宁夏水权形成与转换机制的对策研究

宁夏初始水权形成及转换机制的对策研究

自治区水利厅课题组

水资源短缺、用水浪费和水污染严重是当前我国水资源问题的主要矛盾，解决这个矛盾的根本途径是建设节水型社会。2002年颁布的新《水法》第八条明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。2004年3月胡锦涛总书记《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》中又一步指出，“要积极建设节水型社会。要把节水作为一项必须长期坚持的战略方针，把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活全过程”。我区的灵武市、平罗县被水利部确定为节水型社会市县建设试点县市，2004年自治区党委和政府提出：决定用15年左右的时间在全区建设节水型社会，在全国率先以省为单位制定了《节水型社会建设规划纲要》，而且《规划纲要》已经自治区人民政府印发实施。2005年6月国务院将宁夏节水型社会建设列入国家近期节约型社会建设重点工作，并将其作为全国节水型社会建设的重点示范区。2005年开始编制《宁夏节水型社会建设规划》，2006年3月2日已经通过水利部和国家发改委的审查。节水型社会建设已在我区全面展开。

与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，节水型社会建设是一项需要长期坚持的工作，其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理机制。建立水资源的宏观控制指标和微观定额指标体系及水权有偿转让机制。宏观控制指标用来明确各地区各行业各部门乃至企业各个灌区各自可以使用的水资源量，既明晰初始水权；微观定额指标用来规定产品生产或服务的具体用水量要求。水权有偿转让机制就是把水权当作一种财产权，超过或占用他人的水权，就要付费；反之，出让水权，就应受权。建立和完善水权交易市场，促进水权买卖双方的节水，调动社会的节水积极性和创造性，不断提高水资源的利用效率和效益。

水权是指水资源使用权，初始水权是指在第一次分配取得的水资源使用权。是指国家及其授权部门通过法定程序实施水量分配和取水许可制度，为某个地区或部门、用户分配的水资源使用权，一般包括：取水量和耗水量两个方面，既采用“取水量”和“耗水量”两个指标来表征初始水权。初始水权是水行政主管部门实施取用水管理、确定各区域和用水户的年度取用水量和实施取水许可制度的基本依据，是节水型社会建设的基础。因此，初始水权分配和明晰，是我国水权制度建设的第一步，是水权转换和取水许可的前提，是建立总量控制与定额管理相结合水资源管理体制的基础。

一、目前国内对初始水权分配研究的现状

我国对水资源的初始水权分配和研究，分为流域初始水权和区域初始水权分配。在流域方面目前进行的有黄河流域、松辽流域、塔里木河流域初始水权分配等。在区域初始水权分配有宁夏、内蒙古黄河水资源初始水权分配等。

1.黄河流域初始水权分配：1987年9月，国务院向沿黄11个省（区）政府和国务院有关部门以国办发〔1987〕61号文的形式批转了《黄河可供水量分配方案》，界定了沿黄各省、自治区的初始用水权利，也就是黄河流域现有流域初始水权分配。根据该分配方案,在南水北调工程生效前，我区可耗黄河地表水量40亿m³，占黄河水分配总量的10.8％。各省区分水指标见表1。

表1　黄河水量分配表

单位：亿m³

该方案的实施在流域层面上引入了正式的分配规则，结束了沿黄各地无序用水的历史。从1987年至今，黄河流域十几年来的初始水权分配实践划分为两个阶段：从1987～1997年为第一阶段为初始水权界定阶段，其中1994年颁布的黄河取水许可制度的实施细化了初始水权分配，是微观细化阶段。第二阶段从1998年至今，1998年水利部和原国家计委联合发布《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》，同年黄河水利委员会依据《黄河水量调度管理办法》正式实施流域水资源统一调度。今年8月1日正式实施《黄河水量调度条例》，它是继国务院“八七”黄河水量分配方案，黄河水利委员会实施黄河统一调度以来，第一部国家关于黄河治理开发出台的行政法规。他的出台对黄河流域沿途各省区要求按照建设资源节约型、环境友好型社会的目标，实现黄河水资源的节约、高效、可持续利用，都具有十分重要的意义。

从黄河流域初始水权分配的发展过程来看，可以清楚地看到黄河流域的初始水权的分配渐渐明晰化，微观上以过去的《黄河取水实施细则》作保障，宏观上以《黄河取水许可总量控制管理办法》来控制。他的初始水权分配工作已经走在全国的前列，并逐步规范，取得了水资源权属管理的一定成果。总体评价有以下几个方面：一是明晰了水资源的使用权，从量上控制各省（区、市）的用水规模，根据当时各地的用水现状，结合其经济发展状况、用水需求及各省省情，尽量做到了水资源分配的公平、合理，促进了水资源的合理利用。二是大大提高沿黄各省的用水效率，断流现象明显减少。三是明晰水权制度在水事调解纠纷等协调方面发挥了作用。四是为流域内各省（区、市）的产业发展规划提供了依据。五是为交易水权制度建立了核心和前提。

