农业所共建或参股实验室研发中心的重要性

农业现代化发展离不开法治环境保障，“要加强农业法治化建设，充分发挥法治在发展现代化农业过程中的功能，真正构建起现代化农业经济持续发展的支持与保障系统”[46]。种业作为农业产业链中的源头，是农业安全与可持续发展的基础产业，要确保国家农业安全就要确保种业安全。在全球农业生态和经济紧密融合的背景下，农业种子安全兼具自然生态和社会经济属性，2012 年中央1 号文件明确指出“科技兴农，良种先行”，也明确了种子安全在农业安全中具有的特殊意义。法治是国家治理现代化的基本价值理念。

1.种子的战略化属性使其必须依靠强大的法治保障

一个国家的种子安全得到保障可以说等同于一个种植周期后这个国家的农业安全就得到了保障，同时也为这个国家的其他方面发展提供了坚实的基础，因此，保证种子的安全是一个国家战略层面必须考虑的问题，为种子安全提供强大的法治保障迫在眉睫。

第一，从国内来看，2000 年，第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国种子法》。这是我国保障种子安全的根本大法，到目前为止已经历了三次修订。2015 年新修订的《种子法》 从种子的培育、销售到监管都作了更详细的规定。随着种子生产经营单位数量的不断增加，种子市场的竞争越来越激烈，很多种子公司为了增加其销量，抢占市场份额，把增设委托代销点作为其竞争手段；有的公司将空白委托代销书给县级代理人，出现随意委托、甚至委托再委托的现象；有的种子公司管理体制不健全，管理较为随意，地区间窜货问题突出，同时又无法提供种子销售单，这就使得种子来源渠道复杂、难以追溯，大大增加了种子的质量隐患，导致种子市场混乱，违法案件层出。类似这种钻法律空子的情况必须立重法加以严惩，一旦管控不及时，将造成难以挽回的后果。我们要对种子储备库的安全问题加以重视，防患于未然。种子储备作为一种国家的战略性储备物资，媒体应加大宣传力度，在民众心中建立将种子视为与石油、黄金同等重要的战略物资的意识。

第二，从国际来看，粮食、种子等农产品资源将成为大国之间竞争、博弈的重要武器，[47]可见种子安全问题事关重大。基于我国种子市场集中度较低、大多数企业的影响力仅局限在区域性范围内、实力较弱的现状，跨国种业因其具备先进的技术与科学的管理，优势不言而喻，对国内种子企业的威胁极大。政府必须加大对国内龙头种子企业的扶植力度，推动育种技术的研发，督促企业苦练内功，在市场化的大前提下关注跨国企业在市场上的动作，防止其通过不合理的低价进行不正当竞争，避免其形成市场垄断。我国国土辽阔，植被类型多种多样，生物生态资源特别丰富，外资跨国种子集团自然会觊觎我国的种质资源宝库。目前，跨国种子集团获取我国原始种质资源或研究成果主要通过与国内高等院校、科研院所共建或参股实验室、研发中心的方式进行，以这些方式，外资进入成本较低，入口宽松，不需行政许可审批就可以办到，在这种情况下，外资对于我国种业市场的影响必将越来越大，其潜在威胁不容忽视。外资进入种业市场的手段多种多样，比如其可以通过参股的形式进入种子齐全的国家重点种业单位，以出资人的身份接触到我国种业核心要素，这将严重威胁我国种质资源的安全性。

2.种子的市场化属性需要“看得见的手”

第一，自《中华人民共和国种子法》 颁布实施和我国加入世界贸易组织的十几年以来，我国的种子市场发生了根本性的改变，市场化程度越来越高，市场主体呈现多元化发展趋势，竞争加剧，计划经济时期的国有种业企业加速解体，具有自主品牌的股份制种业公司迅速成长，种业市场渐渐繁荣，市场经济下的公开竞争经营使得种子质量与种业公司的服务质量显著提高，广大购种农户的选择性与议价能力大大增强，购买成本得以降低，售后服务有了保障，实现了增产增收。正因为如此，不少人认为种子市场可完全依靠市场调节、由种子使用者自由选择播种品种、种子企业可自行安排种子的生产经营等，政府的引导、调控、监管是多余的，但事实上，种子产业的市场化发展也带来了种种问题，这些问题都需要依靠政府这只“看得见的手”、依靠强大的法治建设加以解决。

