60年间工业劳动力变化”改为工业职工人数在60年内大幅增加”

新中国成立60年以来，中国的劳动制度经历了从计划经济到市场经济的巨大变化，工业劳动力队伍不断增大，劳动力结构日益多元化，产业结构趋于均衡，劳动生产率大为提高，创造了巨大的社会财富，使中国成为了一个新兴工业国家。然而，需要注意的是，中国的工业劳动力在量、质方面都存在着一些问题。近年，劳动力增加率只有2%左右，劳动力总人数也只为历史最多时的50%左右。诚然，劳动力的减少有提高生产率的效果，但考虑到中国丰富的潜在劳动力的存在与社会安定，工业部门应该设法增大就业能力，如赋予国有企业以提供就业的义务、注重劳动集约型技术的引进与开发以提供充分就业的技术条件。目前，劳动力市场整体上是供大于求，但在高技能工人的细分市场上却是供应短缺。对此，我们应该加大政策力度来提高工业劳动力的素质，如设置人才培养投资减税制度，诱导企业战略性地对培养技术人才进行投资。另外，在中国社会主义市场经济体制发展至今，资本、商品都已可以自由流动，但劳动力的自由流动却因户口制度而受阻。我们应该尽快对其进行改革，实行居住地登记的户籍管理，创造公平的就业环境。

劳动力是工业生产的投入要素之一，也是工业经济的重要指标。工业劳动力可从4个方面考察：总量、素质、构成、效益。本章将通过对这4个方面的考察，从总体上描述60年来工业劳动力的变化状况，反映中国工业在规模、结构、效益及模式方面的发展面貌；对60年来劳动制度的变迁进行考察，揭示劳动制度改革对工业劳动力发展的推动作用。

1.劳动力数量大幅增加，但从20世纪末起增长率减小

从总体上看，工业部门劳动力自新中国成立60年以来有了很大的增加。图9-1显示了1953～2007年工业职工人数的变化。1953～1957年是新中国成立后实施的第一个国民经济五年计划时期（“一五”时期），当时工业建设尚处于打基础阶段，规模较小，工业职工年平均人数（年末）为845.8万人。之后随着工业生产的迅速发展，职工人数也快速增加起来，1976～1980年（“五五”时期）达到4292.8万人，约是“一五”时期的5.1倍。1978年我国开始改革开放，出现了大量的非公有制企业，此期间工业职工人数持续增加，于20世纪90年代中期达到6598万人。1996～2000年（“九五”时期）是劳动力数量变化的转折点，进入了减少阶段。这一时期我国加大了经济体制改革力度，国有企业的劳动需求减少，大批冗员分离出来，导致工业职工人数大幅度减少，减少状况一直持续到21世纪初期。2006年后，工业职工人数转为增加，2007年达到4113.4万人，约为“一五”时期的4.9倍。

图9-1　1953~2007年工业职工人数变化趋势

注：①各时期年平均人数（年末）为算术平均值。②各时期年平均增长率按几何平均法计算，不包括基年在内。
资料来源：《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版；《中国劳动统计年鉴》（2008），中国统计出版社2008年版。

在60年里，工业部门的劳动需求有过两次较大“减少”。第一次是在1962～1965年期间（调整时期），工业职工年平均人数比“二五”时期减少了541.4万人。这是因为，前一时期的“大跃进”运动中职工人数增长过多，而在这一时期对“大跃进”时的计划外用工做了清理整顿，削减了大批从农村招收的劳动力。第二次较大减少出现在1996～2005年。这次是因为国有企业分离了大批冗员，职工人数大幅度减少。

与包括农业、建筑业、运输、邮电业等在内的全行业劳动力状况相比较，工业职工人数的增加幅度较大。图9-2显示，工业职工人数年平均增长率，除了个别时期以外，基本上都高于或接近于全部行业年平均增长率。

图9-2　1953～2007年全部行业与工业职工人数年平均增长率

注：①各时期数据为职工年末人数。②各时期年平均增长率按几何平均法计算，不包括基年在内。
资料来源：《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版；《中国劳动统计年鉴》（2008），中国统计出版社2008年版。

新中国成立60年，工业职工人数占全部行业职工人数的比重有所提高。1952年工业职工人数（年末）占全部行业职工人数（年末）的比重是33.3%，其后1960年上升为41.6%，1970年为41.4%，1980年为44.8%，1990年为45.4%，2000年为36.4%，2007年为36.6%。[1]这反映出了我国工业化进展状况和工业在国民经济中的地位变化。

同时，从图9-2中可以看到，60年来工业职工人数的增加幅度在不断减少。图9-1显示，工业职工人数年平均增长率在“一五”时期最高，为11.5%，之后开始下降，到了“十五”时期，仅为-0.9%。虽然职工人数年平均增长率从2006年后转为正增长，但目前只有2.4%，相当于20世纪80年代中后期水平。这说明我国工业规模扩大，吸纳了大量的劳动力，但在现有技术基础上继续扩大的空间有限，吸纳劳动力的能力在减弱。