当前黄河初始水权分配也存在一些问题。一是同比例丰增枯减的原则过于简单，不利于水资源优化配置合理利用，同比例丰增枯减只考虑到了黄河水量的不均性，而忽略了黄河流域降水量的地域不均性，忽视了各省（区）在同一年度所可能出现的特殊旱情或涝情，如我区这几年持续干旱，特别在灌溉高峰期间，持续高温，蒸发强烈，此时用水量就偏大，需要入境流量下泄大些，此时如果上游多下泄，就可保证我区用水紧张的需求，即使这一时段超用水量，在灌水不紧张可以扣回去。但是目前黄委水调只是按照丰增枯减的调度指令行事，不考虑当地气候条件的影响。这样不利于水资源的优化配置，还会引起新的用水矛盾。另外，丰水年引水量的同比例增加容易引致水资源的浪费，不能灵活调度新增水量，缺乏市场调度机制。二是缺乏沟通、参与和民主协商等形式来分配水量。根据《水法》我国水资源管理体制采用流域管理与行政管理相结合的形式，但是目前黄河现有水权分配方案及每年的水量分配和调度明显按行政手段来进行划分和分配，缺少与相关主体以及各省区沟通，民主参与及协商机制不够，带有一定的强制性。水量分配缺少维护机制支持，特别是缺少利益整合机制，如上游省区实施节水措施，减少取水量，节约下来水量下泻到中下游，但是没有利益机制，水量分配在实施过程中就得不到广泛的认同，经常出现超标或失控问题，水权分配很难实现。实际上分水的过程就是利益的调整过程。因此，一定要坚持民主协商和公平的原则。在流域机构分水的过程中，流域机构应广泛听取有关各方的意见，充分兼顾不同地区和部门的利益，要考虑历史、现状用水等情况，使落后地区和发达地区同样能获得国民经济发展所需要的水资源。或者在无法同时兼顾的情况下，应进行民主协商，获得大家的一致认同与支持，使分水方案顺利实施。三是目前黄河上监测手段还不完善，量水设施存在精度不够，达不到监督管理要求。另外存在着基础研究工作跟不上管理用水的需要。就以我区来讲，目前从青铜峡坝下从河西、河东总干渠引水有三处直接退回黄河，退水量黄委不能准确掌握，因而引耗水量就难以准确计量，影响初始水权分配后在使用监督管理方面还存在一定差距。

2.松辽流域初始水权分配专题研究：松辽流域泛指东北地区，行政区划包括辽宁、吉林、黑龙江三省和内蒙古自治区东部的四盟（市）及河北省承德市的一部分。流域总面积123.80万km²。该流域水资源存在的主要问题：①水资源短缺和浪费现象同时存在，水的利用效率和效益均有待提高；②水污染严重，水环境恶化没有得到有效遏止，对流域的可持续发展构成严重威胁；③河道断流、地下水超采严重，对流域水资源的可再生能力造成严重影响；④流域内水资源开发和利用不协调，同时存在资源型缺水和污染型、工程型缺水的多重困扰，对东北老工业基地振兴和国家粮食安全构成严重挑战；⑤水资源的统一管理、调配和监控的力度不够，无法保障水资源优化配置与可持续利用。

从2004年4月开始，水利部松辽水利委员会结合松辽流域水资源综合规划工作，组织开展了松辽流域初始水权分配专题研究工作。研究的内容有6个方面：一是初始水权分配原则及程序研究，重点研究流域初始水权分配应遵循的总体原则，不同区域、不同类型河流初始水权分配的具体原则，初始水权分配的程序等问题。二是松辽流域微观用水定额指标体系研究，目的是在系统分析研究流域内各省（自治区）行业用水定额的基础上，充分考虑松辽流域各行业用水现状、生态用水需求以及宏观产业结构调整等因素，确定松辽流域微观分水定额指标体系，用于流域内省（自治区）间的分水。三是初始水权分配类型和拥有期限研究，重点研究初始水权分配类型和不同类型初始水权的拥有期限的问题。四是政府预留水量研究，主要研究在流域初始水权分配过程中在什么条件下政府要预留水量、以何种方式预留水量及其动用原则、方式及管理模式等。五是初始水权分配协商机制研究，主要研究在松辽流域初始水权分配中，政府宏观调控、流域民主协商的组织形式和运作机制，并为将来水资源管理提供借鉴。

松辽流域初始水权分配工作分三个阶段进行。第一阶段，开展流域初始水权分配基础研究工作，完成初始水权分配试点工作。第二阶段，根据流域水资源综合规划确定的水资源宏观控制指标体系和微观定额指标体系，在水资源配置中进行第一次平衡，即现状用水平衡，通过对现状用水的合理合法性分析，明晰现状用水权；在第二次平衡中，即流域内平衡，解决各个河流所在区域发展需水平衡，确定各个区域发展需水总量控制指标；通过第三次平衡，即跨流域间平衡，解决流域间和区域间发展需水不足问题。在第二次、第三次平衡和流域民主协商的基础上，通过政府宏观调控手段确定发展需水总量控制指标、政府预留水量、生态用水量和跨流域配置水量。第三阶段，在流域初始水权分配基础上，结合省区水资源综合规划，推进省区初始水权逐级分配，建立完善的水权分配机制。虽然松辽委已经将初始水权分配到各个省区，但是缺少相应的水利控制工程和监测手段，在实际操作过程中无法准确确定各省区实际用水量，只是理论上对其初始水权分配进行深入的探讨。