第二，种子作为一种特殊的农产品，亦存在农产品本身因信息不对称造成的调控难度大、价格波动大、供需不平衡的现象，若当年种子价格出现大幅度上升，将会使市场上的从业者盲目扩大生产，直接导致第二年的产能过剩，种子价格随之大幅度下降，又导致了缩减产能的结果，使得第三年种子供不应求，价格又随之大幅度上升，如此往复，恶性循环。与此同时，种子的市场经营又面临着一定的自然风险。种子生产受自然环境的制约较为明显，气候、环境等自然条件的变化会使种子产量出现波动，再加上种子的产销期不同，生产和销售所跨越的时间段较大，如果没有科学的预测和抵抗风险的技术，必然使种子生产的盲目性较大，依然是靠天吃饭，给种子生产经营者带来很大的风险，甚至是损失，同时对我国的粮食安全也会造成一定的威胁。(www.xing528.com)

第三，目前市场上种子的品种多而杂，单单每年经国家和省级审定的水稻品种就有数百个，再加上各地引种，各类就更为繁多。同时，市场上大多数种子企业为追求利益，都下大力气推荐自己的专有品种，以抵御竞争、追求自身利益的最大化。在种子实施委托代销后，因部分农民文化素质不高、法律意识不强，追求短期效益的代销人员的售后服务不到位，为农业生产带来很大隐患。一方面，由于一些品种并不适宜当地气候或土壤环境，有可能在种植之后造成大面积减产甚至绝收，给农民的农业生产带来损失；另一方面，由于种植品种过多，其特性、抗性、成熟度均无法统一，相应的种植过程中管控难度加大，农机的使用也不能统一进行，无法实现规模化、持续性种植。

3.国家治理现代化要求提升种子安全的法治化

种子安全的法治化是国家治理现代化的现实需要。国家治理现代化的又一大特征就是政治、经济、社会整体的法治化，而种子安全问题尚缺乏法治的支持与保护，亟须进行法治化治理。

第一，种子的战略属性和商品属性要求提升种子安全的法治化。种子作为农业安全中重要且特殊的一环，唯有提升其法治化水平才能符合国家治理现代化的价值内涵。一方面，因种子的安全性关系到国家战略，必须施以重法并严格由国家管控，而在这方面，我国受西方国家的威胁严重，目前农产品种子的专利权也是由少数西方公司所垄断；[48]另一方面，种子的商品属性，使其在市场经济的浪潮中亦不能独善其身，对具备二重性的种子提升法治化建设，将是检验国家治理现代化实现与否的重要试金石。

第二，种子立法水平的现实需求。将种子放在市场化属性中加以讨论时，可以发现整个种子产业中有许多环节急需提升法治化水平。以对种子市场的监管主体为例，我国的农林行政主管部门是种子市场监管的主体，同时，由于种子自身具有商品属性，因而工商行政主管部门也会对种子市场进行监管，两者作为监管主体的主次地位急需加以明确；监管主体的专业素质也亟待加强，很多执法人员缺乏种子市场监管所需的专业知识和技能，外行监管将导致效率低下、监管缺乏针对性等弊端。

第三，行业自律性的需要。在较为成熟的产业中，行业协会等中间层级组织往往发挥着重要的作用，其负责整个行业的自我规范，在行业中制定统一标准并监督行业主体加以遵守，防止恶性竞争与垄断经营，还可以为国家政策的制定提供建议，是连接市场主体与监管主体的重要纽带。而目前种子产业中的中间层组织数量有限，不能满足市场快速发展的需要，同时，其地位不高，在法律、人事、财务等方面存在诸多限制，其自身也存在着组织结构不规范、组织体系不健全、容易被一些利益集团利用而丧失其独立性和公正性的状况，因此，需要采取多种措施提升这部分中间层组织的法治化水平。另外，还有种子经营企业和直接消费者层面，2011 年，我国进一步细化了农作物种子经营市场主体的准入标准，规定了种子企业必须具备的硬性指标，如要有相应的检测设备和技术人员等，以此来督促种子企业保证种子质量，相应的，种子市场的准入门槛也有了提高。

第四，消费主体的市场地位的需要。在更多种子企业追求规模化发展、强化自身实力、积极兼并重组、主动迈向国际市场的大背景下，市场亦对其自身的法治化建设水平提出了更高的要求。农民作为种子的消费者，本身就是弱势群体，在信息的获取及权利的维护方面都处于劣势，保障其使用的种子安全的首要任务就是加强教育与宣传，增强他们的法律意识，并对侵害种子消费者权益的行为作出明确的处罚规定。如果需要面对实力强大的种子企业，种子消费者可能考虑到举证较难、赔偿标准较低等现实问题，选择忍气吞声、默默接受。而当前与种业相关的优质保险产品较少，国家救助机制仍需完善，这样的情况更加剧了种子消费者的购买风险。因此，从种子安全涉及的任意主体出发，国家治理现代化都要求提升相应的法治化建设。