2.专业技术人员增加，但增加幅度下降，供给量长期不足

对工业劳动力的分析，不仅要考察与生产规模直接相关的劳动力数量，同时也要考察劳动力的质。这通常称为劳动力的素质，对工业的技术水平、生产效率有着重大的影响；并可从年龄、受教育程度和技术水平来综合考察。但由于缺乏年龄、受教育程度等的系统数据，下面仅就可以查到的“工业专业技术人员”这个数据进行分析。

（1）1960～1985年全民所有制工业企业专业技术人员人数。据《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》统计，1960年全民所有制工业企业有专业技术人员38.3万人。其后，在改革开放前的1978年上升到210.6万人，1985年达到384.6万人，约增加了10倍。每万名职工中专业技术人员数由1960年的178人增加到1985年的1008人，约增加了5.7倍。但是，专业技术人员人数的年平均增长率却在下降。1962～1963年约为13.6%，1981～1985年则下降为3.9%。[2]

（2）1992～1997年国有单位工程技术人员人数。据《中国工业发展50年》统计，此期间除1年明显减少外，工程技术人员总数和每万名职工中专业技术人员数都稍有增加。

（3）1999～2002年工业专业技术人员人数。这个期间，工业专业技术人员的数量有所减少，2002年为580.1万人，比1999年减少了10.4%，每万名工业就业人员中专业技术人员人数也由714人减少到了634人。[3]

（4）2003～2007年城镇单位工业专业技术人员人数。这个期间，专业技术人员人数有所增加，从566.4万人增加到609.8万人，年平均增长1.5%。[4]但是，每万名工业就业人员配备专业技术人员人数却从1504人下降到了1417人。这说明，虽然专业技术人员人数在增加，但因为增加幅度小于从业人员总数的增加幅度，所以其占从业人员总数的比重下降了。

因为统计口径不同，所以，不能直接比较上述四组数据。但是，通过上述数据，可以对工业劳动力中技术人员的数量做出大致的描述：工业专业技术人员人数在新中国成立初期阶段增加很快，但是后来增加幅度逐步下降，于20世纪90年代变为负增长，2006年后重新转为增加。2006年以前的技术人员比重的下降，其原因之一可能是企业对普通劳动者的需求超过了技术人员。引进成套技术靠普通劳动力进行生产、模仿复制多但自主研发少等企业行为，导致了这种状况的出现。然而，随着国际竞争形势的变化，中国工业也开始进入了凭技术竞争力求发展的新阶段，不断提高产品的技术水平，自主开发逐渐增加。近年来劳动力市场出现的“技术技能人才需大于供”就是企业行为方式改变的一个反映。

据原劳动和社会保障部对全国部分城市劳动力市场供求状况的监测显示，2000年后，工业部门对有技术等级的工人、有技术职称的科技人员的需求量，一直超过具有同等条件的求职者的数量，由此产生了“劳动力短缺”现象，其程度越来越严重。表9-1列出了2001～2008年部分城市全行业有技术等级、技术职称劳动力的需求数量与具有同等条件的求职者的数量的比值，即“求人倍率”。求人倍率大于1，表示劳动力供不应求，求人倍率小于1，则表示劳动力供大于求。从该表中可以看到，2002年是一个分界线，在它之前所有技术等级、技术职称的求人倍率都小于1，在它之后求人倍率都超过了1，并且数值越来越大。这说明，社会各部门对有技术等级、技术职称人员的需求数量在2002年后不断增加，而社会所能提供具有同等条件的劳动力数量却越来越不足。在有技术等级、技术职称的劳动力中，高级工、技师、高级技师、高级工程师的需求量较大，不足程度也较严重。

表9-1　2001～2008年部分城市各技术等级和技术职称的求人倍率

资料来源：根据《部分城市劳动力市场供求状况分析》（2001～2008）有关数据计算整理；参见中国劳动力市场信息网检测中心，http://www.lm.gov.cn。

3.劳动力结构多元化，产业结构趋于均衡

60年来，中国经历了从计划经济向市场经济的转变，劳动力来源、就业的所有制类型构成、产业结构等方面也出现了以下的变化。

（1）劳动力来源多元化。在计划经济时期，就业是在国家计划下进行的。城镇劳动力供给的主要来源是新增的各类学校毕业生，从农村招收的劳动力也占一部分，失业（待业）人员的数量不多，并且绝大多数是待业青年，也就是未能升学的初高中毕业生。这种状况持续到20世纪80年代。90年代后，国有企业加大了改革力度，打破“铁饭碗”，采取减员增效措施，下岗失业人员大量增加，迅速成为城镇劳动力供给的主要来源。据统计，2006年失业人员占城镇劳动力供给总数的比例已达到50.7%。[5]农村劳动力也成为工业部门劳动力的来源之一。2007年工业城镇单位使用农村劳动力年末人数已达到1128.6万人，比2003年增加了1.9倍，占工业城镇职工总数的比重从16.1%提高到26.2%。[6]