随着社会经济发展，水资源呈现日益紧张的趋势，尤其在我国北方地区，水资源短缺已经成为不争的事实，各个流域纷纷尝试新的制度来进行流域水权分配并且尝试水权转换的研究及准备工作。除黄河流域和松辽流域以外，到目前为止全国还有塔里木河、黑河流域已经实行了流域分水制度以及水量统一调度管理，辽宁省大凌河流域也在积极地探讨流域初始水权分配界定。

二、我区初始水权的形成背景及历史沿革

我区黄河初始水权的形成以及他的特点均为黄河流域取水权制度的沿革，受黄河整个流域水量的多少和黄委会按照统一调度方案分配给我区取水量多少来决定。1949年新中国成立时，宁夏引黄灌区现有的灌溉面积达192万亩，湖泊、湿地为80万亩，均为无坝引水自流灌溉，全部为农业用水，当时虽没有测量引水量，年引水量估计在40亿立方米左右。这实际上就是我区当时存在的取水权，即使到1952年我区灌溉面积发展为223.3万亩。我区的黄河干流取水权并没有受到限制。20世纪50年代以来，由于黄河流域各省区，特别是下游河南、山东工农业迅速发展，沿黄河修建了很多引水工程，引黄水量大大增加，并出现有些省区在关键季节用水难以满足的情况。因此上下游有关省区曾就用水问题协商达成协议，原则分配了各省的引水比例。从1954年开始宁夏引黄河水量受黄河水利委员会的分配制度的限制。1954年在黄河流域编制综合利用规划时对全河远期水资源利用进行了分配。当时黄河天然年径流量545亿立方米，除去工业及城市生活用水、远期规划的水库蒸发损失等，剩余的470亿立方米为灌溉用水。各省分配方案是：青海40.0亿立方米，甘肃45.0亿立方米，内蒙古57.3亿立方米，陕西47.0亿立方米，山西26.0亿立方米，河南112.0亿立方米，山东101.0亿立方米，河北77.4亿立方米。这可以被视为新中国在黄河水资源分配制度上的开端。而此时，宁夏回族自治区还未正式成立，宁夏黄河水的用水指标包含于甘肃省指标内。1961年，由水利水电部、农业部召集的引黄春灌会议上，对黄河下游水行政管理的领导权、用水顺序权、配水权又分别做了规定。其中黄河上游宁夏、甘肃、内蒙古三省区在用水顺序权上，首先满足包头钢铁公司的用水，农业灌溉用水则次之；在配水量权上，维持宁夏、内蒙古自治区党委1960年所定的4：6的配水比例，包头钢铁公司的用水仍由内蒙古供给。这是黄河上游对黄河取水优先权和配水量权的明确界定。

宁夏回族自治区成立前期，1957年全区灌溉面积为324.3万亩，较1952年增加了100万亩，全区引黄河水量为45.3亿立方米。1957年至1970年全区灌溉面积基本维持在310万亩左右，但引黄河水量则由1957年的45.3亿立方米增加至1970年的73.6亿立方米。排水量随着引黄河水量的增加也相应增加，从1957年的15亿立方米增加至1970年的40.49亿立方米，净耗用黄河水量基本维持在30～32亿立方米。从1970年开始，全区灌溉面积逐年增加，至1980年全区总灌溉面积达到379.9万亩，年均增加7.1万亩，而引黄河水量则没有增加反而较1970年减少了8.2亿立方米，净耗黄河水量达到34.75亿m³。1990年全区灌溉面积达到469.7万亩，较1980引黄河水量为79.0亿m³，排水量为38.9亿m³，其净耗黄河水量为历年来最大值，达到40.1亿m³，当年的耗用黄河水指标已经超过了1987年的黄河分水方案制定的40亿m³指标。

1990年～2000年全区灌溉面积增加了131.05万亩，引黄河水量为79.52亿m³，较1990年增加了0.52亿m³，排水量也由1990年的38.9亿m³增加到2000年的45.06亿m³，净耗黄河水量为34.46亿m³，未超过宁夏可用黄河水量40亿m³指标。

2004年全区灌溉面积达到626.88万亩，引黄河水量67.31亿m³，净耗黄河水量为34.17亿m³。见表2。

表2　宁夏历年引扬黄河水量表

单位：万亩、亿立方米

从1987年至今，宁夏可用黄河水量指标一直沿用“87”分水方案指标。1994年，黄河水利委员会颁发了《黄河取水许可实施细则》，宁夏黄河干流的引扬黄河水量也严格按照该细则执行，并要求沿黄各省依据水利部《取水许可申请审批程序规定》凡在黄河干流上取用水的必须到黄委会办理取水许可证。从此我区各大干渠及扬黄干渠引水量受黄委监督管理，而且黄委逐年下达宁夏黄河干流的引扬黄河水量指标。

