未报建的工程项目，不得办理招标手续和发放施工许可证，设计和施工单位不得承接该项目的设计、施工任务。

5）工程发包与承包

建设单位完成报建后，须对拟建工程进行发包，以择优选定工程勘察单位、设计单位、施工单位、总承包单位和监理单位。工程发包与承包分为招标发包和直接发包两种方式。为鼓励公平竞争，国家提倡招标发包，并规定某些工程必须实行招标发包。

2.2.3　工程建设实施阶段

工程项目建设实施阶段是整个建设活动中最重要的阶段，也是关系到该项目是否能取得预期经济效益和社会效益的关键阶段。

该阶段主要工作包括以下环节：

1）工程勘察与设计

设计是工程项目建设的重要环节，设计文件是制订建设计划、组织施工和控制建设投资的依据。设计与勘察是密不可分的，设计必须在进行工程勘察取得足够的地质、水文等基础资料后才能进行。未经勘察、设计单位同意，任何单位和个人不得擅自修改勘察设计文件。

2）进行施工准备

施工单位在接到施工图纸后，首先要熟悉、审查图纸，并编制施工组织设计，向下属单位进行技术、质量、安全、经济责任的交底，下达施工任务书，准备施工所需要的设备、材料等。同时，对建设场地、施工用水用电等工作也要作出必要安排。

3）工程正式施工

工程施工是施工队伍具体配置各种施工要素，将工程设计物化为建筑产品的过程，也是投入劳动量最大、耗费时间较长的工作。施工单位管理水平的高低、工作质量的好坏对建设项目质量和所产生的效益起着十分重要的作用。

工程施工管理具体包括施工调度、施工安全、文明施工、环境保护等方面的内容。

施工调度是进行施工管理，掌握施工情况，及时处理施工中存在的问题，严格控制工程的施工质量、进度和成本的重要环节。

施工安全是指施工活动中，对职工身体健康与安全、机械设备使用的安全及物资的安全等应有的保障制度和所采取的措施。

根据《建设工程现场管理规定》，施工单位必须执行国家有关安全生产和劳动保护的法规，建立安全生产责任制，加强规范化管理，进行安全交底、安全教育和安全宣传，严格执行安全技术方案，定期检修、维护各种安全设施，做好施工现场的安全保卫工作，建立和执行防火管理制度，切实保障工程施工的安全。

文明施工是指施工单位应推行现代管理方法，科学组织施工，保证施工活动整洁、有序、合理地进行。具体内容有：按施工总平面图设置各项临时设施，施工现场设置明显标牌，主要管理人员要佩戴身份标志，机械操作人员要持证上岗，施工现场的用电线路、用电设施的安装使用和现场水源、道路的设置要符合规范要求等。

环境保护是指施工单位必须遵守国家有关环境保护的法律、法规，采取措施控制各种粉尘、废气、噪声等对环境的污染和危害。如不能控制在规定范围内，则应事先报请有关部门批准。

4）进行生产准备

生产准备是指工程施工临近结束时，为保证建设项目能及时投产使用所进行的准备活动，它是基本建设程序中的重要环节，是建设阶段转入生产经营的必要条件。

生产准备一般包括：招收和培训必要的生产人员；组织人员参加设备安装调试和工程验收；建立生产管理机构；制定生产规章制度；收集生产技术资料和样品；落实原材料、外协产品、水、电、燃料的来源及其他配合条件等。

2.2.4　工程建设的验收与保修阶段

1）工程竣工验收

竣工验收是工程项目建设程序的最后环节。当工程项目按设计文件的规定内容和施工图纸的要求全部建完后都必须组织验收。竣工验收是投资成果转入生产或使用的标志，也是全面考核工程建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤。

竣工验收由建设单位组织。竣工验收过程中，如发现工程内容或工程质量不符合设计规定时，施工单位应负责限期补修、返工或重建，由此所产生的各种费用和材料消耗由施工单位承担。不经验收就用于生产使用的，施工单位不再承担工程质量的责任。

2）工程交付使用及工程结算

交付使用是工程建设项目实现建设目的的过程，又称为固定资产移交。工程项目竣工验收后即可交付使用；工程项目未经验收，不得提前使用。

建设单位与施工单位办理工程交接手续后，即可行使对工程的管理权及使用权。办理移交手续的同时，双方还要进行工程结算，将所有的工程款项结算清楚。

3）工程质量保修

建设工程实行质量保修制度。工程竣工验收合格并交付使用后，在保修期内发生的质量问题，施工单位应当履行保修义务，并对由施工单位原因导致的质量缺陷承担赔偿责任。

2000年6月，原建设部发布了《房屋建筑工程质量保修办法》，其中对房屋建筑工程保修作了具体的规定。

2.2.5　工程建设项目的后评价阶段

工程建设项目后评价是工程竣工投产、生产运营一段时间后，对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。它是工程项目实施阶段管理的延伸，是工程建设管理的一项重要内容。

工程项目竣工验收交付使用，只是工程建设完成的标志，而不是工程项目管理的终结。

对工程项目进行总结和评价，才能综合反映工程项目建设和工程项目管理各环节工作的成效和存在的问题，并为以后改进工程项目管理、提高工程项目管理水平、制订科学的工程项目建设计划提供依据。

项目后评价的内容包括立项决策评价、设计施工评价、生产运营评价和建设效益评价。

项目后评价的基本方法是对比法，就是将工程项目建成投产后所取得的实际效果、经济效益和社会效益、环境保护等情况与前期决策阶段的预测情况相对比，与项目建设前的情况对比，从中发现问题。

通过工程建设项目后评价，可以使投资主体达到总结经验、吸取教训、改进工作、不断提高项目决策水平和投资效益的目的。

目前，我国的工程建设项目后评价分为项目建设单位的自我评价、项目所属行业（地区）主管部门的评价及投资主体的评价3个层次。