（2）劳动力就业单位多元化。在计划经济时期，中国企事业单位以全民所有制单位和集体所有制单位为主，其他形式单位很少。据统计，20世纪六七十年代，全民所有制职工占全部经济类型职工的比重大约在75%～85%，城镇集体所有制职工在25%～15%。[7]改革开放后，开始出现全民所有制、城镇集体所有制以外的企业形式。最初的一段时期里，虽然“三资”、个体私营企业有所增加，但就业单位结构仍然是以公有制企业为主、非公有制企业为辅的格局。20世纪90年代中期后，国有企业改革力度加大。一部分国有企业改制为股份制企业，整体的劳动力需求大幅度减少，从而导致国有企业职工人数大幅度下降。与此相对比，包括私营、港澳台投资、外商投资、有限责任制、股份制企业在内的其他形式企业发展迅速，从业人员总数超过了国有、城镇集体企业。截至2007年底，包括私营、港澳台、外商投资企业在内的“其他单位”的职工占工业职工的比重已达到84.1%，而国有单位（包括国有独资公司）的比重则下降到12.8%，城镇集体单位的比重也下降到3.1%。[8]

与计划经济时期“公有制企业一统天下”和改革开放初期“公有制企业为主导、多种所有制企业并存”的格局比较，现在的就业格局是“多种所有制企业共存”。2008年规模以上工业企业从业人员中，国有企业占8.2%，集体企业占3.1%，股份合作企业占1.1%，联营企业占0.3%，有限责任公司占22.4%，股份有限公司占6.1%，私营企业占28.6%，港澳台投资企业占14.1%，外商投资企业占15.8%，其他企业占0.3%（见图9-3）。

图9-3　2008年按登记注册分规模以上工业企业从业人员构成

资料来源：《中国统计年鉴》（2008），中国统计出版社2008年版。

（3）从业人员的产业结构趋于均衡。表9-2记录了1952～2007年轻、重工业职工人数的变化状况。1952年，轻工业有职工232.7万人，重工业有职工277.6万人，其比重分别是45.6%和54.4%，重工业比轻工业多8.8个百分点。1960年，轻、重工业职工人数分别增加到572.6万人和1571.8万人，但轻工业的比重却下降到26.7%，重工业上升到73.3%，重工业超过轻工业46.6个百分点。1970年和1980年，轻工业大幅度落后于重工业的格局没有太大变化。1989年，轻工业的比重上升到34.1%，重工业下降到65.9%，轻工业和重工业的差距缩小到31.8%。这个差距在2000年和2007年进一步缩小。2007年，轻工业的比重上升到41.7%，重工业下降到58.3%，重工业超过轻工业16.6个百分点。

表9-2　1952～2007年轻、重工业职工人数的变化

注：表中1952～1989年数据为全民所有制单位职工年末人数；2000年数据为全部工业从业人员年平均人数；2007年数据为规模以上工业企业从业人员年平均人数。
资料来源：《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版；《中国劳动工资统计年鉴》（1990），中国统计出版社1990年版；《中国统计年鉴》（2001、2008），中国统计出版社2001年、2008年版。

轻、重工业职工人数的比例关系，反映轻、重工业发展的均衡程度。从上述考察中可看到，新中国成立初期，我国的轻、重工业之间的比例关系还是较为协调的，但后来差距迅速增大，比例关系严重失调。不过，这种局面在改革开放后得到了纠正。轻工业有了长足的发展，与重工业的比例关系回到了较合理的状态。

4.劳动投入效益提高，但与世界水平有较大差别

60年来，中国工业部门的全员劳动生产率不断提高。表9-3和表9-4为两组有关工业全员劳动生产率的统计数据。第一组是1952～1989年全民所有制工业企业的全员劳动生产率。从中可以看到，全员劳动生产率在这个期间一直有所提高，由1952年的4200元/人提高到1989年的18320元/人，增加了3倍多。第二组数据是2000～2007年全部国有及规模以上非国有工业企业的全员劳动生产率。如果按照当年价格计算，全员劳动生产率从2000年的45679元/人增加到2007年的148629元/人，增加了2倍多。

表9-3　1952～1989年全民所有制单位工业全员劳动生产率

注：劳动生产率指每一个工业职工创造的不变价工业总产值。数据按1980年不变价格计算。
资料来源：《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版；《中国劳动工资统计年鉴》（1990），中国统计出版社1990年版。

表9-4　2000～2007年全部国有及规模以上非国有工业企业全员劳动生产率

注：劳动生产率为工业增加值除以全部从业人员年平均人数。2007年数据为规模以上工业企业全员劳动生产率。
资料来源：《中国统计年鉴》（2001～2008）。

在前文的分析中已经说明，60年里工业劳动需求虽然总体上有所增加，但是，增加幅度不断下降，因此，工业劳动生产率提高的原因主要是，工业增加值（或总产值）的增长大大超过了劳动投入增长。