1995年黄委首次给我区核准颁发的取水许可证的取水量为87.69亿m³，其中农业引水量84.043亿m³，占总取水量的95.84％，工业取水3.64亿m³。随着我区扶贫扬黄工程的建设，黄委会在1998年《取水许可申请书》（国黄）字申（1998）第00022号，指出“经审查，批准宁夏扶贫扬黄灌溉一期工程从七星渠年取黄河水量4.46亿m³，其水量额度在国家分配给宁夏的黄河可供水量指标内统筹考虑。鉴于该工程建设期较长，近期年取黄河水量2.49亿m³。”到1999年底黄委会核准我区取水许可证量达到90.18亿立方米。

2000年黄委会给我区发放农业、工业引扬黄水量取水许可证，核定我区引水量为87.221亿m³，其中农业引水量为84.91亿m³，占总用水量的97.35％，这就是我区农业用水量的初始取水权，工业取水量2.165亿m³，占总用水量2.48％，而生活取水量（石嘴山黄河水厂）为1460万m³，仅占总用量的0.19％。

2005年黄委会又重新核定我区发放农业、工业引扬黄水量取水许可证，核定我区引水总量为78.37亿立方米，与2000年核发的取水量相比，引水量减少了8.851亿立方米其中农业引水量为76.37亿立方米，与2000年相比减少了8.51亿立方米，但仍占总引水量的97.45％，工业取水量仅为1.854亿立方米，占总用水量2.37％，而生活取水量（石嘴山黄河水厂）仍为1460万m³，仅占总引用量的0.21％。农业引用水量的虽然减少，但占总引用水量比例没有减少，工业、生活饮用水占的比例偏小。

从以上我区不同时期取水量和黄委不同年份给我区颁发的取水许可证来看，我区的初始水权虽然耗水量没有变化，但取水量已经从1999年取水量的90.18亿立方米减少到2005年的78.37亿立方米，7年间取水量就减少了11.71亿立方米。取水量的减少表明黄委根据黄河来水继续偏枯的情况，核减了我区每年的取水量，另一方面，也说明我区近年来节水大有成效，虽然灌溉面积在不断增加，但总的引水量不断减少，特别是农业引水量已经从1996年的81.685亿立方米降到2004年的67.856亿立方米，减少了13.83亿立方米，也说明在农业节水上通过采取工程措施、管理措施、经济措施等能够节约下来水，而且也有一定节水潜力。但是同时也看到随着取水量的减少，也相应带来一些问题。一是由于灌区各渠道灌域都存在一定规模的高口、高田，随着取水量的减少，特别在灌溉高峰期，各渠道引水量也相应减少，高口、高田进水量减少，造成灌水紧张，水量调度管理部门调度困难；二是引水量减少，相应的排水量也减少，特别是经过城市的主要沟道，同时也接纳城市污水，随着沟道排水量的减少，城市污水无法得到稀释，沟道水质差。三是随着取水量的减少，灌区不可能再像过去那样“大引大排”，冲洗盐碱地的水量无法保证，灌区易出现大面积盐碱地。

另外从1987年国务院的分配方案以及黄委会2000年、2005年给我区核定引用权指标来看，受当时条件和我区历史用水状况影响，对工业用水提供的发展空间不大。随着社会主义市场经济体系的确立，区域经济社会发展速度加快，经济实力逐步增强，工业发展速度加快，用水需求迅速增长。我区煤炭资源丰富，具有发展建设电力、煤化工等条件，现在工业发展与供水不足的矛盾日益突出。一方面现状的用水结构主要与传统的用水模式和水资源分配体制不一致，导致水资源利用价值高的工业行业因不能获得所需水量而无法进行建设和生产，制约了工业的发展；另一方面水资源利用效率偏低的农业却拥有大量的水量，但受工程状况、管理水平等因素影响，用水浪费现象较为严重，阻碍了水资源的合理流动和高效配置，降低了水资源的总体利用效率。

二、初始水权分配的作用和意义

经济要发展，水资源是保障。本世纪头20年，是我区全面建设小康社会的关键阶段，经济增长率必须年均保持在10％以上，才能和全国同步进入小康社会。根据国家全面建设小康社会，实施西部大开发和能源发展战略要求，自治区党委、政府做出了把资源优势转化为经济优势，发展经济的战略重点是立足区内的煤炭资源优势，在宁东建设能源化工基地，加快工业化、城市化进程，带动自治区经济社会全面协调发展。

