土地利用分类理论的思考,土地利用分类理论的应用

目前没有哪个国家的土地利用分类标准是完美无缺的,都可能存在现实的不适应性,因此基于现实的、经验的批判只能是修修补补的完善,无法解决根本性的、结构性的问题。选择科学的、理性的、理论的视角对我国土地利用分类标准进行反思与批判是本书的起点和目标。

城市的发展在不断变化,人的价值观和规划的目标也伴随城市的发展在发生转变,因此土地利用分类作为描述客观事实和承载规划目标的符号是无法保持静止固化,它必定是一个不断扩充和增长的体系。多维土地利用分类理论的提出为解释和改进土地利用分类实践提供了清晰的框架和方向。土地利用分类的三种模式和多重维度划分属于理论研究的抽象化分析,当其适用于具体的规划工作时,必然会建立混合维度或混合模式,这种混合的状态是以当前应对的问题为主,每个国家都有所差异,因此可以根据土地利用分类的特征性来研究不同国家的规划体系特点。

多维土地利用分类体系的构建并非通过制定一个国家标准就能实现,一个国家标准的应用也不可能涵盖城乡规划的全过程。如何将多维理论转换为综合性的制度工具估计仍是一个漫长的阶段,这需要城乡规划从价值观到制度设计进行全面改革才能逐步实现目标。在中央集权的背景下,国家对计划经济时期的思维模式和制度设计依然保留强烈的“路径依赖”；另一方面,转型社会的背景加大了制度变迁的紧迫性,由于中央政府无法全面掌握各个地区的具体情况,从而不得不借助地方政府能够掌握较多信息的优势来推动制度创新,因此为地方政府预留制度创新空间至关重要。从目前地方层面推动的制度改革观察,深圳在用地分类制度调整中享有宽松的选择性,改革力度也较为彻底。由于2014版《深标》方才出台,强调公共政策的深圳总规实施时间也不长,有关深圳制度改革的经验尚需在后续研究中进行评估与总结。如何推动地方经验融入国家的制度建设是一个需要持续跟踪的研究领域。(www.xing528.com)

在土地利用的规定模式中,开发活动的分类以及开发规则的制定在我国仍是空白,而建设项目在实际使用过程中发生的各种行为往往是在基层社会中最容易引起利益摩擦和矛盾的领域。如何将城市规划管理与全面的开发行为衔接起来并进行补充性的制度建设,是未来值得研究的一个重要方向。

横断面规划的思想实现了土地利用分类的范式转变。然而,由于社会背景和社会制度迥异,如何参考学习横断面规划的方法仍需探讨。在横断面规划中土地用途分区退位给形态分区,土地用途列表面向规划管理,与规划许可的类型结合成为设计审查的依据。而在中国,土地利用规划与土地资源的初次分配以及土地出让制度有密切联系,政府在城市土地开发中具有全面调控的权力,土地开发强度的有效确立直接关系到空间资源配置的效率,因此提高控制方法的科学性反而是开发控制的主要问题。但与此同时我们也面临城市风貌特征消失,城市公共空间退化,城市发展对生态环境侵蚀等问题,横断面规划的类型学方法为我们提供了塑造城市空间特征的思路,基于生态目标的规划原则也为我们展现了人类如何与自然和谐共存,规划如何实现发展与保护并重的方法平台。这些经验如何与中国的规划制度相结合是需要进一步研究的方向。