表9-5　2004年OECD国家制造业的劳动生产率水平

资料来源：《劳动生产率的国际比较》（2006），财团法人社会经济生产性本部，2006年。

虽然中国的劳动生产率在60年间，特别是改革开放以来，有了很大的提高，但是和发达国家比较还处于较低水平。表9-5是2004年24个OECD国家制造业的劳动生产率状况，其中没有中国的数值。为了比较，我们暂且用当时的汇率（1美元= 8.28元人民币）对中国制造业2005年的劳动生产率作了折算，约为11834美元。[9]这个数字约相当于24国中的第23位，分别相当于美国的12.6%、日本的15.0%、英国的16.7%、法国的16.8%、德国的18.4%、意大利的20.7%、韩国的29.1%。由于数据来源不一致，这个比较会有些偏差，但基本上显示出了中国制造业与发达国家在劳动生产率方面的差距。

1.劳动制度的变迁进程

中国工业劳动力的变化是在经济体制改革的背景下产生的。60年来经历了“大跃进”、“文化大革命”等政治运动，最后走上了改革开放的道路，经济体制基本实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。劳动制度作为经济体制的重要组成部分，在此期间也发生了重大的变化，单一的计划体制被废除，劳动力市场已经形成，在调节劳动力供求关系上发挥着核心作用。适应市场体制需求的就业、工资、劳动合同、社会保险及各种劳动保障制度也已建立，为持续发展提供了制度基础。

（1）恢复时期（1949～1952年）。中国在战争废墟上需要尽快重建“家园”。当时在城市有大量的失业者，如何使失业者重新就业，成为劳动力管理的首要任务。中央人民政府于1949年11月决定设置劳动部，由其组织开展就业工作。1952年7月成立了劳动就业委员会，强化了政府的指导作用。

（2）“一五”时期。中国制定了第一个五年计划，制定了社会主义工业化建设目标。工业建设需要大量的技术人员和技术工人，但其数量十分不足，且主要集中在上海、天津等沿海城市和地区。为了保证工业建设有足够的技术劳动力，有关部门决定对技术劳动力实施“统一分配”。“一五”计划后期，逐步形成了国家劳动力工资管理制度，所有部门的劳动力调配，必须按照计划执行，增加人员要由劳动部门统一分配，不得自由招收劳动力。

（3）“二五”时期。开展了“大跃进”运动，工业尤其是重工业的生产设备和生产能力有了很大发展。在“大跃进”中，实施了以行政性分权为特征的“计划经济体制调整”，中央政府把一些人权、财权、劳动用工权下放给地方政府，促进地方形成独立的工业体系。在劳动力招收和调整分配方面，地方政府的用工计划不需要再经过中央政府同意就可立即执行。然而，劳动调配权下放，造成企业计划外用工大幅度增加，1958年全国工业企业共增加新职工1494万人，相当于原有职工人数的1.5倍。[10]而过度增加劳动投入量，造成了劳动生产率下降，全民所有制工业企业全员劳动生产率，从1957的6376元/人下降到1962年4830元/人。[11]为了控制计划外用工的过度增加，中央政府收回了下放给地方政府的劳动力调配权，还实施了劳动力削减措施，要求从农村招收的劳动力返乡务农。

（4）调整时期。国家提出了“调整、巩固、充实、提高”八字方针，大幅度地压缩了工业尤其是重工业的建设规模。在工业内部，轻工业部门的投资比重增加，重工业部门的投资比重减少，初步扭转了“以钢为纲”不合理的投资结构。在劳动力管理方面，继续对计划外用工进行清理整顿。

（5）“三五”时期。1966年开展了“文化大革命”，工业生产受到干扰和破坏。这个时期仍存在着计划外用工过度增加的问题，并且造成了工资总额支出增加过多、城市粮食供应紧张、劳动生产率下降的状况。计划外用工增加的原因：一是基本建设规模有所扩大；二是地方政府大量兴办工业；三是实施“三线建设”。在劳动力方面国家的宏观调控失去了控制。

（6）“四五”时期。仍处在“文化大革命”期间。计划外用工的数量继续增加。1973年，全国全民所有制工业企业计划外用工为79万人，1975年增加到238万人。[12]计划外用工人员大多数从农村招收。1971～1975年，基本建设项目招收的农民工达到1100万余人，大幅度超过了国家计划。国务院发出“关于整顿计划外用工、压缩农民工的通知”，要求各地减少计划外用工数量，让农民工返乡务农。

（7）“五五”时期。结束了长达10年的“文化大革命”。中共十一届三中全会做出了“把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来”的战略决策。中国开始改革开放。在劳动力管理方面，一方面继续削减农民工等计划外用工数量；另一方面开始着手劳动就业制度改革。