我区当地水资源量少质差。全区水资源总量11.63亿立方米，其中地表水资源量9.49亿立方米，不重复地下水资源可利用量1.5亿立方米。经济社会发展主要依赖于过境的黄河水。计入国家分配的黄河可耗用40亿立方米水量，人均水资源占有量706m³，约为全国平均水平的1/3。经济社会的发展对水的需求量不断增加，水资源短缺已成为经济社会可持续发展的主要制约因素。宁东地区无当地水资源，没有水，煤炭资源优势就不能成为经济优势，近年来，黄河来水持续偏枯，黄河又是宁夏的唯一水源，在南水北调工程生效之前，国家不可能再增加我区黄河干流用水指标。解决发展用水，只能依靠区域自身挖潜。在过去计划经济体制下，工业行业的用水问题可通过行政手段，将农业的用水权无偿地划归工业企业所有。这既不利于工业企业节水，又无偿剥夺了农民的用水权利，削弱了市场对有限资源的调配作用。在社会主义市场经济条件下，责、权、利进一步得到明晰，工业企业的用水只能在政府的宏观调控下，通过市场调节获得。明晰各行业的初始水权，没有取得取水权的单位企业用水，只能采取企业与灌区有偿转换水权的方式获得用水权。

开展初始水权分配具有以下意义：一是可以实现用水总量控制和水资源可持续利用的重要手段。随着社会的发展和人口的剧增，水的需求与供给之间的矛盾日益突出，在我国水资源短缺已成为制约我国经济发展的“瓶颈”，而且直接威胁到人类的生存。进入新世纪，我国制定了新时期水利发展的战略和方针，并调整了治水思路，要从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变。提出了以水资源的可持续利用支撑社会经济的可持续发展的治水总战略。并提出实施用水“总量控制和定额管理”的水资源管理的双控新模式。在水资源日益紧缺的条件下，要实现水资源的可持续利用，必须对社会各用水户的用水量予以干预和控制，也就是对各社会成员使用水资源这一具有全民所有性质资源的权利予以干预和控制。建立水权制度和进行初始水权分配的目的正是社会成员使用水资源权利的规定。因此建立水权制度和进行初始水权分配是实现我国用水“总量控制”和水资源可持续利用的重要手段。

二是进行初始水权分配是实现有限水资源向高效率利用流转的基础。水资源的流转是人口增长、经济发展带来的解决水资源紧缺问题的必然结果。面对有限的水资源条件及日益增长的用水需求，有效的解决办法之一就是通过实行水资源的流转（也就是我们常说的水权转换或水权交易）实现水资源的高效利用和合理配置。国外经验表明，建立水资源的流转制度，其优点包括：优化了水资源配置，提高了水资源使用效益（即水资源由效益较低的产业向效益较高的产业流转）；水权分配更加明晰，用水者的用水安全性加强了，但同时用水者的用水风险也完全由自己承担，减轻了政府的压力；促进了政府和管水机构提高管理效率，建立更有效的管理机制，提高了水资源管理中公众参与的积极性等。从我区的实际情况来看，建立水资源流转制度的内在因素（水资源紧缺程度加剧和外部条件（政治体制改革稳步前进，市场经济体制已经建立且不断完善）已经具备，以及国内外对水权、水市场理论研究趋于成熟。水资源的流转需通过水市场实现，在水市场中，所交易的对象便是水的使用权。如果没有明晰的水权，水市场便没有运作对象，水市场失去意义，水资源的流转就成了空谈。因此，明晰初始水权是实现有限水资源向高效率利用流转的基础。

三是明晰初始水权是各县市水量分配的基础，是解决上下游水事纠纷的依据。在我区，农业灌溉用水量是最大的用水户，由于各大干渠长达一、二百公里，还存在直接在干渠上开斗、农口，随着灌区灌溉面积的扩大，干渠上、下游用水矛盾日益突出，而且近年来，由于缺水，水事纠纷不断发生，严重地影响社会的稳定，通过初始水权分配，确定各市县的初始水权以及各渠道管理部门引水权，按照确定的初始水权进行分渠道、分县市、分干渠直开口进行供水，通过初始水权的分配，约束各县市的超用水行为，以水权分配的量解决上下游、各市县水事纠纷的问题。

四、如何进行初始水权分配

为支持我区经济社会发展，明晰各地区、各行业取用黄河水资源使用权，提高水资源的利用效率，同时为优化配置水资源，促进生活、生产、生态协调发展，保护用水者权益，为实现黄河水资源的可持续利用服务。我们从2004年开始首先对国家给宁夏40亿立方米的黄河水进行了初始水权分配，将这40亿立方米的耗水量分配到生活、生产（农业、工业）、生态行业用水，分配到五个地级市和各个渠道管理单位。在具体的初始水权分配中，采取以下方式方法进行：

