残疾人权益保护与世卫修订：公民资格视角

一、残疾人的概念界定

残疾是由病伤等原因在人体上遗留下来的固定症状。它给人的身体带来形态和功能上的改变，影响人的正常生活和劳动能力。一般来说，具有这种状况的人便是残疾人。

在我国，残疾人指的是由于生理功能、解剖结构和心理状态的异常或丧失，部分或全部失去以正常方式从事活动的能力，在社会生活的某些领域中不利于发挥正常作用的人。

关于残疾的定义，各国、各民族、各地区由于文化背景不同，社会经济发展状况不同而有所差异。1997年，世界卫生组织（WHO）根据不同的残疾对人生理功能、社会功能影响的不同情况，把残疾人分为三类：一是功能、形态残疾，是指因意外伤害和疾病后遗症，使人体结构或功能发生缺陷或异常的情况；二是丧失功能残疾，是指人体的结构缺陷和功能障碍使人体丧失应具备的能力即丧失了与其性别、年龄、文化程度和职业等相适应的能力；三是社会功能残疾，是指由于身体的形态和功能的缺陷或异常而影响残疾人参加正常社会活动的情况。世界卫生组织关于残疾人口的这个定义，是第二次修订后的产物，它反映了社会认识残疾现象视角的两种转变：

1.从公民资格角度看待残疾现象

早期的对残疾人的定义多是医疗模式取向的，由于医疗专业较重视一个人在生理或心理上的功能损伤情况，而不太在意人的感受和社会环境的影响。然而无论是生理的或心理的残疾人都是社会的一份子，虽然其因为身体或心理方面的损伤、障碍，而影响了人际、社会互动功能，但他们仍拥有普遍而平等的“公民资格”，所以应该主张和倡导用社会模式取代医疗模式对于残疾人口的定义。社会中的每一份子都有责任和义务保障他们的权利，国家和政府应采取各种社会手段，如社会津贴、补贴、就业保障等手段，增强残疾人的社会功能，促进残疾人的福祉与权利保障；另一方面对于残疾人而言，在要求平等公民地位的同时，也要努力履行公民的责任和义务，为改善社会做出贡献。“公民资格”的视角，使得为残疾人服务的体制，从福利为主的提供，转向更为广泛的以权利为主的保护体制。

2.从生命经验的角度看待残疾现象(www.xing528.com)

随着经济社会的发展，人们预期寿命的延长，未来社会中每一个人都有可能因为疾病、意外、老化而成为残疾群体中的一员，所以残疾也不再是少数人的问题，身心残疾会成为所有人口的生命经历之一。无论在人生哪个阶段成为残疾人，基于人权的精神和社会互助的理念，我们都应在讨论和设计公共政策时，充分考虑他们的需要。这种对残疾人口采取普遍生命经验的看法，在国际社会成为促进世界卫生组织修订其残疾人定义系统的理由。一些学者在分析社会大众对残疾人的看法时，也证实了“生命经验”视角的重要性。社会大众对于残疾人的看法基本是偏向不健康、不健全、外在功能有缺损等负面的形容。社会大众对残疾人之所以会排斥，是因为虽然残疾人不会带来传染或死亡，但却挑战了人们对于自己的“认同”、对于“美”的形象的界定，使人们担心自己是否会和他们一样；这些恐惧、怀疑和挑战，使得社会大众对于残疾人包含与社会中的意愿降低，取而代之的是排斥、不知所措或隔离。所以“生命经验”的看法，有助于改变社会大众对残疾人的刻板印象，改变残疾人“无力、无能、无助”的自我认定，并影响有关残疾人的社会福利政策朝向“提供平等的就学、就业机会”方向发展。

3.残疾人的经济生活保障

用“公民资格”视角和“生命经验”视角重新审视残疾现象的主要意义，在于我们建构什么样的残疾人基本保护政策。从世界各国的经验看，广义的残疾人基本保护体系，大体有五种：①医疗保健保护措施；②收入保障措施；③就业安全保护措施；④教育措施；⑤其他（包括交通、住宅、资讯等）相关保护措施。

一般学术界将社会福利的制度内容划分为社会保险、社会救助、社会津贴和福利服务四个方面。其中就经济保障而言，社会保险、社会救助和社会津贴是其构成的三大要素，也是各国推动社会福利政策的重要措施。这三者之间既有特殊的差异性，也有互补性。从基本特征看，社会保险本质上是一种危险分摊的制度，而社会救助是一种收入转移的制度。社会津贴属于一种社会红利性质，提供给特定类别的公民（例如高龄老人津贴、残疾人的一种普及性津贴）。从适用范围、经费来源、给付方式和功能上看，社会保险在适用范围上，是以劳动人口的职业取向或者是以全体国民为主要对象；在经费来源上以员工和雇主双方缴纳保险费为主要方式；在给付资格上不必经过资产调查的手续；其功能在于“防贫”。社会救助在适用范围上，是以老弱病残等特定人口为实施对象；在经费来源上以政府税收为征集方式；在给付资格上需要经过资产调查的手续；其功能在于“济贫”。至于社会津贴在适用范围上，是以提供特定类别居民或国民为对象（处理结构性差异）；在经费来源上以政府税收为征集方式；在给付资格上不必经过资产调查，不分贫富，一律均等是用；其功能在于加强“社会连带”。就制度设计理念而言，社会保险的给付是以“个人”为单位，社会津贴的给付也是以“个人”为单位，但社会救助的给付是以“家庭”为单位。基本上，社会救助资格的取得，是基于“整个家庭”的总体生活资源匮乏程度而决定的。也就是说，个人领取社会保险金后，并不必然保障能维持其个人的“基本经济生活”，其可能因为家庭中的其他依赖人口而陷入贫困。从背后所隐含的理念和意识形态看，社会救助是基于个人主义的思潮，强调慈善的性质，政府扮演的是“最后防线”的角色；社会保险则介于个人主义和集体主义之间的所谓班集体主义，强调福利的分配应视功绩、工作表现和生产力而定；社会津贴则是基于集体主义的观点，强调国民权利的精神，因而政府扮演的是“首要防线”的角色。

由于社会保险、社会救助和社会津贴所对应的权利和义务不相同，所以根据其性质加以分类，又可区分为两大类：第一类为缴费制给付，社会保险属于此类；第二类是非缴费制给付，社会救助和社会津贴属于此类。缴费制给付重视权利义务对等原则，资格来自赚取；非缴费制给付不重视权利义务对等原则，资格来自身份或身体状态。

我国的社会保障制度的建构一直秉承社会保险与社会救助并行的双轨模式，社会津贴的概念在我国尚缺乏学术的讨论，更没有纳入政府选择策略的视野。但从全世界范围看，针对残疾人这一特殊困难群体设计的“残疾人津贴”，已成为许多国家维持其经济生活的重要保障措施。