（8）“六五”时期。国有企业以外的非公有制企业增多，开始形成以公有制企业为主体、多种所有制企业共同发展的格局。这个时期的劳动管理任务有两个：一是安置城镇待业青年就业。国家计划在5年时间里使全民所有制单位新增就业1100万人，城镇集体所有制单位新增就业1100万人，补充全民所有制单位、城镇集体所有制单位自然减员550万人，增加城镇个体劳动就业110万人。二是促使国有企业整顿劳动组织，强化定员、定额管理，严格控制计划外劳动力的增加，提高劳动生产率。有关部门开始对就业方式改革和引进合同工制度，提出了“三结合”的就业方针，即在国家规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和职工自谋职业。在各地建立了劳动服务公司，以组织、管理、培训、输送和调节劳动力。有些地方试行了下放招收劳动合同制职工的权力。这些措施使企业和劳动者就业的自由度得到了增加，为以后的更深化的改革奠定了基础。

（9）“七五”时期。工业生产高速增长。这一时期针对农村剩余劳动力到城镇就业，提出了“离土不离乡”政策，对城镇劳动力就业继续实施“三结合”政策。并计划在“七五”时期为农村剩余劳动力新增1亿个就业岗位，为城镇劳动力新增2800万个就业岗位。

“七五”期间，劳动计划管理体制改革有了实质性突破。1986年，国务院发布了关于劳动制度改革的四个文件，即《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招收工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，就扩大企业用工自主权作了进一步规定，在劳动制度改革上迈出了突破性的一步。相关文件规定：第一，企业享有劳动招工权。企业在国家劳动工资计划指标内，按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录取的原则，自主决定招工和用工形式，实行劳动合同制。企业可以与职工签订固定期限、无固定期限或者以完成生产任务为期限的劳动合同。企业和职工按照劳动合同规定，享有各自的权利和义务。第二，企业有权在做好定员、定额的基础上，通过公开考评、择优上岗、实行合理劳动组合。对富余人员，企业可以采取发展第三产业、厂内转岗培训、提前退出岗位休养以及其他方式安置。第三，企业有权依照法律、法规和企业规章，解除劳动合同，辞退和开除职工。第四，企业要按照规定交纳待业保险基金。待业基金用于待业职工在待业期间的待业救济金、医疗费、救济费、转岗培训费和生产自救费等。上述规定的出台，为从根本上结束“统包统配”式的计划就业制度、打破“铁饭碗”式的劳动用工制度、建立市场取向型的劳动就业机制，拉开了序幕。大部分地区实施了合理劳动组合，取得了提高劳动生产率的成效。在此期间，劳动合同制试点企业也不断增加，合同制职工从1985年的33.2万人增加到1989年的1190万人，合同制职工占全民单位职工总数的比例由3.7%上升到11.9%。[13](www.xing528.com)

（10）“八五”时期。确立了社会主义市场经济改革目标。1992年，国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，要求在企业推行全员劳动合同制。1995年，颁布了《中华人民共和国劳动法》（简称《劳动法》），从法律上明确了劳动力市场当事人双方是用人单位（企业）和劳动者，企业是用人主体，劳动者是劳动力所有者，企业与劳动者在劳动力市场上双向选择，企业自主用工，劳动者自主择业，双方通过劳动合同确立劳动关系。《劳动法》的出台，为建立由企业和劳动者双向选择、决定就业的市场机制，提供了制度保障。在《劳动法》的推动下，全员劳动合同制取得重大进展。1997年，国有经济单位使用的劳动合同制职工由1990年的1372万人增加到5557万人，占全部职工的比重由13.3%上升到51.6%。[14]

（11）“九五”时期。加大了国有企业改革力度，普遍采取了兼并破产、下岗分流、减员增效的措施，从而导致下岗职工大量增加，就业问题趋于尖锐。1995年实施再就业工程。1997年党的十五大提出“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程”的方针。1998年国务院发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求凡是有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心，通过财政出资1/3、企业负担1/3和社会筹集1/3的办法，保障下岗职工的基本生活和促进再就业。这一时期保障国有企业下岗职工基本生活、促进下岗职工再就业成为政府工作的重要任务，并大力推动了社会保障体系的建设。

（12）“十五”时期以后至今。2000年以后，每年的新增劳动力数量巨大，下岗失业人数居高不下，农村劳动力大量涌入城市，高校毕业生的规模不断扩大，而可供就业的岗位数量有限，我国就业形势趋于严峻。为此，国务院以及劳动管理部门采取了一系列的对策。2002年，国务院下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，提出了一系列促进就业及再就业的政策，确立了积极就业政策的基本体系。在该通知精神的指导下，国务院连续3年召开全国再就业工作会议，对就业及再就业工作进行了具体部署。2005年底，国务院又颁发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，并为了提高劳动力素质，发布了《关于大力发展职业教育的决定》，召开全国职业教育工作会议，明确提出职业教育要以就业为导向。2006年3月，国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，明确了做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施，正式将农民工特别是农村劳动力培训问题纳入国家发展战略。其后，中组部、教育部等14部门联合下发《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，把大学生就业纳入了劳动力市场体系的宏观调控中。