首先确定初始水权分配的指导思想、分配原则，在初始水权分配过程中要始终贯彻科学发展观，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展理念，按照社会主义市场经济的要求，运用水权、水市场理论，进行初始水权分配。分配以1987年国务院分配黄河流域耗水指标是确定我区黄河干支流水权的依据。分配的原则根据我区黄河水资源状况，考虑引扬黄灌区历史、现状为主，兼顾未来的动态因素，确定分配原则，宁夏黄河水资源初始水权的分配遵循包括：（1）生活用水需求优先原则：以人为本，优先满足人类生存、生活的基本用水需求。水资源供给应首先保证我区城镇和农村人口增长和生活质量提高的生活用水需求。（2）需求优先序原则：需求优先序随着社会、经济发展和水情变化而有所变化，从实际出发妥善处理好各优先原则之间的关系，同时按照不同地区的特殊需要，确定具体分配次序。①尊重历史和客观现实，现状生产用水需求优先；②遵循自然规律，维系生态环境需水优先；③尊重社会发展、资源形成规律，相同产业布局与发展，水资源生成地需求优先；④尊重价值规律，在同一行政区域内先进生产力发展的用水需求优先、高效益产业需水优先；⑤维护粮食安全，农业基本灌溉需水优先。（3）丰增枯减的原则：根据黄委会“丰增枯减”的水量调度原则，提出不同水平年频率下的水权分配方案。（4）依法逐级确定原则：初始水权具有政治、法律、经济、行政等多重性能，由国家各级政府依法逐级确定。（5）宏观指标与微观指标相结合原则：做到科学、合理的分配水权，建立两套指标体系，即黄河水资源的宏观控制指标和微观定额指标。①建立宏观控制指标。根据我区黄河干支流水资源量和可供分配水量，制定区、市水资源宏观控制指标，逐级进行水量分配；根据区域水资源量及经济社会发展和生态环境状况，科学地进行各行业、各部门间的水量分配。②建立微观定额指标。根据自治区用水现状和社会经济发展水平，制定各行业和产品用水定额，促进节约用水，提高用水效率。自治区水行政主管部门会同有关部门在核定用水现状的基础上编制行业用水定额，为合理制定初始水权分配方案提供依据。（6）实行引水量、耗水量、排水量三控制原则：结合宁夏引黄灌溉有引有排的实际，自治区水行政主管部门在控制引扬黄灌区和各市的引水、排水和耗水的基础上，确定水管部门引水权和各市的初始水权。(www.xing528.com)

其次，确定分配方法，按照科学合理、公正公平、综合协调、可操作性的原则，综合分析水资源特性、用水现状、供需平衡、承载能力，制定水资源配置方案，分配初始水权。自治区人民政府或其授权单位负责干流支流间、地市间、灌域间、行业间的初始水权分配；县（区）间的初始水权分配由各市人民政府或其授权单位负责。①以南水北调生效前为时限,分配水量为国家给宁夏下达的40亿立方米黄河干、支流地表径流耗用水量。随着区域经济发展，在支流没有达到分配的水权时，干流可适当占用支流指标。②按照黄河来水量“丰增枯减”、同比例增减的调水原则，以及根据龙羊峡、刘家峡水库调蓄能力，宁夏黄河用水总量控制指标，按不同水平年保证率为95％（特枯年）、75％（偏枯年）、50％（平水年）、25％（丰水年）及多年平均确定，并依此分配引扬黄灌区和各市的初始水权；③分配对象为生活（包括城镇生活和农村生活）、生产（包括农业、工业）和生态环境（包括河道内、外）。

第三、依据分配原则和方法，南水北调生效前宁夏黄河40亿立方米水资源初始水权分配如下：确定的“生活、生产、生态”水权分配意见、引扬黄灌区引水权及耗水指标分配意见、各市初始水权分配意见分别见表3、表4、表5。

第四、初始水权分配后水量调度和监测，自治区水行政主管部门委托区水管理单位，按照初始水权分配方案行使灌区引水量调度管理及耗水、排水量监测工作。建立与完善全区水量监测体系是水量调度、取水、排水、耗水计量的基础。对引水、排水同时控制，水量、水质同时监测。在干渠和排水干沟的县界上进行监测，实行总量控制。

表3　宁夏黄河初始水权“三生”分配表

单位：亿立方米

注：1.农业耗用水量指引水量与排水量之差
2.生态耗用水指灌区林草、湖泊湿地补水、鱼池等
3.支流地区在没有用够3.0亿立方米，干流可适当占用支流
指标

表4　不同频率年宁夏引扬黄灌区引水权及耗水指标分配表

单位：亿立方米

表5　宁夏各市黄河初始水权分配汇总表

单位：亿立方米

注：1.表内分配耗水量为多年平均值；
2.其它包括：监狱系统、部队、区直机关、个体业主等。
3.耗水量差值3.338亿立方米（40－36.662）为引水口与田间之间输水损失量，该部分水量计入到了各级渠道。

目前，《宁夏黄河水资源初始水权分配方案》已经得到自治区政府和黄委会的批准，我区水行政水量调度主管部门按照此《分配方案》进行水量分配和调度，而且自治区水行政水资源管理部门现在正在进行并要求五个地级市把初始水权进一步细化，分配到所辖行政区域的县市（区），进一步将初始水权的总量控制指标层层分解，都能掌握和明确自己辖区的初始水权。

五、我区目前在初始水权分配中的不足和存在的问题

虽然我区已经进行了黄河水资源初始水权分配，走在全国前列，而且通过初始水权分配，运用水权、水市场理论进行水权有偿转让工作，把农业节约下来的水转让给工业，使水资源向高效率、高效益转移，为我区经济社会可持续发展提供了水资源保障。但是我区在初始水权分配中仍存在不足和一些问题，主要表现在以下几个方面：

1.现在的初始水权分配只是到市一级，县乡村或以灌区为用水单元的用水户的初始水权没有明晰。

从我区初始水权分配方案来看，只是把国务院“87分水方案”分配给我区的水量分配到市一级和各大干渠，目前正在进行县市（区）的初始水权分配工作。即使分配到市县，但是还没有涉及到真正的用水户（乡、村的用水权），乡村的初始水权不明晰，各乡、村甚至用水户对自己的用水权利不清楚，我区农业用水是大户，农业用水量占总用水量的95％以上，特别是在引黄灌区农业用水浪费现象还比较严重，同时具有一定的节水潜力，自治区要实现工业化、城市化发展之路，只有在引黄灌区大力推动节水，明晰县乡村的初始水权，才能约束不同用水户的用水行为。

2.初始水权分配只是黄河水资源的分配，没有涉及到其他水资源。

我区初始水权分配只是对黄河水资源的分配，没有对当地地下水和支流水量量化。我区多年平均地下水资源量30.73亿立方米（现状引水条件下），其中，平原区26.63亿立方米，山丘区4.10亿立方米。与地表水之间的重复计算量28.59亿立方米。用可开采系数法确定地下水可开采量，宁夏地下水多年平均可开采量21.53亿立方米，其中银川市可开采量为8.02亿立方米、石嘴山市3.32亿立方米，吴忠市4.65亿立方米、固原市1.63亿立方米、中卫市3.91亿立方米。另外我区在支流上仍有3.0亿立方米可用水量，这部分水量如何再进一步细化，目前还未涉及到。

3.当前在黄河水资源初始水权分配当中没有考虑政府预留水量。

水资源作为一种公共资源和公共产品，在其开发、利用和保护过程中，为了保护水资源的可持续发展，维护广大公众的利益，需要政府在其中发挥重要的作用。尤其是在工业化、城镇化和产业化发展过程中，社会经济发展中的不可预见因素和各种紧急情况下水资源的非常规需求是不可避免的。由此决定了在初始水权分配时需要预留适当的政府预留水量。在任何情况下，把所有的水分光喝净是不可取的，不仅要考虑当前的用水情况，还要照顾全区今后发展的需求，考虑生态环境的基本用水需求。因此在初始水权分配时需要预留部分水量作为应对紧急情况下水资源需求和社会经济发展的储备，地方政府或其授权部门拥有对预留水资源的处置权。若当地生态系统由于非常原因遭到难以修复的干旱威胁时，政府需要动用预留水量来满足其赖以生存的最低水量。随着我国城镇化、工业化和产业化进程的快速发展，极端干旱年或连续干旱年份的供水紧张日益突出，对社会经济的影响日益显著，甚至引发社会恐慌；另一方面，在社会转型期由于各种极端事件和意外事故导致的污染突发事件也时有发生，对供水构成了巨大的挑战，为了应对这些紧急事件造成的供水紧张，政府需要动用预留水量来予以缓解。另外在逐步建立水权水市场过程中，必然存在着市场风险，在水市场可能出现剧烈波动时，政府需要通过动用预留水量进行市场干预和宏观调控。目前我区在初始水权分配过程中，还没有考虑政府预留部分水量的问题，现在不把预留水量明确下来，若今后面临和遇到这些问题，就不好处理。因此，在初始水权分配过程中，应考虑政府预留水量的问题。

4.初始水权分配的执行及如何监控落实的问题

我区的用水大户在引黄灌区，引黄灌区是一个“有灌有排”的系统。分配到市县后的初始水权是否得到保障供给，还是超用了分配的初始水权量，自治区水行政主管部门就需要对分配到各市县的初始水权量进行监督管理。如黄委会在对我区使用黄河水是否超用分配的水量分别在黄河入境宁夏段（下河沿）、出境段（石嘴山）设置水文观测断面进行监测。同样自治区水行政主管部门应该在经过不同县市的入境和出境渠道、沟道断面进行引水量、排水量监测和水质监测，通过监测来保证初始水权是否落到实处。但是我区各大引水渠道、排水沟道战线长，跨越几个市县，如唐徕渠跨越青铜峡、永宁、银川、贺兰、平罗、惠农等地，第三排水沟也跨越银川、贺兰、平罗、惠农等地，在每条渠道、沟道入境和出境的不同市县设置观测断面，观测水量及水质需要大量的人力和物力和财力。在目前引黄灌区观测手段达不到。如何落实初始水权分配和进行监管还是一个需要深入研究的问题。

六、下一步政府在促使初始水权分配及水权转换中需做的工作

要保证初始水权分配合理以及落实到实处、逐步在我区建立水权、水市场，推进水权转换工作，实现水资源的优化配置，更好地促进节水型社会建设，政府或自治区水行政主管部门还应该做好以下几方面工作：