2.劳动制度变迁的影响

（1）市场成为劳动供求关系的调节主体。从以上对劳动制度变迁的概述中可以看到，60年来中国劳动制度最大的变化是逐步废除了“统包统配”式的就业制度，建立起了以市场为主体的就业机制。改革开放以前，我国实行“统包统配”式的计划就业制度。就业由国家通过行政手段统一介绍、统一招收和统一分配。这个制度对调节劳动供求关系起着主要作用。国家不仅控制着劳动力的需方，还控制着劳动力的供方。对劳动力需方的企业，国家的控制手段是“计划指标”。首先，企业要按照“计划指标”招工；其次，如果招收超过“计划”以上数量的劳动力，要获得劳动部门同意；最后，国家经常通过行政手段来削减企业的计划外用工。对于劳动者，则通过户籍制度限制其自由流动。农村户口的劳动者必须获得批准才可到城镇就业，并且一旦遇到“削减计划外用工”，便被要求返乡务农。

改革开放以后，“统包统配”式的计划就业制度被逐步废除，国家对企业用工的直接干预减少，对农村劳动者开放了城镇就业市场。企业自主用工，劳动者自主择业。作为劳动力价格的市场工资率对“交易”发挥重要作用。对于国家来说，劳动管理的重点从直接安排企业用工，向减少失业、促进就业转变。

（2）市场机制促进了劳动力的合理配置。在60年来的劳动制度变迁中，中国工业劳动力实现了从单一结构向多元化结构的转变。在计划经济体制下，实行“统包统配”式的劳动就业制度，就业由国家通过行政手段统一介绍、统一招收和统一分配。同时还通过户籍制度严格限制着劳动力的自由流动，农村劳动者不能到城镇就业，城镇劳动者也很难异地就业。对于企业来讲，劳动力来源结构单一；对于劳动者来讲，则是用人单位结构单一。这从客观上限制了企业招收优质劳动力的空间，也制约了劳动者选择理想就业单位的可能性，制约了劳动力的合理配置。

改革开放以来，国家不再干预企业用工，也放松了对劳动力流动的管制，对农村劳动者放开了城镇就业市场。这使得劳动力来源结构、用人单位结构逐步变得多元化，对提高劳动配置的合理程度和劳动生产率起到了重要促进作用。

（3）打破“铁饭碗”式的固定工制度，引入竞争因素。中国劳动制度60年来的另一个重大变化就是，打破了“铁饭碗”式的固定工制度。在计划经济体制下，我国在用工上实行“铁饭碗”式的固定工制度。劳动者一旦成为企业的正式职工（固定工），只要没有重大过失，就可终身就业，企业不得解雇职工。这种就业模式注重公民的平等的、稳定的劳动权利，然而，由于企业与劳动者之间在建立劳动关系过程中不存在相互选择，企业之间、劳动者之间也不存在相互竞争，市场对企业和劳动者没有约束与激励作用，因此，劳动力的利用效率不高。在当时的国营企业中普遍存在冗员多、劳动素质低下、劳动纪律松弛的现象。

改革开放以后，中国对固定工制度进行了改革，引入了合同制试点，并最终在所有企业普及了劳动合同制度。在改革过程中引入了竞争因素，定岗定编、竞争上岗、聘用合同、考核、岗位工资等制度在国有企业实施。通过定岗定编、精简机构，企业分离了富余人员，提高了劳动生产率。同时，竞争上岗、聘用合同以及与考核结果密切相连的工资制度，有效地刺激了员工的工作积极性。严格执行岗位标准，积极学习技术、努力进取的氛围在企业形成，促进了劳动力素质不断提高，为企业发展打下了良好的人力资源基础。

1.提高公有经济就业容纳力

目前，中国的就业压力很大。对此，有关部门已采取了很多措施，收到了一定效果。为了开辟更大的就业空间，我们是否可以考虑扩大公有经济的就业容纳力。国有企业大都在行业中占有重要地位，在国家投资、获得贷款、技术引进、市场准入等方面享有政策优势。因为有这些优势，再加上多年改革形成的经营管理体制，国有企业的生产业绩皆属上乘，就业人员的收入水平也都较高。因此，国有企业现在有义务、也有能力接受更多的劳动者就业，为国家、社会作出贡献。目前，政府已拿出了各种激励措施，来促进非国有企业多雇用、不辞退，也应该要求国有企业在吸收就业方面作出表率。赋予国有企业吸收就业的义务，是否会导致“大锅饭”“低效率”的重演呢？实践证明，建立了符合市场规律经营管理体制的国有企业大都没有出现这种状况。关键在经营管理体制。如果国有企业能不断地开发新技术、新产品、新市场，那么就完全有可能在高水平上扩大发展，在保持效益的同时，履行社会主义市场经济中的“企业公民”的义务。

2.发展劳动集约型技术，减轻就业压力

工业劳动力的量，与生产技术的类型有着密切的关系。生产技术按其利用生产因素的相对程度，可分为资本集约型和劳动集约型。资本集约型是指在设备等固定资本上投入相对多，而劳动集约型则是劳动力的投入较多。当资本与劳动可以替代时，用劳动力的增加代替资本，就可增加就业机会，同时也能保证生产效率的不变或提高。考虑到中国人口状况，我们应该在宏观决策和企业决策的层次上考虑劳动对资本的替代作用，尽可能地选择劳动密集型技术。

除了可以从企业生产技术的角度做劳动集约型技术的选择之外，从行业角度上，也可以做同样的选择。从发达国家的经验看，随着生产规模的扩大，有的资本集约型行业的劳动需求将会停留在一个较低的水平上而不变，有的资本集约型行业的劳动需求则将趋于减少。因此，资本集约型行业不可能吸收从其他行业分流出来的剩余劳动力。但是，劳动集约型行业中的“技术密集型”行业，如装备行业等，具有较高的就业规模，这些行业的发展能够起到吸收剩余劳动力的重要作用。所谓“技术密集型”行业，是指需要高新技术、研究开发活跃的行业。有的分析用研究开发支出占销售收入的比重来衡量产业的技术密集程度，认为化学、机械等装备行业的技术程度较高，轻工业、化学以外的装置行业较低。技术密集程度高的劳动集约型行业，生产规模扩大的同时，劳动投入也扩大。因为技术革新快，新产品多，所以创出的附加价值也高，因此，劳动生产率不仅不会因劳动力投入增大而降低，反而会持平或增长。因此，我们应该大力促进劳动集约型行业中的技术密集型行业的发展。研究表明，中国装备行业的劳动生产率虽然提高很快，但劳动投入增长不平衡，电气机械、通信计算机等设备行业增长很快，而交通运输设备等行业的劳动力投入增长较慢。这说明在现有行业中，通过提高技术水平扩大就业的可能性还是存在的。我们应该对自动化技术的开发、引进方向进行深入的研究，结合国情，摸索出既能充分利用人力资源、又具有高竞争能力的技术来。

3.改革户口制度，促进平等就业

资本和劳动力的自由流动，不论从历史看，还是从发达国家的经验看，都是经济社会发展的必要条件。而现在资本流动的自由程度已几乎与外国无异，但在劳动力方面，却约束较多。近年来，这一点已被很多地方政府认识到，采取了暂住证、居住证等措施，放松对人口流动的约束。然而，只要现存的户口制度不改革，其弊端就难彻底清除。

改革户口制度，并不是说要放弃居民身份的管理，而是将自由选择居住地的“居住登记”代替限制自由流动的户口制度。有了“居住登记”，完全可以达到与户口制度同样水平的居民身份管理，甚至可以说更高的水平。应该充分利用人的流向，以“居住地纳税”为原则增加财政收入，扩展社会基础设施，建设现代化的新型城市。从国外经验来看，人的自由流动也并没有使大城市瘫痪。这除了人类的管理智慧之外，还因为在有人自由地流向大城市的同时，也有人自由地向小城市、农村流动，自由造就了人们多元化的生活方式。按户口分配生活物资的计划经济体制已不复存在，市场经济体制唤起了劳动力旺盛的生产积极性，我国的生活物资供应已不成问题，这是户口制度改革的经济条件。而现在正在推行的医保异地结算制度，为户口制度的改革提供了制度可能性。而便捷的计算机网络可以说为户口制度改革提供了充分的技术条件。

4.引进人才培养减税制度，促进企业人才投资

前文分析表明，中国工业专业技术人员的供应量结构性短缺。培养技术人才，需要政府和企业两方面的努力。从政府方面看，目前主要采取的有充实或新建教育机构、发放培训补助金等措施。这些措施对技术人才群体量和质的水平提高发挥着重要作用。然而，为了适应新的竞争环境，提高企业的国际竞争力，政府应当充实政策手法，加大技术人才培养政策的力度。与发达国家相比，我们政策体系中尚缺少利用税制促进企业增大培训投资的方法。

利用税制促进企业的技术人才投资，概括地说就是以企业培训投资为基准设定所得税免税率，对企业的人才投资行为给予鼓励，唤起更加旺盛的人才投资欲望。

具体方法有三种：第一，根据培训费增加额减税。这种方法以前两年培训费的平均值为基准，计算出企业当年培训费的增加额，再按既定的增加额免税率，计算出企业可免缴的所得税额。第二，根据培训费增加率免税。这种方法也是以前两年培训费的平均值为基准，计算出当年培训费的增加率，然后，规定不同增加率的免税比率。第三，根据培训费占劳务费比例免税。这种方法与前两种不同，不考虑培训费的增加程度，而是仅就培训支出在整个劳动成本中占的比例进行减税。企业的劳动成本即劳务费，通常包括工资、保险福利费和培训费。