1.监测评价水资源和编制水资源综合规划，为水权有偿转让奠定基础。

无论是进行水权的初始分配还是水权的有偿转让，首先要摸清水资源的基本情况。因此政府要不断建立健全全区的水资源监测体系，搞清楚全区和各行政区域的水量和水质，建立动态的水资源评价模型，确切地计算、评价各行政区的水资源。目前自治区的水资源综合规划已经基本完成，摸清了全区的水资源开发利用情况，同时也预测了不同时期我区国民经济发展对水的需求。下一步各市政府和水利部门要编制自己本市的水资源综合规划，准确掌握本市县的水资源状况，根据水资源状况确定经济发展的能力。同时为初始水权由市分到县，再由县分配到乡、村提供水资源量的依据，也为本行政区域内是否还有剩余的水资源，为进行水权有偿转让奠定基础。

2.进一步修改和完善已经分配的初始水权方案，同时根据国民经济的发展，继续争取新的黄河水权。

在对《宁夏黄河水初始水权配置方案》进行修改完善的基础上，下一步制定《宁夏水资源初始水权分配方案》，修订的内容包括五方面：①对现有40亿立方米的黄河水分配方案进行科学调整；②将1.5亿立方米的不重复地下水资源量纳入到初始水权分配的范畴，同时对于深层地下水允许开采量进行明确界定，以形成全口径的初始水权分配；③制定黄河不同典型来水频率下初始水权分配方案；④进一步将初始水权细分至支渠口或是灌区农民用水者协会；⑤提出不同用水和节水水平下的初始引水权分配的调整意见。同时考虑到随着我区经济社会发展状况以及从近年来黄河来水情况得知，在一般年份，我区水资源量尚有富裕，但也存在着季节性缺水现象，而到了干旱年份，我区缺水十分严重，区内缺乏修建大型水利调蓄工程条件，无法对年内和年际间的来水进行有效调节。即使加大节水力度，也解决不了我区缺水的严峻局面。因此在不断完善国家给我区现有黄河初始水权的基础上，全面推进节水型社会建设，还要不断争取黄委的支持，建议黄委适当增加我区的耗水量，增加部分水权来满足我区经济社会的发展和绿洲生态的生存与稳定。

3.制定详细的水权管理和水权转换办法和制度。

在配置初始水权之后，政府要大力培育水市场，允许节约下来的水权能够流转，让取得水权的主体通过竞争机制、价格机制合理配置水资源，弥补政府配置的不足，充分体现水资源的稀缺性和价值。同时，政府部门要通过对市场运行的介入监督、管理水权转换等交易行为。制定水权交易规则，限制交易行为。制定水权交易价格制度。建立起一套水权交易价格体系，制定交易价格允许浮动的范围，并对转让的价格进行必要的评估，完善水交易合同的内容、水事冲突的调解机制等具体内容。制定水权交易的申报制度、公示制度、审批制度、登记制度等，监督水权转换等交易的进行。

4.加快信息化建设、加强基础设施建设、加大水权知识宣传力度。

信息化是当今世界经济社会发展的一大趋势，也是水资源现代化管理的重要条件，国外已经在利用卫星遥感技术分析与水资源有关的各种信息，并进一步做出预测。要大力推进现代水权制度，有效管理和运作水市场，首先，就必须通过信息技术获得有关水信息，减少信息的收集成本，建立水信息共享机制，形成多维的、统一的、覆盖全社会的水资源信息系统。利用现代信息技术提高对水资源供需形势预测的准确性。其次水权的分配、实施和流转显然离不开一套基础设施体系，其中最重要的是计量设施、监测设施和实时调度系统。然而，目前我区绝大多数市县缺乏水资源监测断面，不能满足市界、县界段面要求，不能满足各层次内用水户间的监测要求，并成为取水许可缺乏监督的一大原因。张掖市在建立节水型社会的试点工作也暴露出，计量设施的匮乏已成为推行现代水权制度的“瓶颈”。因此，在加强信息化建设、基础研究的同时，我区的各大干渠、沟道流域应尽快跨市县界断面，建立水量和水质检测站，利用现代技术手段进行实时遥控监测。通过建立现代化的水质监测站，利用现代化的水量和水质信息采集、传输系统，一方面使自治区水行政主管部门对各市县的实际用水量控制和水质保护状况进行监督管理有据可依，另一方面还可使区域内各行政区之间的水权交易成为可能。

第三，水权制度在我国是个新生概念，为了使水权管理付诸实施并收到良好的效果，必须由点到面逐步展开水权知识的宣传教育，增强公众参与意识。我区95％的水资源用于农业，而农民的受教育水平普遍不高，再加上增加经济收入的巨大压力，法律意识、环境意识等往往更低。因此，要加大水权方面的宣传教育力度，重点对象应是作为用水大户、浪费水大户的农民，并充分运用各种舆论工具，加强生态环境保护教育，提高公众环境保护意识，充分认识水资源危机和生态环境的重要性，进而自觉调整自己的用水行为，使公众参与真正成为建设节水型社会的重要途径。另外，通过水权方面的知识宣传教育，使公众尤其是处于弱势地位的农民建立水权是财产权的意识，提高经济意识和法律意识，正确认识和评价水资源的经济效益，并学会用法律手段保护自己的权利，懂得如何在水权交易中获利，防止投机行为。

课题主持单位：自治区水利厅

课 题 承 担：自治区水利厅水政水资源处

课题组成员：姚占河　张林海 　冯平　司建宁

2006年10月