与以往的建立教育机构、发放培训补助等政策手法相比，减税手法主要有以下特点：

（1）有利于促进独特技术形成。在特定产业中，企业所使用的技术有一定程度的共性，但同时各企业又有自己的特点。技术人才的培养，需要进行通用技术的教育，也要进行独特技术的教育。在企业竞争力中，独特技术总是发挥着关键作用。而独特技术的教育，一般的教育机构是无力实施的，只能由企业根据自己的技术积累和战略需求，制订相应的教材及教育方法来进行。减税手法给予企业培训资源，而在培训内容上尊重了企业的自主性，不设定任何限制条件，有利于企业培养具有独特技术的人才。

（2）有利于诱导企业树立技术人才培养的战略观念。技术人才的培养，需要有计划、长期地实施。在发达国家，国家、企业都有明确的技术战略，其中人才培养是重要内容之一。技术人才培养减税制度就是对企业的战略性人才投资的鼓励与扶持。企业由此可洞悉到国家的政策方向，将其作为投资决策中的一个积极因素。

（3）能够保证政策目的的实现。减税手法是根据企业已经结束了的技术人才培养投资行为而进行鼓励，以唤起今后的投资积极性。而企业是按自己实际需要进行了技术人才教育，其投资已经开始在人力资源素质方面生效。从这个意义上说，减税手法可以保证国家对技术人才培养投入真正用到了实处。而发放培训补助，则还存在国家投入是否用于原本目的的问题。

专栏9—1

北京打造36个重点项目创造1.6万个就业岗位

2009年4月28日，北京市经济和信息化委员会宣布，为了应对国际金融危机，2009年上半年将有20个工业重大项目开工建设，总投资额高达116.6亿元，预计新增销售收入216.3亿元。其中包括中石化北京燕山分公司的年产8万吨二甲苯装置扩能改造工程、同方股份高亮度发光二极管生产线、太时芯光高亮度LED芯片生产线、汽车研究总院研发基地等。与此同时，还有兆瓦级复合材料风电叶片产业化项目、赛科药业国际化发展项目等16个项目竣工投产。

续专栏9—1

这些新开工和竣工的重大项目将推动北京工业经济的快速增长，形成新的增长点。它们的共同特点是投资大、技术含量高、经济效益好、带动能力强，有助于完成工业8%的增长目标。根据北京市经济和信息化委员会预测，这36个项目将为北京增加1.6万个就业岗位。

北京市政府认为，政府应该帮助企业“用好、用足、用到位各种优惠帮扶政策”，增添企业应对危机的信心、底气和手段，在危机中实现产业的升级转型。

资料来源：根据廖爱玲《北京打造36个重点项目创造1.6万个就业岗位》改编，原文载《新京报》2009 年4月29日。

参考文献：

中华人民共和国国家经济贸易委员会：《中国工业五十年》历年卷，中国经济出版社2000年版。

宋晓梧主编：《中国人力资源开发与就业》，中国劳动出版社1997年版。

课题组：《我国高技能人才队伍建设现状与对策研究》，中国就业培训技术指导中心，2006年3月。

张小建主编：《就业与培训》，中国劳动社会保障部出版社2001年版。

徐滇庆、文贯中主编：《中国国有企业改革》，中国经济出版社1996年版。

伊藤正一：《现代中国的劳动市场》，有斐阁1998年版。

[1]根据《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》（中国统计出版社1987年版）、《中国劳动统计年鉴》（2008）（中国统计出版社2008年版）有关数据计算。

[2]根据《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》有关数据计算。年平均增长率按照几何平均法计算，不包括基数年。

[3]数据引自《中国统计年鉴》（2003），中国统计出版社2003年版。

[4]根据《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》（中国统计出版社1987年版）、《中国劳动统计年鉴》（2008）（中国统计出版社2008年版）有关数据计算。

[5]根据《中国劳动统计年鉴》（2007）（中国统计出版社2007年版）有关数据计算。

[6]根据《中国劳动统计年鉴》（2008）（中国统计出版社2008年版）有关数据计算。

[7]《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版，第13页。

[8]《中国统计年鉴》（2008），中国统计出版社2008年版。

[9]因为2004年的数字没有公布，所以暂用2005年替代。并且其中未包括工艺品及其他制造业、废弃资源和废旧材料回收加工业。

[10]国家统计局社会统计司：《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版，第16页。

[11]国家统计局社会统计司：《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版，第224页。

[12]国家统计局社会统计司：《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版，第35页。

[13]《中国劳动工资统计年鉴》（1990），中国统计出版社1990年版。

[14]中华人民共和国国家经济贸易委员会：《中国工业五十年》（1990～1999），中国经济出版社2000年版。